LA CONCEPTION NOUVELLE DE L'ÉTAT ET LES BUDGETS NATIONAUX OU LOCAUX

L'impulsion doDnée à la machine politico-admiuistrative n'a été contenue que par les limites financières, page 18. — La trinitô de l'État : pouvoir central, pouvoir provincial et pouvoir municipal, page 18. — La paix armée n'est pas la seule cause des embarras financiers des États modernes, page 19. — Développement énorme des dépenses des services aon militaires, page 19. — Les dépenses des pouvoirs locaux se sont tout aussi accrues que celles du pouvoir central, exemple de l'Angleterre, page 20. — Exemple de l'Italie, page *20. — Exemple de hi France, page 21. — Exemple des États-Unis, page 21. — Les divers points de vue auxquels peut être appréciée l'extension des attribu- Uons do rÉtal, page 24. — L'État reste le seul dieu du monde moaernc, page 25.

Pendant que, dans Tordre des idées, un grand nombre d^écrivains abandonnaient l'ancienne conception de l'État réduit à des attributions simples et peu nombreuses, tous l^s pays de TEurope, aussi bien la Grande-Bretagne que les nations du continent, se mettaient à faire ingérer l'Élat dans une foule de tâches et de services dont jusque-là il s'était abstenu.

C'est depuis 1880 surtout que cette impulsion a été donnée à la machine pohtico-administrative. On peut dire qu'elle n^a été contenue que par les limites financières.

Partout le développement inconsidéré des attributions de rÉtat, dans sa trinité de pouvoir central, pouvoir provincial et pouvoir municipal, a été, au même degré que les armements mihtaires, la cause de la gene des finances et de récrasomont

L'ÉTAT, LA SOCIÉTÉ ET L'INDIVIDU. 19 économique des peuples européens ; d'autre part, la gêne des finances a été le seul obstacle à une extension ultérieure des attributions de l'État. IN'était que tous les services publics dont l'État se charge exigent une dotation pécuniaire, et que les finances d'un pays ne sont pas indéfiniment extensibles, on verrait la plupart des États du continent empiéter beaucoup plus encore qu'ils ne le font sur le domaine jusque-là réservé aux associations libres.

Le déficit des budgets est le seul frein aux ambitions et aux envahissements de l'État contemporain. Mais, plus ou moins contenu dans son action, il prend sa revanche par un exercice de plus en plus étendu de sa volonté, c'est-à-dire de son pouvoir réglementaire, qui, lui, est gratuit ou à peu près.

On a pris l'habitude de rejeter sur la paix armée, sur les découvertes qui transforment incessamment l'outillage maritime et militaire, la responsabilité des charges et des déficits des peuples de l'Europe. C'est ne voir qu'une des deux causes du mal.

S'il en était ainsi, les budgets seuls du pouvoir central se seraient considérablement accrus; tout au contraire, les budgets locaux, ceux des provinces ou départements et ceux des communes ont encore plus démesurément grossi, et, avec leur prodigieuse enflure, se trouvent plus à l'étroit que les budgets nationaux. Dans ces derniers aussi, la part des sei'vices non militaires s'est singulièrement développée.

Il résulte des statistiques prises sur les documents officiels que les dépenses des services civils en Angleterre atteignaient seulerïicnt 1,721,000 livres sterling en 1817, et se sont élevées graduellement à 2,507,000 livre s en 1837, à 7,227,000 livres en 1857, à 8,491,000 livres en 1867, à 13,333,000 livres en 1877, et enfin à 16 millions de livres en chiffres ronds en 1880, soit approximativement, à ces diverses dates, 62 mil-

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lions de francs, puis 180 millions, 212 millions, 335 millions, 400 millions do francs ; de 1817 à 1880, les dépenses des services civils ont donc sextuplé ; depuis 1867 seulement^ elles ont presque doublé.

Un changement dans la forme des statistiques britanniques ne permet pas une absolue comparaison pour les années récentes, mais il résulte du Statistical Ahstract (publication officielle) pour 1908] que, dans cette année, les frais de l'administration civile (recettes spéciales y afférentes déduites) s'élèveraient à 41,174,489 liv. sterL, environ 1 milliard 35 millions de francs, ayant augmenté de plus de 58 p. 100 depuis 1894-95. En particulier, les dépenses de Tinstruction publique {elemeniary éducation) ont été successivement de :

Années d817 1837 1857 18C7 ls77 1898 d9(»9

Liv. s(eri. 8L>,872 174,523 i,062,42f> d,r)'Jo,i47 3,182,1)20 10,GJ2,118 15.442,807

C'est près de 400 millions de francs on 1009 contre 80 millions en 1877 et 265 en 1898.

Les budgets locaux portent les marques ainsi évidentes des inévitables effets de la nouvelle conception qu'on se fait de rÉtat. Donnons la première place à un pays qui ne mérite plus son ancien renom d'être l'adversaire de l'intrusion gouvernementale, la Grande-Bretagne.

En 1868, les localités du Royaume-Uni, comtés, bourgs ou paroisses, ne puisaient à l'impôt ou à l'emprunt qu'une somme de 913 millions de francs, chiffre déjà bien respectable, et qui eût fait frémir M. Robert de Mohl ou MM. Fisco et Van der Strseten, évaluant, il y a cinquante ou soixante ans, à 300 ou 320 millions de francs le montant des taxes locales directes dans l'Angleterre proprement dite et le pays de Galles. En 1873, les localités britanniques n'ont encore besoin que de 1,025 millions de francs, dont 337 millions proviennent d'emprunts. Mais, en 1884, ces voraces administrations locales demandent 1,092 millions de francs à l'im-

L'ÉTAT, LA SOCIÉTÉ ET L'INDIVIDU. 21 pôt et à quelques industries municipales, et, en outre, 476 millions à l'emprunt. Ainsi, dans ces seize années, les besoins des localités britanniques ont augmenté des trois quarts environ. En 1895-96 les budgets des localités du Royaume-Uni, montent à 75,474,039 liv. st., environ 1,900 millions de francs, dont 228 millions de francs d'emprunt, et en 1905-OG à 138,203,908 liv. st. (près de 3 milliards 1/2 de francs), dont 610 millions de francs d'emprunts ; si Ton écarte ceux-ci, c'est une nouvelle augmentation de près de 170 p. 100 en vingt et un ans.

Le continent ne reste pas en arrière de TAngleterre. Les budgets des provinces italiennes, qui ne s'élevaient qu'à 41 millions de francs en 1865, sont montés à 83 millions en 1875, à 112 millions en 1897. Les budgets communaux italiens, qui n'atteignaient que 264 millions en 1863, montent à 371 en 1874 et à 554 en 1897 (compte d'ordres exclus).

En France, il est difficile de faire un compte d'ensemble, nos statistiques locales étant défectueuses. Voici, cependant, quelques données. Les dépenses de la ville de Paris ont passé par les étapes suivantes : 23 millions de fr. en 1813, soit 37 fr. par habitant ; 32 millions à la fin de la Restauration, soit 45 fr. par tcte. Le régime de Louis-Philippe ne changea rien à cette proportion. Le régime impérial, qui refît Paris, arrêtait en 1869 le budget parisien à 168 millions pour 1,800,000 habitants, 94 francs par tête. En 1887, ce budget, pour 2,300,000 âmes, monte à 257 millions, 111 fr. par habitant ; et, en 1908, il atteint 354 millions pour environ 2,750,000 âmes, soit 129 fr. par habitant; la charge par tête s'est accrue de 37 p. 100 depuis 1869.

Les humbles budgets de nos petites communes témoignent d'un accroissement beaucoup plus rapide. Qu'on en juge : en 1803, les centimes additionnels locaux aux contributions directes ne produisaient que 57 millions de fr. •

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on leur demande 206 millions en 1864, 243 en 1869, 309 en 1878, 354 en 1888, enfin 533 millions en 1910. L^augmentation est de près de 1,000 p. 100 depuis 1803, et de 119 p. 100 depuis 1869. D'autre part, le rendement des octrois, qui n'était que de 44 millions en 1823, de 65 en 1843, 141 en 1862, 277 en 1887, atteint 331 millions en 1897 et, après une réforme effectuée en 1898, 290 millions en 1908.

Ajoutez qu'on menace les localités de toutes sortes d'autres dépenses nouvelles obligatoires. Une foule de projets attentatoires à leur liberté et à leur bourse sont en l'air et en train de se condenser pour « promouvoir la civilisation ».

Qu'on ne vienne donc pas soutenir que les charges militaires sont l'unique cause des souffrances des contribuables. Ces charges militaires n'ont en rien jusqu'ici grevé les budgets locaux, qui pèsent si lourdement sur une agriculture appauvrie et une propriété dépréciée.

Il n'est pas jusqu'aux Etats-Unis d'Amérique qui, après une période de sagesse ayant suivi la guerre de Sécession, ne soient tombés aussi dans les dépenses à outrance, comme en témoignent les 7 à 800 millions de francs de pensions qui grèvent leurs budgets récents. D'autre part, l'ensemble des dettes locales (États, territoires, comtés et municipalités), qui montait à 868 millions 1/2 de dollars (4,350 millions de fr. en chiffres ronds) en 1870, atteignait 1,056 millions do dollars (5,300 millions de fr.) en 1886, et 2,790 millions de dollars (14,400 millions de fr.) en 1902, étant alors triple de la dette de la fédération (894,834,280 dollars en 1907).

Néanmoins, on voit la différence des États-Unis et de l'Europe. La gestion des municipalités a pu, dans le premier pays, être lâche, prodigue, mal contrôlée. La gestion pendant longtemps prudente de la fédération, de la plupart des États et des comtés, dans la grande Uni^n américaine, servait de contre-poids aux excès municipaux. Depuis 1892, il n'en est plus de même.

Tout autre est la pratique européenne, celle du continent surtout. Une autre preuve que les armements terrestres et maritimes sont loin d'être seuls responsables des souffrances économiques des nations du vieux monde, c'est la débauche de travaux publics mal étudiés, mal dirigés, mal utilisés, qui a sévi partout depuis quinze ans. Laissons de côté TA 1 lemagne, qui a puisé des ressources particulières dans nos 5 milliards, et qui, ayant un passé affranchi de dettes, pouvait se permettre plus de largeur dans les dépenses. Voici la France, avec son fameux plan Freycinet, qui s'est longtemps grevée de 100 millions de francs de garanties d'intérêls envers les compagnies de chemins de fer, et qui, pour annuités diverses ou pour payements d'emprunts affectés indirectement à des travaux, la plupart improductifs, paye chaque année au moins une autre centaine de millions.

Nous jouissons encore, pour nos inventions les plus mauvaises, d'un don singulier de propagande, La folie Freycinet a fait le tour de l'Europe, trouvant partout dos imitateurs : nombre de pays besoigneux s'en sont inspirés et s'épuisent en A oies ferrées concurrentes les unes aux autres, exploitées avec des tarifs insuflisants. Il leur semblait que tout travail public dût être nécessairement productif ; parmi les victimes de cette conception, on peut citer TJ^spagne, qui semble ne plus vouloir laisser prospérer une ligne de chemin de fer privée ; Tllalie, dont la population est écrasée d'impôts et dont les finances restent précaires, parce qu'elle a. avec exagération, développé ses voies ferrées, aux dépens des contribuables ; le Portugal, la petite Grèce, la République Argentine, lé Brésil.

Tout petit prince veut avoir des pages : les pages aujourd'hui, c'est un lot complet de fonctionnaires hiérarchisés, spécialisés dans tous les services que l'imagination des légi^jlateurs peut inventer, justifiant leur existence et leurs

traitements par des travaux, des règlements redondants et surabondants. Les peuples civilisés ne s'en tiennent pas, en effet, à l'honnête naïveté des barbares. On me contait récemment à Tunis que, avant notre occupation, le bey, sur la recommandation du consul français, avait engagé un ou deux de nos ingénieurs : seulement, il ne leur faisait rien faire, se contentant, ce qui était une grande marque d'estime, de leur payer régulièrement leurs émoluments. Un jour, l'ingénieur en chef vexé de n'avoir aucune besogne, va trouver le premier ministre et demande qu'on l'emploie sérieusement : « Ta touches ton traitement, de quoi te plains-tu? » lui répond l'autre.

Cette réplique n'était peut-être pas une sottise; combien gagneraient les nations modernes si, à beaucoup de toutes ces couches sans cesse nouvelles de fonctionnaires, on se contentait de payer des traitements sans leur demander aucun labeur I

Cette universelle tendance, dans notre Europe inquiète, à l'extension constante des attributions de l'État, peut être appréciée et jugée à bien des points de vue.

Une faut pas une rare perspicacité pour se préoccuper de son effet immédiat et pratique sur les finances publiques, où elle ne laisse plus subsister aucune clarté, aucune méthode^ dont elle compromet même la probité, dont elle fait pour le peuple un instrument d'oppression, une cause de gêne profonde et croissante.

Il faut déjà jouir d'un peu plus de pénétration pour en démêler les conséquences politiques, en partie prochaines, en partie différées et lointaines. On commence à discerner l'inévitable influence de l'extension des attributions de l'Étal sur le gouvernement représentatif et sur les libertés publiques; l'expérience est en train de démontrer que la complète liberté politique ne peut se maintenir que chez un peuple

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OÙ le rôle de TÉtat n'est pas démesurément étendu, et où une faible partie seulement de la nation est engagée dans les liens rigides du fonctionnarisme.

Cette tendance peut être appréciée enfin — et c'est la question la plus grave — au point de vue de la vitalité et de rénergie nationales, du développement des forces tant individuelles que collectives, du maintien ou de l'amélioration des conditions qui rendent le progrès social facile et sûr.

Avant de nous livrer à cette étude, il convient de dissiper cei tains préjugés au sujet de l'État et de rechercher brièvement quelle est l'essence, quelle est l'origine, quelles sont les capacités ou les faiblesses de cet être mystérieux dont tant de prétendus sages prononcent le nom avec adoration, que tous les hommes invoquent, que tous se disputent, et

qui semble être le seul dieu auquel le monde moderne VI uille garder respect et confiance (1).

(1) En i^elatant l'énorme développement des dépenses civiles des États depuis? surtout un quart de siècle ou môme dix années, nous n'oublions i)as qu'un certain nombre de ces accroissements de dépenses ont pu être utiles au pays. Soit au point de vue de l'Iiygiène, soit à celui de l'instruction, soit encore pour faciliter l'exploitation des ressources naturelles delà contrée, soit siniplenjent même sous le rapport des commodités et des agréments des habitants, une partie de cet énorme développement de dépenses trouve une justification, mais une partie seulement. L'extension des attributions de l'État et ses interventions* économiques ou autres ne sont plus, depuis longtemps déjà, déterminées par la considération réQéchie et circonspecte du concours que l'État peut et doit prêter à l'essor de la civilisation; elles ont leur point de départ dans un système mégalomane qui tend à faire de l'État le moteur principal, sinon exclusif, des progrès humains; c'est là une erreur fondamentale, comme on le verra plus loin et d'où découlent des gaspillages de toute sorte (Note de la 4« édition).