AVANT ET DEPUIS LE DÉCRET DU 24 NOVEMBRE

Je viens de jeter un coup d'œil sur les écoles qui tendent à remplacer en France les partis politiques affaiblis ou disparus. Je vais mettre en regard de ce tableau celui des institutions constitutionnelles promulguées par le second Empire, en faisant ressortir les modifications suc cessives qu'elles ont subies soit dans leur texte, soit dans leur esprit. On pourra voir la pensée ►du pays prévaloir graduellement sur la pensée du législateur, au point d'amener celui-ci à une transaction que sa prudence tient pour utile avant même que le sentiment public la lui impose comme nécessaire. Quel était l'esprit de la constitution du 14 janvier 1852, décrétée par la dictature, en vertu du droit

que lui avait attribué la volonté nationale ? qu'est aujourd'hui cette constitution sous l'empire du décret du 24 novembre 1860? enfin queUes conséquences les faits accomplis et le mouvement de plus en plus prononcé de l'opinion autorisent-ils à pressentir pour l'avenir?

Sans médire de la constitution de 1832, l'on peut penser que, si elle n'a rencontré devant elle aucune sorte de résistance, cette heureuse fortune résulte moins de ses propres mérites que de la disposition générale de l'esprit pubhc au lendemain du 2 décembre. Si, du milieu des terreurs univereelles qu'avaient provoquées le rendez-^vous à jour fixe pris par de sauvages passions, terreui» qui avaient assuré d'avance le succès d'un coup d'État plus périlleux à préparer que difficile à accomplir, le prinee président de la Républic[ue avait proclamé une tout autre constitution, je suis porté à croire que cette loi fondamentale aurait rencontré les mêmes facilités pour s'éta» blir.

Il en a été à peu près de notre constitution comme de ceUe de l'an Vlll, qui lui a servi de modèle, et qui ne fut pour rien dans les œuvres accomplies p^idant les quinze années de sa durée nominale. Ayant en 1799 la lassitude de l'anarchie comme elle en avait l'effiroi en

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1833, la Fr^ice romit alom aux mains d'un grand homme |e &rd^u de sea destinées, sous lequel elle fléchissait. Si le premier consul aceom]dît une série de miracles dans la guerre et dam la {^ix, ce fut sansi*ien emprunter ni pour sa gloire ni pour sa puissance à la creuse métaphysique de son collègue Sieyès ^ dont il accepta l'obseure conception avec la fière indifférence d'un demidieu assuré de foire toujours parler à son gré l'oracle.

C'est, en effat, calomnier l'esprit excessif mais droit de Napoléon, que de présenter comme son œuvre personnelle ce dédale d'institutions incohérentes pour lesquelles on est venu réclamer une admiration postiiume. Jamais ce grand espit n'aurait conçu la pensée d'un Sénat que la nature même de ses attrihutions rendait forcément dans l'avenir ou factieux ou servile ; jamais il n'aurait imaginé un Tribunat bavard, discourant sans aucun pouvoir poUtique effectif en face d'un Corps législatif muet. Si Napoléon ne fit port^ les traits de sa vei^ve pittoresque que sur le grand électeur, installé d'abord par Sieyès au sommet de sa pyramide, c'est qu'à vrai dire il ne prenait dans tout eela rien au sérieux qitô lui*>mème. Le mécanisme politique de l'an VIII, sorti du cerveau d'un métaphysicien, eut si peu

le caractère d'une constitution nationale, comme on voudrait le laisser croire, que le pays le vit disparaître pièce à pièce durant le premier Empire avec une parfaite indiflférence. Le seul de ces corps étiolés qui vécut jusqu'à la catastrophe pour élever sa honte plus haut encore que nos malheurs, revêtit aux yeux de la France le caractère d'une machine à haute pression chargée d'exprimer les forces vives de la nation pour les mettre au service de gigantesques folies. Napo* léon envisagea l'œuvre de son collègue du môme œil que le pays, prenant comme un instrument de domination ce qu'il convenait à la France d'accepter comme un moyen de repos.

Lorsque la nation, lasse d'un régime qui n'avait su ni la protéger contre les derniers excès du despotisme militaire, ni défendre le pouvoir luimême contre le péril de ses propres entraînements, reprit le cours interrompu des aspirations de 1789, il est donc fort naturel qu'elle ait rejeté dans un oubli profond et les lois de l'an VIII, qui n'avaient pu la défendre contre le pouvoir absolu, et celles de 1791 , qui l'avaient encore moins défendue contre l'anarchie. L'on comprend également que, n'ayant à faire aucun emprunt à l'ancien régime, amas confus de précédents contradictoires, la charte de 1814, sans cesser d'être

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parfaitement nationale, ait proclamé sur la division et la responsabilité des pouvoirs certains principes d'expérience et de bon sens qui sont si peu, quoiqu'on veuille bien le dire, l'apanage particulier de l'Angleterre, que, consacrés au* jourd'hui à Vienne comme à Madrid , à Berlin comme à Lisbonne, ils sont en voie de passer dans le droit public universel.

La constitution du 14 janvier 18S2 ressemble heureusement beaucoup moins qu'elle n'en a la prétention à cette loi organique de l'an VIII, que son préambule attribue fort à tort au génie de Napoléon, et qu'il qualifie d'oeuvre nationale, malgré le peu de place qu'elle occupait dans les souvenirs de la nation. Quoique notre constitution ait été rédigée au lendemain d'une grande crise et dans une défaillance momentanée du sentiment public, l'on y rencontre partout la preuve qu'un demi-siècle de liberté n'a pas passé vainement sur la France. Sans ressusciter ces listes de notabilités écrémées par un Sénat servile, elle établit, en effet, en face du pouvoir impérial, une Chambre directement élue, comme ce pouvoir lui-même , par le suffrage universel ; ajoutons qu'en investissant cette Chambre du droit de voter, après discussion publique , les lois et l'impôt, elle a implicitement admis, dans

1a meiure où il conviendra à la teprésentatiou nationale de le faire prévaloir, celui d'intervenii* dans la conduite de toutes les affaiî?es et d'en eontt^ler souverainement la diretîtion. Le point par lequel cette constitution se confondait surtout avec celle de Tan VIII jusqu'au décret du 24 novembre, c'est que le cercle rigoureux dans lequel se trouvaient enfermées les délibérations parlementaires ne permettait aucun débat efficace sur les intérêts généraux du pays, puisque le Corps législatif, privé de la faculté de provoquer des explications opportunes, de révéler ses craintes ou de manifester ses répugnances^ n'exeî*çait son veto financier qu'en face de résolutions arrêtées et de faits irrévocablement accomplis.

Cette stérile loquacité dépensée en présence d^in gouvernement investi, et usant fort du droit de se taire, par où les députés de 18S2 se rapprochaient des tribuns de l'an VIII, et par où les sénateurs du second Empire rappelaient tant ceux du premier, fut pourtant, entre toutes les innovations accomplies au lendemain du 2 décembre, celle qu^accueillit une certaine presse avec l'enthousiasme le plus lyrique. Les Chambres allaient enfin travailler aux affaires du pays, dont elles ne s'étaient nullement occupées durant les trente années du règne des avocats; une

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haute sollicitude leê rendait à Fétude d«s intérêts pratiques en les arrachant au champ de cettf politique européenne, qu'elles étaient si mal placées pour connaître. Inspirée désormais par une seule pensée, qui passerait avec la rapidité de la foudre de la conception à un accomplissement simultané , la diplomatie française allait unir l'énergie de Richelieu à la souplesse de Msr zarin. En supprimant surtout ces discussions d'adresse, odieux et stérile pugilat, la prévoyance du gouvernement avait préparé pour la France l'ère de toutes les grandeurs et de toutes les prospérités. L'on moissonnerait la gloire sans qu'il fiit néces^re de la semer dans le sang et dans les larmes ; les plus gigantesques entreprises se* raient des jeux d'enfants pour un peuple assuré pour jamais contre la banqueroute , comme une maison contre l'incendie : tel était l'encens qui brûlait dans les cassolettes semi-officielles jus* qu'au 23 novembre 1860 au soir.

Le lendemain , par un motu proprio qui fit mettre au pilon plus d'im article composé la veille, l'empereur prescrivait au Sénat et au Corps législatif d'ouvrir chaque année leur sessicm par une adresse ; et, afin que rien ne manquât à cette réhabilitation soudaine d'un passé si longtemps maudit, il décidait que cette adresse

serait discutée en présence de commissaires reprenant le nom de ministres, et siégeant au conseil, a qui donneraient aux chambres toutes les explications nécessaires sur la politique intérieure et extérieure de l'Empire ^ »

L'Empereur ne pouvait être accusé, en étendant ainsi les droits des chambres, d'avoir cédé à leurs sollicitations trop pressantes, leur attitude ne laissant pas même naître \m pareil soupçon. Ces corps ne paraissaient pas, en eflfet, se trouver mal à l'aise dans les limbes pohtiques où, depuis neuf ans, ne pénétrait pas plus le regret que l'espérance ; et, s'ils avaient emprunté au régime parlementaire ses palais, ses banquettes et ses huissiers, ils n'avaient jamais fait mine d'aspirer à ! ui emprunter ni la tribune des orateurs ni même celle des joiu*nalistes. Le Corps législatif avait passé d'un front toujours serein de la paix à la guerre et de la guerre à la paix, de la lutte contre la Russie, entreprise pour maintenir les traités, à la lutte contre l'Autriche, entreprise pour les déchirer, sans témoigner, même en présence de la brûlante question d'Italie , plus de résistance qu'il ii'en avait fallu pour faire ressortir la plénitude de son dévouement. Le Sénat

* Décret du 24 novembre 1860, art. 2.

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n'avait pas vécu d'une vie moins tranquille. S'il s'était vu gourmande par le pouvoir, c'était pour avoir fait un usage trop discret de ses prérogatives, ne s'étant trouvé jusqu^alors dans le cas de défendre les institutions dont l'article 25 de la constitution lui commet la garde, qu'en s^opposant à la promulgation d'un projet de loi relatif à une imposition sur les voitureà. Le Luxembourg était assurément le lieu du monde où l'on songeait le moins à réunir des matériaux pour préparer le couronnement de l'édifice.

En 1860 , les corps constitués n'exerçaient donc aucune sorte de pression sur le pouvoir afin de le contraindre à étendre le champ d'une action qu'ils ne semblaient pas trouver restreint. Les professions libérales , accoutumées durant si longtemps à s'associer aux destinées politiques du pays par le mouvement quotidien de la pensée, souffraient sans doute dans leurs instincts refoulés ; mais les événements avaient tellement amoindri leur influence, qu'elles n'étaient point en mesure de hâter le moment où le gouvernement impérial estimerait convenable de procéder à l'extension des libertés publiques. Les masses enfin ne soupçonnaient pas , du moins quand la récolte était bonne, qu'il pût manquer quelque chose à la France. Lors de la promulga-

tion «i impi*évue du décret du 24 novembre , le pouvoir a donc joui de la plus entière liberté. G'eirt l'acte le plus spontané qu'aucun gouvernement ait peut-^tre jamais fait, et rien ne viendra dans l'histoire diminuer pour lui ni l'honneu^ ni la responsabilité de cette grande mesure.

Par quel motif a-t-elle été inspirée? C'est ce que je me (rois le droit de rechercher et de dire.

Il est une observation qui ne saurait manquer de frapper les esprits politiques : c'est qu'en agissant par sa seule initiative, et dans l'intérêt sans doute très-réfléchi de son propre avenir , l'Empire a commencé la restauration des garanties constitutionnelles par le rétablissement de ces discussions d'adresse, contre lesquelles s'était si longtemps déployée la verve ironique d'écrivains qui ne se croyaient pas appelés à recevoir un- démenti tombé d'aussi haut. En substituant ainsi, dans une situation extérieure des plus graves, la pensée de la France à sa pensée personnelle, en laissant sortir la parole captive du sépidcre aux portes duquel veillaient tant de centurions endormis, le pouvoir fit, je crois, une chose habile autant qu'opportune, encore que cette habileté n'ait pas alors frappé la foule de ses conseillers, et que le public ne se rendit pas

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compte des motifii véritAMes soub TiAUmnoo des* quels avait agi le chef de l'État.

Quelle était, en Europe, aux derniers mois de Tannée 1860, la situation du gouvernement français ? La question d'Italie, dont la direction lui avait échappé, semblait toucher à une crise décisive» L'on pouvait prévoir avec une vraisemblance égale, ou que le cabinet de Turin se jetterait au printemps sur la Yénétie, ou qu'il détournerait vers Home le courant des passions révolutionnaires, afin de l'empédier d'aller se bri^r conii^ les remparts du Quadrilatère. Si ce cabinet attaquait l'Autriche^ la France^ quelles que dissent les réserves diplomatiques prises pour eette éventualité, ne pouvait manquer de se trou* ver engagée dans un conflit dont il demeurait impossible de circonscrire le diamp et de pressen*» tir l'issue : derrière la guerre recommençant en Italie se déroulaient donc dans un formidable lointain, du Danube à la Yistule , tous les problèmes qu'est venu poser en Europe le droit reconnu des , nationalités , et c'était pour une ceuvre sans limites qu'il s'agissait de se préparer. Devant une pareille perspective, il était naturel que le pouvoir, déjà trompé par le cours qu'avaient suivi les événements au delà des Alpes, s'eflE3rçàt d'alléger le poids d'une respon-

sabilité t^rible en appelant la France à le porter avec lui.

L'autre hypothèse ne rendait pas moins impérieux un appel à l'opinion puWique : car, si le gouvernement du roi Victor-Emmanuel détournait vers Rome le flot qui menaçait Venise , s'il estimait plus facile d'éloigner les Français que de chasser les Autrichiens, la question religieuse allait modifier^ jusque dans ses dernières profondeurs, toute la politique intérieure qui avait prévalu depuis le commencement du règne. Avant de prendre de telles résolutions et de changer à ce point de soutiens et d'adversaires , un pouvoir soucieux de ses destinées y regarde à deux fois. 11 devient moins jaloux de son omnipotence et beaucoup plus disposé à partager avec autrui le fardeau des résolutions décisives. Quand il faut prendre un pareil parti, on commence à trouver que le gouvernement représentatif a du bon ; on éprouve le désir fort naturel d'interroger le pays, et l'on comprend très-bien que les débats solennels par lesquels se forme l'opinion d'un grand peuple prêtent à son gouvernement une force morale à laquelle les canons rayés ne pourraient suppléer.

C'est donc afin de substituer aux soudainetés périlleuses d'une initiative solitaire un système

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de débats approfondis et de concessâons mutuelles ; c'est afin d'assurer à la politique impériale, en présence d'une grande crise diplomatique et religieuse, le contrôle et le point d'appui dont elle manquait jusqu'alors, que le trône a demandé aux Chambres la loyale expression de leur pensée. Nous avons vu au 24 novembre 1860, pour la première fois, mais non pas, il faut l'espérer, pour la dernière, la liberté sortir des embarras inhérents au pouvoir absolu; et ce décret mémorable, si important par ses dispositions, le fut bien plus encore, à nos yeux, par l'éclatante confirmation apportée à nos doctrines du côté où l'on pouvait le moins l'attendre. C'est parce que le gouvernement personnel a douté de lui-même, à la fin de 1860, en présence de circonstances difficiles, que sa prévoyance alarmée a rendu à la France l'usage du gouvernement représentatif. Ceci bien compris, il sera plus facile de pénétrer les conséquences de la résolution impériale, car ces conséquences vont se dérouler d'elles-mêmes.

Interroger les Chambres, c'est s'engager à mettre sa conduite en accord avec leur pensée régulièrement manifestée. 11 serait moins blessant, en effet, pour de grands corps politiques, de demeurer, comme ils l'ont é\é durant dix

an», étrangers au gouv^nement et aux re]a(loii« âiplomatiques du pays, que de voir leurs indications considérées comme non avenues apl^ès avoir été scdennellement réclamées. Dans le cas où le pouvoir hésiterait à déférer aux vœux du pays, dont la majorité parlementaire est la seule expression posûble, la constitution de 1833', d'accord avec celles de tous les peuples libres, ne lui réserve qu'un seul droit, celui de dissoudre le Corps législatif pour en convoquer un autre dans le délai de #lx meîs *. Il va d'ailleurs de soi, sous une législation émanée du suffmge universel, que le dernier mot, &ï cas de conflit, ne saurait appartenir qu'à la nation : celle-ci n'abdique jamais, en effet , sa souveraineté ^ même lorsqu'elle la délègue ; et c'est sans doute à ce principe que FEmpereur a entendu rendre hommage en se déclarant, par l'article 6 de la constitution, responsable devant la France. La garantie fondamentale du gouvernement représentatif, le droit définitif de faire prévaloir la pensée au pays, se retrouve donc dans toute sa plénitude sous les institutions actuelles : à ce droit suprême, celles-ci ont ajouté, par la responsabilité personnelle du chef de l'État, une sorte de sanc-

* Constitution de 1852, titre V, art. 46.

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tioQ théorique qui n'existait point êom Im cooi*^ titutions antérieures. Avec une pareille garantie^ ^ le pays est en mesure de reconquérir toutes les autres ; et , s'il laissait fausser le mécanisme de , ses lois fondamentales, ou s'il hésitait à en user efficacement, il faudrait bien reconnaître que^ pour être Ubre, la vdonté lui manque plus que la puissance.

Ouel sens attribuer A la responsabUité du chef de l'Ëtat solennellement inscrite en tète de la constitution, si la France n'était mise- en mesure de s'expliquer à fond à chaque di^olution de la Chambre élective sur la direction générale imprimée aux affaires? Depuis que l'hérédité a été substituée au pouvoir décennal dont la constitution de 1 832 avait originairement investi le président de la république, la nation ne peut exprimer sa pensée qu'à l'épreuve périodique des élections, et le pouvoir des Chambres puise dans ce fait une importance toute nouvelle. Le même motif qui fait que la responsabilité des ministres du président n'est point aux États-Unis un dogme constitutionnel, laissait comprendre , à toute ri** gueur, dans le système primitif de la constitution de 18S2, qu'avec un chef nommé pour dix ans et déclaré seul responsable, les Chambres demeurassent à peu près étrangères à la conduite des

grandes affaires. Le président, en effet , comparaissant à époque fixe devant la nation, celle-ci conservait le droit de changer radicalement le système politique, en changeant] Thomme qui en avait été la personnification temporaire. Mais comment comprendre la responsahihté du chef de l'Etat depuis la modification} fondamentale introduite dans la constitution du 14 janvier par le plébiscite du 22 novembre 1882, qui a rétabli l'Empire et proclamé sa perpétuité? Un pouvoir à la fois perpétuel et responsable est manifestement conduit à fournir à la nation un moyen légal de prononcer un verdict sérieux. Cette déclaration simultanée donne donc à l'élection du Corps législatif la haute portée d'un jugement national rendu sur l'ensemble de la politique suivie pendant une période de six années, car ce scrutin demeure pour le pays le seul recours régulier ouvert à sa souveraineté en dehors de la voie des révolutions. Dans la rigueur des principes, une élection générale a certainement, sous le régime actuel, une gravité bien supérieure à celle que lui donnait, sous la charte, le système qui déclarait la royauté inviolable en proclamant, comme conséquence de cette inviolabilité, la doctrine de la responsabilité ministérielle.

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Mais est-il vrai que les Chambres aient perdu aussi complètement qu'on voudrait bien le dire, dans Téconomie de la constitution actuelle, l'action que leur donnait sur les membres du gouvernement le principe de la responsabilité ministérielle? La chose vaut la peine d'être examinée. Comme notre loi fondamentale est moins connue qu'elle ne devrait l'être, je dois rappeler tout d'abord le texte de son article 13, le seul qui détermine la situation des conseillers de la couronne sous le régime actuel : « Les ministres ne « dépendent que du chef du gouvernement ; il « n'y a point de solidarité entre eux ; ils ne peu- « vent être mis en accusation que par le Sénat. »

Ce texte fut probablement rédigé sous l'empire d'une pensée fort restrictive ; je doute toutefois qu'en l'écrivant on ait précisément atteint le but qu'on avait pu se proposer. Rappelons tout d'abord que, sous la charte de 1830 comme sous la constitution de 1832 , les ministres ne dépendaient en principe que du chef de l'État, puisque seul il avait le droit de les choisir et qu'il conservait toujours celui de les renvoyer. J'ajoute que, si loin dans le passé que se reportent mes souvenirs parlementaires, depuis le procès de Strafford jusqu'à celui des derniers conseillers du roi Charles X , je ne rencontre aucun ministre

soMdairement condAîîitié, soit par la passion, soit par la justice, pour dés actes auxquels il n'aurait pas personuell^ment concouru. La situatîmi de» membres du cabinet, sous le régime actuel, n'e^ donc pas sensiblement différente, au point de vue de la solidarité, de ce qu'elle était antéiieupemênt.

La liberté n'est aucunement intéressée, d'ailleurs, à ce que les ministres ne puissent être accusés que par le Sénat : une pareille disposition est très-rationnelle sous un régime où ce corps est proclamé le gardien des lois fondamentales ^ et nul ne saurait méconnaître les garanties offertes par la composition de la haute cour de justice à laquelle le sénatus-consulte du 10 juillet 1882 a déféré les. crimes commis contre la sûreté de l'État. Enfin, je ne crois pas me tromper en disant que, si les Chambres en viennent à prendre fort au sérieux les attributions que la constitution actuelle leur confère , les conseillers de la couronne, quoique ne dépendant en principe que du chef de l'État, devront résigner leurs portefeuilles , chaque fois que l'attitude de l'une ou de l'autre conduira l'Empereur à modifier d'une manière sensible la politique à laquelle les représentants de la nation auraient refusé dé s'associer.

Dfc: i/empire. 127

La question imnkrt;éneUe est ni étrôitenient liée à la question parlementaire, que le pouvoir, voulant restituer aux corps politiqiKM une partie de leurs attributions, a dû commencer, et telle est, en effet, Tune des disposition» principales du décret du 24 novembre, par rendre le nom et le rang de ministres aux commissaires du gouver-* nement chargés d'exposer et de défendre ses actes devant eux. Cette concession est devenue plus importante encore, depuis que le ministre d'État et le ministre présidant le Conseil d'État ont reçu charge de défendre la politique à laquelle le bon sens public n'admettra jamais que ces deux personnages ne concourent point. Mais elle est reconnue si manifestement insuffisante par les amis les plus dévoués du gouvernement , qu'un écrivain, plus autorisé que je ne puis VHre à commenter la constitution impériale, n'hésite pas à dire que tous les ministres à portefeuille pourront être appelés désormais au sein des Cham* bres, pour y porter la parole, non comme secrétaires d'État, mais en qualité de commissaires du gouvernement *. Le nom ne feit rien à l'affiiire, car en défendant la politique du gouvernement^

* Ijettrcs sur la constitution de 1852, par M. Latour du Moulin, membre du Corps législatif.

i28 INSTITUTIONS CONSTITUTIONNELLES

il sera bien difficile que ses agents ne croient pas défendre aussi la leur. Certains ministres sénateurs ont mis plus d'une fois dans les explications fournies par eux au Luxembourg une accentuation personnelle des plus prononcées.

Si la politique dont les ministres sont les organes^est soutenue par l'adhésion des deux grands corps de l'État, nul doute que ce concours ne fortifie auprès de l'Empereur la position des membres de son conseil, quelque soin qu'ait pris la Constitution pour faire des conseillers de la couronne les inshnunents passifs de la pensée impériale. Mais si, après avoir été exposée et débattue au Palais- Bourbon et au Luxembourg, cette politique était au contraire reconnue par la majorité ou inhabile ou périlleuse ; si le gouvernement se trouvait en désaccord avec une Chambre ^ective soutenue par l'opinion publique, avec un Sénat sur lequel il demeure sans moyens réguliers d'action, puis- (Jue ce corps est inamovible et que le nombre de ses membres est fixé par la foi fondamentale \ nul doute que la couronne, avertie par ime respectueuse adresse, et prenant conseil de la prudence , ne se résolût , en modifiant sa politique, à en changer les instruments. Hésiterait-

*■ Ck>nsiiiution de i832^ art. 19.