CHAPITRE II

Le droit est Tensemble des rapports de domination et de subordination, en d'autres termes, des rapports de puissance qui font règle d'une manière durable dans un pays donné. Primitivement, ces rapports de puissance n'existent que dans la conscience et dans la pratique des peuples ; plus tard ils sont fixés par écrit et deviennent les lois. Mais ce droit écrit est bien loin de fournir une image complète ''des rapports de puissance réels. Lorsqu'un citoyen veut connattre le droit de son propre pays, il faut qu'il enrichisse le contenu des formules légales de toute son expérience personnelle et de tout ce que lui a enseigné l'histoire ; et à plus forte raison est-il impossible de connaître le droit des pays étrangers par le simple texte des lois qui y sont en vigueur. Toutefois, il est exact de dire que les États modernes font effort pour compiler dans leurs codes écrits tous les rapports de puissance qu'ils admettent, et l'on peut même dire que bon nombre de ces rapports ne doivent guère leur origine qu'à cette rédaction de la loi. Mais la législation actuelle a beau mettre tous les soins à embaumer toute la série des rapports de puissance et à les envelopper

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comme des momies dans les feuillets des codes ; il y a au moins un concept juridique, le concept le plus important de tout le droit public, qui se dérobe à cette momification, et que Ton ne peut pas faire entrer de force dans le cadre d'une page imprimée. Ce concept, c'est celui de la souveraineté.

La souveraineté est la puissance eflfective la plus haute qu'il y ait dans un État^ A qui appartient-elle dans un État donné, c'est ce qu'il n'est possible d'établir avec certitude qu'au moyen d'une observation exacte de tout l'ensemble de la vie publique, en tenant un compte attentif des renseignements que fournit l'histoire ; et l'étude pure et simple des lois ne saurait y suffire, bien qu'à vrai dire on ne conçoive guère qu'un fait de cette importance n'y ait pas. mis sa marque et laissé sa trace. Il est arrivé plus d'une fois que tous aient été unaniiues à prêter la pufssance suprême à tel homme ou à tel corps, et que les événements aient prouvé pai* la suite que l'on s'était unanimement mépris. A la souveraineté se rattachent comme une conséquence immédiate l'iadépendance du souverain à l'égard de l'étranger, et la dignité et l'autorité suprême à l'intérieur de l'État (la majesté); il est vrai que ce dernier attribut ne garderait pas grand sens dans rÉtat populaire du travail.

Il va de soi que le souverain est puissamment intéressé à fortifier et à préciser par le moyen des lois la puissance effective qu'il détient; mais les juristes ont de tout temps, dans leur définition du concept de souveraineté, attaché une importance beaucoup trop grande à tout ce décor de papier. Car, en fait, il arrive fort bien que la souveraineté

soit acquise ou perdue sans qu'un iota de la loi soit modifié. Le soir du i4 juillet 1789, après la prise de la Bastille, la souveraineté passa du roi de France au peuple ; or cette transmission de la puissance la plus éminente ne fut complètement constatée par écrit que dans la Constitution de 1791. Le 9 novembre 1799 (18 brumaire an VIII), le général Bonaparte mit la main sur le pouvoir ; or la Constitution consulaire ne fut promulguée que le i3 décembre 1799 (aa frimaire an VIII) (*).

Comme il n'est pas toujours facile de dire à coup sûr qui détient dans un État donné la puissance suprême effective, on s'est efforcé de trouver un signe de valeur générale qui fût en toutes circonstances un indice certain. On a dit que la souveraineté appartenait à la personne ou au corps qui est maître de fixer à son gré les limites de sa propre action, ou bien qui a le pouvoir de déclarer et de conduire la guerre (*). Quand on croit sérieusement que les rapports de puissance suprêmes peuvent être ramassés, comme par exemple le droit du change, en quelques douzaines de paragraphes, il faut bien qu'on s'évertue à chercher à la souveraineté des indices caractéristiques de cette sorte. En réalité, ce qui dénote vraiment la possession de la puissance suprême effective, ce n'est pas que le souverain soit fondé à exercer telle ou telle attribu-

(») Le décret du 19 brumaire an VIIÏ, par lequel le Conseil des Cinq Cents et celui des Anciens remettaient le gouvernement à une commission consulaire, traduit très exactement la situation que créait le déplacement de la puissance suprême effective, par suite du coup d'État du 18 brumaire.

(2) Treilschke, Politik, 1. 1, 2« édit. (1899), p. 30 sqq.

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lion de droit public, mais c'est, tout a Topposé, qu'il soit en mesure, à la rigueur, d'imposer sa volonté à rÉtat même contre le droit. Par conséquent, à la question si controversée de savoir èi dans les monarchies c'est le chef de l'État ou le peuple qui est souverain, à cette question, posée dans cette généralité, il n'est pas de réponse. Le chef de l'État est souverain quand les forces sont répaiHies de telle manière qu'il puisse au besoin réussir un coup d'État ; le peuple est souverain quand il est en mesure de réussir une révolution.

A ce compte, en Allemagne, de même que dans l'Autriche allemande, la souveraineté appartient incontestablement au prince, vu que dans l'un et l'autre pays, au cours du siècle dernier, presque toutes les révolutions ont échoué, presque tous les coups d'État ont été couronnés de succès. Depuis vingt ou trente ans à peine, la croissance ininterrompue et l'organisation vigoureuse de la dénxpcratie socialiste, et aussi la transfoi^mation progressive des armées en troupes de prolétaires (*) font la réponse moins certaine. Par contre, il est aujourd'hui encore impossible de dire d'une manière positive si la souveraineté appartient aux autorités suprêmes de l'Empire allemand ou aux princes des Etats confédérés. Si quelque jour, sur unet}uestion vitale, un conflit survient entre l'Empereur et les princes des États confédérés, la souveraineté sera là où sera la victoire.

En Angleterre la puissance suprême effective est aux mains du peuple, parce que dans ce pays, con-

(*) Voir plus haut, llVBe I, ch. vk

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traire ment à ce. qui s'est passé en Allemagne, les révolutions des derniers siècles ont réussi, et les coups d'État ont échoué. S'il arrivait toutefois que là. politique impérialiste eût pour effet d'accroître considérablement l'armée de métier, il pourrait arriver que la question de la puissance se posât à nouveau entre le prince et le peuple. En France, terre classique des révolutions victorieuses et des coups d'Etat triomphants, la souveraineté est au peuple ; mais la forte centralisation de l'administration et l'importance numérique de Tarmée y sont de bonnes conditions pour une souveraineté personnelle. En Suisse aussi, et aux États-Unis d'Amérique, le peuple est souverain ; mais on ne trouve pas là les moyens extérieurs qui pourraient permettre à un individu de s'emparer de la souveraineté.

Que l'on n'aille pas croire que ces répartitions des forces n'exercent leur action au'aux heures de crise et de lutte ; même pendant les périodes de calme elles tiennent une place considérable dans la conduite de ceux qui sont les maîtres ; car elles sont la ressource dernière dans les cas extrêmes. Jamais la classe moyenne n'aurait permis, au siècle dernier, que l'on sacrifiât aussi complètement les intérêts de la civilisation à ceux du pouvoir, au point de mettre en péril l'organisation sociale tout entière, si, chaque fois qu'il s'agissait de grosses questions militaires et diplomatiques, elle n'avait vu presque toujours se profiler sur l'horizon le spectre du coup d'État. Et inversement, jamais la législation protectrice du travail et l'assurance ouvrière n'eussent été accordées, si les dirigeants n'avaient pas désiré endiguer

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les courants révolutionnaires de 1» clause des travailleurs.

11 est manifeste qu'à la lumière de cette conception de la souveraineté, l'État nous apparaît comme une communauté agitée par des luttes graves et de graves antagonismes, non seulement dans ses couches profondes, mais jusqu'à ses cîmes. C'est pom'quoi les partisans du régime actuel, et suiiiout les juristes, ont fait effort pour n'appliquer le concept de souveraineté ni aux peuples ni à leurs gouve^ nants, et pour le transférer à l'unité organique des peuples et des souverains, à l'Etat, — et c'est alors la souveraineté de TEtat. Mais comment peut-on, dans toutes les monarchies absolutistes, ou à demiabsolutistes, donner comme co-détentrice de la puissance suprême la masse populaire passive, qui ne fait qu'obéir et payer ? Il se peut qu'en matière de droit international on puisse se contenter de cette souveraineté de l'État, puisqu'à vrai dire, en cet ordi'e de questions, la seule chose qui importe, c'est qu'un État, dans ses rapports avec d'autres États, soit libre de disposer de lui-même; mais quand il s'agit du problème piûncipal, de la répartition de la puissance à l'intérieur des États, cette manière d'entendre la souveraineté devient absolument insuffisante.

L'existence d'une puissance suprême * effective est indépendante de la forme de l'État ; et il y aura une puissance suprême effective dans l'État populaire du travail. Mais l'intensité avec laquelle la puissance souveraine agit sur la vie politique varie beaucoup suivant les régimes politiques. Comme l'État actuel doit, à peu près sans exception, sa

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naissance ou du moins sa durée à ses succès milir taireSy nous sommes habitués à le considérer comme une communauté dont les éléments sont maintenus unis par une force impérieuse, et qui ne saurait être brisée que par une catastrophe. Aussi, nous nous attendons a priori à voir le souverain, lorsqu'il s'agit de questions vitales, imposer sa volonté à toutes les résistances. Depuis que Bodin (*) a modelé ce concept de la souveraineté sur le type de la monarchie française, absolutiste et centralisatrice, il a conservé ce caractère en théorie et en pratique, au cours des trois derniers siècles, tandis que les conditions politiques demeuraient essentiellement les mêmes*

Ce qui précède est également vrai des minorités que leurs intérêts politiques, nationaux, religieux et économiques, différents de ceux du souverain, mettent en antagonisme avec le souverain. Elles ont beau être groupées sur une même région du territoire, et remplir toutes les conditions requises pour former une communauté politique indépendante (*) : il faut, en vertu de la doctrine aujourd'hui régnante, se plier, sans plus, à la volonté du souverain. Rousseau lui-même, ce partisan extrême de la souveraineté du peuple, qui veut même que le peuple dépose à son gré princes et gouvernants ('), Rousseau admet comme accordé que la majorité peut

(*) Bodin, Six livres de la république {\^ll)Ayi etii; p. 1-7; 190-215^

(*) Voir plus haut, livre III, ch. i.

(3) Rousseau, Du Contrat social (1762), III, 18.

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toujours imposer sa volonté à la minorité (*). Et pourtant la population d'un État — le corps souverain, au sens de Rousseau — est un assemblage souvent factice, et qui résulte surtout des caprices de la guerre ou des succès fortuits de la dipiomatie.Combien Ton pourrait citer d'États allemands qui n'existeraient pas auJQurd'hui, si leur prince n'avait pas au temps des guerres de la Révolution livré aux Français la patrie allemande, ou s'ils n'avaient pas trouvé au Congres de Vienne des protecteurs influents !

Cet exercice brutal de la souveraineté, qui en trahit manifestement l'origine militaire, maintient une portion considérable dés peuples civilisés, en dépit des formes libérales des Constitutions, dans un état d'oppi*ession et de servitude. Ce poids énorme de coercition et de souffrance ne se révèle pas en période pacifique, parce que les gouvernements disposent de lois pénales sévèreà, au moyen desquelles ils défendent l'ordre intérieur contre les crimes de droit public. Mais on a de bonnes raisons de proclamer qu'aucun État civilisé, pas même les Républiques les plus anciennes et les plus libres, ne conserverait toute l'étendue de son territoire actuel, s'il était permis aujourd'hui ou s'il avait été

(M Rousseau, Du Contrat social (1762), IV, 2« Sur d'autres points encore Rousseau se fait de l'essence et des effets de la souveraineté des idées fort excessives, qu'il est malaisé de concilier avec ses vues démocratiques sur le gouvernement des peuples, et qui, au cours de la Révolution française, ne furent pas sans inspirer pour une bonne part les. mesures de violences prises contre les partis et les provinces à tendances fédéralistes. Cf. Du Contrat social, I, 7 ; II, 1, 2, 4.

permis de tout temps à des portions — ne fût-ce même qu'à des portions un peu considérables — de leurs populations de se séparer librement de la communauté politique à laquelle elles sont annexées.

L'État populaire du travail ne comporterait certainement pas un pareil exercice de la souveraineté. Le redoutable éclat de notre État individualiste de la force, avec ses guerres et ses batailles et ses grandes solennités civiles et militaires, ne tarderait pas à disparaître, et à faire place à im régime politique qui répondrait mieux aux goûts modestes des masses populaires. Gomme dans TÉtat populaire du travail les fonctions de gouvernement et de commandement proprement dit seraient entièrement reléguées à l'arrière-plan, pour faire place aux efforts de caractère économique, et à ceux aussi dont l'objet est le développement de la civilisation, l'État prendrait nécessairement,^ degré par degré, le caractère d'une entreprise vouée à une tâche de civilisation^ par des moyens principalement économiqueSy dont nos administrations des chemins de fer, des postes et des télégraphes sont dès aujourd'hui de bons modèles.

Or, un État de ce caractère ne pourrait évidemment songer à retenir contre leur gré, dans les liens d'une vie nationale commune, des masses considérables de population. Cet affaiblissement de la souveraineté entre ses mains ne serait pas d'ailleurs sans avoir un précédent dans l'évolution de rÉglise catholique. Celle-ci, au Moyen- Age, fut en mesure de retenir dans son sein, à l'aide des moyens les plus violents, les individus et des peuples entiers, tandis qu'aujourd'hui les individus aussi

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bien que les groupes d'hommes ont presque partout ** toute liberté de se séparer des confessions chrétiennes, sans que pourtant la vie religieuse s'en trouve compromise.

Une fraction de la population pourrait donc, par une décision prise à la majorité des personnes adultes, se détacher de FÉtat socialiste auquel elle se trouverait incorporée, si elle était assez importante et disposait d'un territoire suffisant pour former un nouvel État, ou si elle pouvait s'annexel* à un autre État (*). On prendrait toutefois les mesures nécessaires pour empêcher des décisions trop hâtives de la part de la foule toujours mobile, et pour permettre au gouvernement de réparer ses torts : à cette fin, des votations successives devraient avoir lieu à de longs intervalles (par exemple trois votations, dont chacune serait séparée de la précédente par cinq années). Les scrutins seraient dirigés par l'organisation internationale des États du travail ('), qui édicterait les dispositions pratiques.

Seule une semblable limitation de la souveraineté, limitation que l'État populaire du travail ne pourrait réaliser, il est vrai, qu'une fois parvenu à

(*) Aujourd'hui déjà dépareilles scissions se produisent assez souvent, mais au moyen de révolutions, parce qu'il n'existe pas, pour des changements de ce genre, de formes juridiques admises par le droit international. C'est ainsi que la Belgique s'est séparée du royaume des Pays-Bas (1830-1839) et que les districts ruraux de la République de Bâle se sont détachés de cette dernière (1830-1833), alors qu'au contraire le mouvement du Sonderbund en Suisse (1847) et le mouvement de sécession des Sudistes aux États-Unis (1861-1865) ont été écrasés à main armée.

(*) Voir plus haut, livre I, ch. vi.

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l'équilibre de son organisation définitive, permettrait aux États de se transformer en des communautés d'hommes véritablement libres. En efiTet, quelle valeur peut-on reconnaître aux Constitutions, même aux plus libres, quand c'est un principe admis presque sans exception, dans le droit international et dans le droit public, que le vainqueur peut employer la coercition la plus brutale pour retenir sous sa domination un peuple qu'un jour de bataille heureux lui a livré, jusqu'au jour où une catastrophe sanglante lui aura rendu sa liberté ? Ajoutons qu'une grande partie des garanties constitutionnelles contre l'abus de la puissance gouvernementale seront superflues quand, dans la société nouvelle, la conduite des États sera dominée par cette pensée, qu^une fraction de la nation a le droit, dès le moment où elle dispose des conditions extérieures necessaii-es ^ *^ .ormfiTtTon'^ànîm-Iîpuvel État, de rompre avec un État qui pratique l'inju^.':.^ «^ qui est hostile au progrès de la civilisation.