CHAPITRE IV

L*organisme des États modernes se compose de ces deax parties : le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif, ce dernier se divisant à son tour en justice et en administration. La législation, qui n'est pas l'œuvre des seuls corps légiférants, mais qui émane aussi, par la voie d'ordonnances, des organes du pouvoir exécutif, prescrit aux citoyens la direction de leur conduite, tandis que le pouvoir exécutif assure Taccomplissement effectif des actes prescrits par la loi. Cependant cette délimitation du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif n'est vraie que dans ses grandes lignes ; les rapports de puissance vivants, tels qu ils apparaissent notamment dans l'administration, rompent, en effet, dans tous les sens, les limites légales tracées sur le papier.

L'anarchisme tient pour inutile et nuisible le pouvoir législatif aussi bien que le pouvoir exécutif ; la conduite des membres de la société ne doit être réglée, dans l'oi^anisation qu'il préconise, que par des contrats intervenus entre individus et entre groupes (*). La monarchie purement absolutiste ne

(*) Voir plus haut, livre I, ch. n.

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connaît point non plus de législation véritable ; elle ne connaît qu^une puissance executive qui s'appuie sur le bon plaisir du monarque. Filmer, le plus naïf et le plus sincère des apologistes de la monarchie absçlue, affirme sans la mqindre hésitation que le monarque peut décider de toutes les affaires comme il lui plaît, et que les lois édictées par lui n'ont pas d'autre objet que d'éclairer les sujets sur sa volonté dans tous les cas où il ne possède pas le loisir néces^ saire pour prendre par lui-même une décision (*).

Même dans nos Ëtats modernes, républiques et monarchies constitutionnelles, des questions d'intérêt public sont assez souvent tranchées d'après la libre appréciation de telle pu telle autorité, et par suite indépendamment de toute prescription légale préalablement établie. Dans les premières périodes de l'évolution des États, quand il n'existait point encore de lois écrites, l'activité de l'État s'exerçait en grande partie selon le libre gré des autorités publiques. Les premiers, les Romains ont soumis à des règles juridiques fixées d'avance la propriété privée, la famille et les rapports de droit privé qui s'y rattachent ; ils devaient léguer ces règles, qui forment le droit privé romain, aux peuples civilisés qui vinrent après eux. Au contraire, il serait difficile de faire remonter au-delà du commencement du XVI® siècle l'apparition du droit administratif moderne, et la substitution à la décision arbitraire d'une décision réglée par la loi est allée beaucoup

(<) Filmer (mort en iGS3),Palriarcha or the natural power of kings (1680), p. 92. Voir, dans le sens opposé, Loclce, Two Ireatises of government (1690), I, 8 sqq.

d52 ORGANISATION DE t'ÉTAt SOCIALISTE

moins loin dans ce domaine que dans le droit privé romain. Aujourd'hui encore on peut observer dans tous les États le processus qui resserre la liberté de décision des autorités administratives dans des limites chaque jour plus étroites, et les soumet chaque jour à de nouvelles prescriptions.

L'établissement de TÉtat populaire du travail aura pour conséquence certaine de rendre vie dans une large mesura à Tantique système, qui laisse au libre gré des autorités la décision des affaires publiques. La première raison en est cette circonstance, que l'ensemble du droit privé se transformera nécessairement alors en droit public, et, plus précisément, en droit administratif, sans que pourtant le nouveau droit administratif existe au début autrement que dans ses grandes lignes. Il faut ajouter qae même les domaines juridiques qui appartiennent aujourd'hui déjà au droit public et au droit administratif subiront une transformation profonde du fait que les fins de TÉtat qui sont de Tordre de la force s'effaceront, devant celles qui intéressent la vie économique. Cet immense domaine, qui n'est guère régi, pour le moment, par des règles juridiques, sera naturellement livré tout d'abord à la libre activité des autorités publiques. Mais on peut tenir pour certain que notre machine législative, toujours en mouvement, ne tardera pas à parer à cet inconvénient, d'abord par des règlements d'administration, puis par des lois et des codes volumineux.

La législation de l'État populaire dû travail devra tenir un compte attentif et tout particulier des rapports de puissance qui existeront dans la

nouvelle société. Nos législateurs actuels se trouvent, à cet égard, dans une situation très favorisée, vu qu'ils peuvent considérer le système juridique en vigueur comme un édifice solide, aux fondements bien assurés, où ils ne consentent guère le plus souvent qu'à corriger quelques arabesques décoratives ou tout au plus quelque recoin. La législation de l'Etat populaire du travail sera au contraire forcée de construire à nouveau la plus grande partie de Tédifice. Dans l'accomplissement de cette tâche, elle ne devra jamais oublier que les lois ne sont dans leur essence pas autre chose que la fixation dans une forme durable des rapports de puissance qui sont l'ossature réelle de la société. Un moyen précieux de se rendre compte si l'on doit ou non édicter une loi consistera à se demander si ceux auxquels elle profite seraient en mesure d'imposer à ses adversaires, saus l'intervention de l'État ou de la législation, la modification des rapports de puissance dont elle est l'expression. Bien des tentatives avortées, telles que les lois prussiennes du Kulturkampf ou les lois allemandes contre la démocratie socialiste, n'auraient jamais été faites si les hommes qui étaient au pouvoir s étaient auparavant posé cette simple question.

A Texistence des corps légiférants est liée normalement, dans les pays où règne la souveraineté populaire (*), éellc du gouvernement parlementaire. Ce système et ses abus sont dans une connexion étroite avec l'essence même de l'État actuel, qui tend presque exclusivement à l'exercice de la puis-

(*) Voir plus haut, livre III, ch. i.

xM. - 8.

sance. De même qu'un monarque absolu ou à demiabsolu ne se laissera jamais enlever le droit de congédier ses ministres au gré de son bon plaisir, et môme de ses caprices, de même un Paiiement puissant ne renoncera pas au pouvoir de renverser les ministères. La puissance a besoin, pour que les masses slnclinent devant elle d'une manière durable, de s'exercer d'une fs^çon visible, et peut-être même sans motif.

Dans 1 Etat populaire du travail, ceux-là seuls parmi les organes suprêmes de l'autorité publique poui'raient donc être adaptés au gouvernement parlementaire, dont les fonctions consisteraient essentiellement dans le maintien des rapports de puissance établis. Ce seraient, si je puis me servir des expressions d'aujourd'hui pour désigner un régime totalement différent, le président du Conseil, les ministres de l'intérieur,, de la guerre, de la marine, de la justice, et peut-être celui de l'instruction publique. Les directions supérieures des difféi-entes branches de l'administration économique, de l'agriculture, de l'exploitation des mines, de l'industrie, du commerce et des moyens de transport, devraient au contraire êti'e soustraites à Faction du mécanisme parlementaire, soit qu'elles fussent oi^nisées, ainsi que dans le droit administratif de jadis, à la manière de collèges, soit que les fonctionnaires techniques supérieurs fussent placés dans des conditions convenables sous les ordres des ministres responsables.

Les théoriciens politiques de toutes les écoles ont traité beaucoup moins du contenu de la législation que de sa forme, et en particulier du nombre et

de la composition des corps légiférants. Les deux écrivains les plus populaires des temps modernes, Locke et Rousseau eux-mêmes, se sont occupés presque exclusivement de la forme de la législation. Je puis donc me borner à un petit nombre de brèves remarques sur cette question souvent traitée.

Dans rÉtat populaire du travail comme dans les républiques politiques actuelles, le système des deux Chambres mérite la préférence. La monarchie et la démocratie, à l'inverse de Taristocratie, qui est le plus souvent lente à Faction, souffrent également d'un penchant à la précipitation ; celle-là, parce qu'elle est dominée au plus haut point par des influences et des buts d'ordre personnel, celle-ci, parce que les masses ne peuvent que diflicilement s'entendre et sont par suite faciles à gagner aux résolutions extrêmes. Or, la précipitation est deux fois plus périlleuse dans TEtat populaire du travail, parce qu'il s'agit ici essentiellement de tâches économiques, et non de tâches politiques. L'expérience de l'histoire enseigne qu'il est très facile de revenir sur les plus grandes modifications apportées à la puissance politique, mais que des transformations sociales créent presque toujours des états de fait irrévocables. G^est pourquoi il est bon que la législation de l'État populaire du travail soit l'œuvre de deux Chambres : d'une Chambre élective, qui sera toujours assujettie aux fluctuations des courants démocratiques, et d'une Chambre aristocratique, mais qui, bien entendu, devra comprendre non pas les plus inutiles, mais les meilleurs — les meilleurs vraiment — des citoyens de l'État.

En ce qui concerne la Chambre élective, les

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Chambres des députés des républiques et des monarchies, celles du moins qui reposent sur le suffrage universel, nous fournissent de bons modèles. Seulement, dans rÉtal populaire du travail, les femmes devront ôlre dotées de Télectorat et de Téligibilité. Leur exclusion de ces droits politiques est aujou^ d*hui déjà une injustice, bien que dans la plupart des cas' elles dépendent économiquement de leurs parents et de leurs époux ; et en effet, d'après nos principes de droit public actuels, la dépendance économique n'exclut pas le droit politique (*). Dans l'État populaire du travail, où la femme a le même droit à la vie et le même devoir de travail que l'homme (*), l'égalité politique des deux ne peut à aucun degré être contestée.

Les premières Chambres, en Allemagne, sont dominées par la noblesse et aussi pour une partie par la grande bourgeoisie. On a emprunté cette institution, avec quelques changements, au droit anglais, sans prendre en considération l'immense différence qui existe entre la noblesse allemande et la noblesse anglaise. Le fait que la noblesse allemande s'est assuré, par exemple, dans la Chambre prussienne des Seigneurs, une tribune grâce à laquelle elle pouvait constamment défendre, d'une manière brutale et exclusive, ses intérêts de classe, ce fait a contribué à révolutionner les classes inférieures et les classes moyennes à une époque où la démocratie socialiste n'existait pas encore, ou était du moins sans influence notable.

(*) Voir plus haut, livre II, ch. ix.

(') Voir plus tiaut, livre II, ch. vijl.

Gomme il n'y a pas, dans l'État populaire du travail, de grande possession, la première Chambre n^y peut être composée, comme le fut le Sénat romain des derniers temps de la République et de la période impériale, que des plus hauts fonctionnaires de rÉtat, de ceux qui sont encore en place comme de ceux qui sont déjà à la retraite. Il serait indifférent que les attributions de ces fonctionnaires conceraassent ou eussent concerné le maintien des rapports établis de puissance ou la direction de la vie économique (*). Les i^eprésentants les plus éminents de la science, de Tart et de la littérature devraient eux aussi trouver place dans la première Chambre, que ce fût par voie d'élection ou par voie de nomination. Dans une semblable constitution, la Chambre populaire représenterait la volonté et la puissance du peuple, la première Chambre, son savoir et ses capacités.

L'activité législative des corps électifs a pour complément en Suisse le référendum, emprunté à la Constitution française du 24 J^^^ i793. Ou bien tout projet de loi adopté par les corps électifs doit être soumis, avant de devenir loi, au vote de Tensemble du peuple — c'est le référendum obligatoire — , ou bien cette consultation ne doit avoir lieu que sur la demande d'un nombre déterminé de citoyens — et c'est le référendum facultatif. Cette législation directe par le peuple est loin d'avoir donné pour les masses les résultats favorables que Rittinghausen et Considérant en

(^) Voir plus haut, livre III, ch. v.

attendaient (*); elle a même agi dans bien des cas comme un instrument de réaction. La raison en est dans l'antagonisme de ces deux conditions, la dépendance économique et Tégalité politique (^).

Comme l'État populaire do travail ne peut pas commencer à fonctionner avant que cet antagonisme ait été eftectivement supprimé, au moins dans une large mesure, il faut admettre sans crainte le référendum au nombre de ses institutions. Si le nouvel État est organisé sur des bases fédéralistes, le référendum obligatoire est possible ; si Ton veut au contraire conserver les grands États nationaux d'aujourd'hui, les aflaires publiques les plus importantes peuvent seules être soumises au vote du pays ('). Le référendum est compatible également

0) Rittinghausen, La législation directe par le peuple ou la véritable démocratie (1850) ; La législation directe par le peuple et ses adversaires (1852), p. 232, 233 ; Sozialdemokratische Àbkandlungefh Heft 2 (1869); Ueber die Nolwendigkeit der direkten Gesetzgebung.durch das Volk, p. 5. Considérant, La solution^ ou le gouvernement direct par le peuple (Ifôl), p. 25 sqq. Se sont prononcés contre la législation directe : Louis Blanc, Le gouvernement direct du peuple par lui-même (1851), dans les Questions d'aujourd'hui et de demain, t. I (1873), p. 45-200 ; Proudhon, Idée générale de la révolution aii xix» siècle (1851), p. 162 sqq.

{*) Voir plus haut, livre II, ch. ix.

(') D'après la constitution française du 24 juin 1793, devaient être soumises aux assemblées primaires, quand un nombre donné de citoyens le demandaient, les lois sur le droit civil et pénal ; sur l'administra tion générale des receltes et dépenses régulières de l'État ; sur les domaines nationaux ; sur le système monétaire et les impôts ; sur les déclarations de guerre ; en outre les lois sur le remaniement de la division territoriale de la France, sur l'enseignement public et sur les hommages à

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avec la monarchie sous la forme où elle pourrait exister dans TEtat populaire du travail.

Une réforme bien plus importante que ces changements, dont le caractère est surtout formel, consisterait dans Fextension du pouvoir législatif au cas de la déclaration de guerre. Dans les républiques antiques la déclaration de guerre ne pouvait avoir lieu qu'à la suite d'une décision populaire (*) ; aujourd'hui, au contraire, ce droit appartient dans les monarchies au souverain, dans les États confédérés et dans les républiques à un corps peu nombreux. Dans le régime actuel, la plus insignifiante des lois de justice ne peut pas être édictée sans ressentiment des corps légiférants ; au contraire, une seule personne peut déclarer la guerre, — la

rendre à la mémoire des grands hommes (Art. 54). Un grand nombre d'historiens et de théoriciens politiques du xix» siècle voient dans ces dispositions constitutionnelles le paroxysme de l'excitation révolutionnaire et de la démagogie. Cependant il existe en Suisse depuis de longues années des institutions qui vont bien pluâ loin, et elles y ont servi jusqu'ici aux intérêts conservateurs plus qu'aux intérêts radicaux. En Suisse, le premier acte législatif qui ait été soumis au suffrage populaire est la constitution du 20 mai 1802; le référendum sous sa forme actuelle a été introduit dans les cantons et dans la Confédération par les mouvements populaires qui ont suivi la révolution de Juillet (1830). Cf. Curti, Geschichte der sckweizerischen Volksffcsetzgebung (1882), p. 109, 128 sqq.

(M C'est ainsi qu'à Athènes et à Sparte, les déclarations de guerre étaieift décidées par l'assemblée du peuple (Ekklesia). à Rome par les comices de centuries. De son côté, la constitution de la République française du 24 juin 1793, art. 54, 59, 60, exige pour la déclaration de guerre une loi, qui peut être soumise, sur la demande d'un certain nombre d'assemblées primaires, à la votation populaire.

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guerre, par reflet de laquelle, à rexcéption des quelques pauvres règles du droit de la guerre, il n'y a plus de droit par rapport à l'État ennemi. Et pourtant tout livre d'histoire enseigne que les guerres les plus dévastatrices ont été allumées x)ar le caprice d'un monarque, par les embarras d'un ministre, ou même par les influences de confesseurs et de maltresses.

L'État populaire du travail a absolument besoin d'une politique pacifique, parce que tout déploiement de force au dehors a nécessairement pour contre-coup des faits semblables au dedans. La guerre et le danger de guerre ont de tout temps conduit les nations à donner aux fins qui concernent la puissance la priorité sur celles qui* intéressent la civilisation.

Or, un moyen d'empêcher la guerre — non pas à vrai dire le plus important ni le plus eflicace — consiste à en subordonner l'initiative à des conditions qui la rendent malaisée. Les auteurs responsables des guerres se trouvent placés, lorsqu'une guerre éclate, devant cette alternative : si l'issue est la victoire, ils s'élèveront au rang de demi-dieux ; au lieu que les suites d'une défaite ne les atteindraient que faiblement, pour s'abattre de tout leur poids sur les masses. Il n'y a guère que quelques dizaines d'années que, par suite de la formation de grands partis révolutionnaires, le cas d'une guerre malheureuse est devenu un peu plus dangereux pour les auteurs responsables de la guerre. Mais même une guerre couronnée de succès est funeste aux intérêts de la fraction de beaucoup la plus considérable de la population.

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On peut donc être assuré que les niasses, si une éducation bien dirigée les éclaire sur leurs vrais intérêts, se décideront toujours, avec le temps, pour une politique pacifique. L'État populaire du travail devra donc confier la décision relative à la guerre et à la paix, d*abord, pendant la période de transition, au parlement, ensuite au suffrage du peuple. La sécurité de tel ou tel État ne pourra pas être compromise par de telles innovations, parce que ce régime de transition ne prendra fin que lorsque tous les États compris dans le cercle de la civilisation européenne se seront transformés en États populaires du travail.