TRIBUNAL FÉDÉRAL

L'histoire du développement de cette institution n'intéresse pas seulement la Suisse ; elle a ime portée plus générale, comme l'a déjà reconnu Robert von Mohl dans un excellent mémoire : « Essai historique sur les tribunaux fédéraux », inséré dans la Revue de Tubingue pour les sciences politiques (1870), mais qui, malheureusement n'a pas pu embrasser la dernière phase de notre développement. En effet, aucun État fédératif de l'Ancien ni du Nouveau-Monde n'a eu, sous ce rapport, un développement . aussi riche de phases et de formes diverses que la Confédération suisse.

L'expérience démontre que, dans presque tous les États, le développement juridique ne commence pas tant par la fixation du droit que par l'institution d'un juge. Au début, le juge est une sorte de prêtre qui reçoit la connaissance du droit par une révélation divine directe qu'il ne fait que proclamer. Il est aussi, en vertu de son serment, mystérieusement lié à la divinité, qui lui parle aussi bien par la voix de la conscience que par le moyen de la raison. Il en était ainsi dans la Confédération. Jusqu'à nos jours, on comprenait, sous le nom de « Droit fédéral », l'organisme qui était destii^é à maintenir le droit dans la Confédération ; mais, sous ce nom, l'on comprenait moins des règles de droit positif que la procédure et la sentence judiciaires, car jusqu'à aujom^d'hui, nous n'avons que des rudiments sporadiques d'une législation juridique fédérale. Le droit fédéral avait pour but d'exclure du sein des États confédérés la défense personnelle, et d'étabUr des institutions destinées à prévenir et à résoudre les contestations

entre les États. C'était donc une institution de droit publie, qui primitivement ne visait ni le droit privé, ni le droit pénal. Quant à la justice à rendre à l'intérieur des cantons, c'était l'affaire de ces derniers.

Les premiers rudiments de cette institution se rencontrent déjà dans les plus anciens documents des trois cantons primitifs de 1291 et de 1315, et sous une forme très particulière. « S'il s'élevait, disent ces actes, une mésintelligence ou une guerre entre ces confédérés, les meilleurs et les plus sages (dans le texte latin (( prudentiores », texte allemand « die Wizigsten ») viendront et apaiseront la guerre ou la discorde à l'amiable et selon le droit. » On prévoit donc qu'il y aura des juges qui s'attribueront euxmêmes le mandat de juger ; ils seront, dans le domaine juridique, ce que sont, dans un incendie, des gens qui courent au feu. La discorde imminente ou déchaînée est traitée comme un feu qui doit être étouffé immédiatement, avec l'aide de tous, avant qu'il s'étende davantage. Tous ceux qui croient pouvoir y contribuer en quelque manière sont invités à le faire.

Quelque confuse qu'une telle organisation puisse paraître à notre siècle raffiné, personne ne pourra méconnaître ce qu'elle renfermait au fond de digne et de vraiment populaire ; il nous reste d'ailleurs, d'une période un peu postérieure, un exemple éclatant d'une pareille intervention tout à fait libre dé la part d'un simple particulier dans xme contestation de droit public. Nicolas de Flue n'avait aucun mandat quelconque pour arranger le différend qui s'était élevé entre les Confédérés après les guerres de Bourgogne ; il n'agissait qu'en vertu de la stipulation indiquée ci-dessus, et, d'après les termes du Eecès de la Biète, il paraît s'être donné beaucoup de peine pour pacifier les esprits pendant longtemps, même pendant des années, jusqu'au moment oii il réussit à éteindre l'incendie, comme l'a démontré tout récemment, d'une manière péremptoire, de Segesser, dans un mémoire cité plus haut.

Il est dans la nature des choses que l'on ne se soit pas pressé en foule pour remplir ces fonctions judiciaires volontaires, auxquelles étaient appelés non pas les hommes de partis ardents (car

le proverbe dit : « fougueux n'est pas sage »), mais les citoyens paisibles, et que les magistrats et les personnes qui avaient pour cela une <( vocation intérieure » y aient seuls pris part ; la chose était moins grave, le premier but indiqué étant T arrangement d'une contestation « à l'amiable )> et le jugement « selon le droit » ne venant qu'en seconde ligne. Il faut en outre remarquer que, dans ce dernier cas, ime grande responsabilité était attachée au jugement, car il était prescrit « que pour l'exécution, les autres confédérés devaient se mettre du côté de celui qui avait accepté la sentence et contre celui qui y contreviendrait ».

Cette première forme des tribunaux fédéraux, qui apparaît dans les alliances des trois États, a quelque chose d'une idylle patriarcale ; c'est l'assistance de bons voisins, chez lesquels la bonne volonté générale supplée abondamment aux formes défectueuses. La justice fédérale conserva encore ce caractère lors de l'entrée dans la Confédération du quatrième État forestier. Lucerne, à l'occasion de laquelle les Lânder, toujours mus par quelque méfiance envers la ville, se réservèrent du reste de régler entre eux leurs propres querelles.

En revanche, avec l'entrée de la ville impériale de Zurich dans la Confédération (1351), nous abordons une seconde phase du développement du droit fédéral, qui, sous différentes formes, fit règle jusqu'en 1848 ; il s'agit du règlement des contestations par des tribunaux d'arbitres. Ces tribunaux étaient alors en usage dans toutes les Confédérations des villes ; ils ne sont donc pas une invention de la Confédération suisse. En revanche, c'est elle qui, dans la suite, les a conservés le plus longtemps, comme l'a fait ressortir, dans son ouvrage sur le droit des gens, le célèbre Vattel. A la place du juge siégeant en vertu d'une vocation intérieure, apparaît, dans le tribunal arbitral, le juge par tme vocation extérieure. On peut se demander lequel de ces deux juges est, à proprement parler, le meilleur? Cependant l'on ne peut méconnaître que les États plus éloignés les uns des autres et liés par des rapports déjà plus complexes, aient été presque nécessairement poussés à ce changement. L'idylle ne convient pas à toutes les formes de la vie, quelque rafraîchissant d'ailleurs que soit pour le cœur un coup d'oeil rétrospectif sur sa simplicité naturelle.

La fonction de juge arbitre est belle, car elle témoigne d'une grande confiance dans le ji^ge choisi par l'une des parties. Mais c'est précisément là ce qui fait la faiblesse de cette institution. En effet, la partie qui n'a pas nommé ce juge nourrit ordinairement à son égard une méfiance également grande, la confiance de la partie adverse la faisant douter de l'impartialité de cet arbitre. Et l'on ne peut nier qu'en pratique, aujourd'hui encore, dans la plupart des arbitrages, les arbitres choisis par l'une des parties ne se prononcent pour la cause de celle-ci, et qu'alors le jugement final ne procède du juge préposé au tribunal arbitral que l'on nomme surarbitre (autrefois « l'homme commun »).

Commençons l'exposé de l'organisation des tribunaux d'arbitres par les choses accessoires. Bans presque toutes les lettres d'alliance, on trouve soigneusement déterminé le lieu où les arbitres doivent se réunir. En effet, ce point n'est pas indifférent. Tout homme est, jusqu'à xm certain point, dépendant de son entourage, d'oii il tire chaque jour son aliment spirituel ; involontairement il subit l'influence de l'esprit de ceux avec lesquels il vit. Le lieu où siège le tribunal d'arbitres doit être le plus possible un endroit entièrement neutre. Zurich et les Cantons forestiers désignaient comme lieu de réunion pour leurs tribunaux d'arbitres, les monastères d'Einsiedeln. Il y avait là une imitation vraisemblablement involontaire des assemblées arbitrales des Grecs (AmpMetions)y qui avaient coutume de se réunir autour d'im sanctuaire national. Le jugement recevait, du lieu où il avait été rendu, une sorte de consécration religieuse. Berne et les Cantons forestiers désignaient les villages de Kienholz et Zofingen, localités neutres situées entre les deux parties. Bans les alliances postérieures, Baden en Argovie est souvent nommé. On évite réguUèrement les chefs -lieux des cantons.

Le nombre des juges à désigner par chacune des parties est d'ordinaire fixé à deux. Bès lors, c'est devenu pour toutes les affaires importantes un usage constant, même dans les relations privées ordinaires. Pour les affaires moins importantes, on se contente cependant d'un juge à désigner par chacune des parties.

Be bonne heure déjà, on a prévu le cas où les arbitres ne seraient

pas d'accord, ou, comme s'expriment les documents, « où ils se heurteraient » (stôssing), et l'on a cherché soit à prévenir ce mal, soit à en écarter les effets.

Comme moyen préventif, on déliait les arbitres du serment de fidélité prêté à leur gouvernement et on leur promettait qu'ils n'auraient à souffrir aucun dommage pour leur jugement ; puis ils juraient, au nom de Dieu et des saints, de rendre leur sentence sans délai, et de juger à l'amiable et selon le droit.

Pour écarter une divergence entre les arbitres, on procédait de différentes manières :

10 — Dans l'alliance de Zurich aveelesWaldstâtten, on stipula que les quatre juges devaient d'abord chercher à se mettre d'accord ou à former entre eux une majorité. Mais si les voix étaient égales, on devait procéder à l'élection d'un surarbitre. Dans l'alliance de Berne avec les Waldsttàten, au contraire, c'est d'abord le surarbitre qui est élu, puis les parties lui adjoignent les autres arbitres. Le dernier système, qui, dès le début, prévoit la composition complète du tribunal d'arbitres, et qui remet déjà toute la procédure en des mains impartiales, est incontestablement le meilleur, et c'est aussi celui qui, dans la suite, l'a emporté.

20 — Quant au mode employé pour l'élection du surarbitre, il y avait différents systèmes :

a) Libre choix par les quatre arbitres (Zurich et Waldstâtten) ;

b ) Choix limité par les mêmes personnes. Dans l'alliance avec Eottweil, il est stipulé que le surarbitre devra être pris dans les villes de Saint- Gall ou de Mulhouse, par conséquent dans des villes alliées. Il est de même statué dans l'alliance de 1584 entre les villes de Zurich, Berne et Genève, que le sm-arbitre devra être choisi dans le petit Conseil des villes de Samt-Gall, Mulhouse ou Bienne.

e) Choix par les parties elles-mêmes. A cet égard, l'alliance entre Berne et les Waldstâtten contient un système remarquable, que Mohl fait ressortir avec raison comme témoignage de confiance naïve dans l'honorabilité générale. S'il surgit un conflit, le deman-

deur désigne le surarbitre, mais sur une liste de seize citoyens honorables des Waldstàtten ou de l'autre côté de membres du Conseil de Berne, que présente le défendeur. L'élu doit ensuite jurer de juger en surarbitre. Malheureusement ce système, appliqué lors d'un conflit sérieux, l'affaire de Einggenberg, ne soutint pas l'épreuve.

d) Ce ne fut qu'avec le Pacte de 1815 que l'on arriva au choix du surarbitre par les États non intéressés.

La question du choix du surarbitre est incontestablement le point essentiel de tout le système du tribunal d'arbitres, car, dans la règle, il est seul juge réel et impartial. Mais il est difficile de trouver un système d'élection qui satisfasse tous les vœux. Si l'on y apporte de trop grandes complications, le système présente de grands désavantages, déjà à cause de l'ajournement du jugement, de la grandeur des frais, et pour d'autres motifs encore.

Les systèmes présentent aussi des divergences sur la question de la compétence du surarbitre. D'après l'un d'eux, le surarbitre ne pouvait que se joindre à l'un des avis en présence ; d'après les autres, il était libre de prononcer son jugement comme il le trouvait bon. Le premier système met parfois le surarbitre dans une position peu convenable.

Le système des tribimaux d'arbitre, si riche et si diversement appUqué, se serait certainement développé davantage encore dans la Confédération suisse, surtout après que la guerre de Zurich eut provoqué de nombreux conflits, si la scission reUgieuse n'eût pas arrêté momentanément ce développement. A plusieurs reprises, après la réformation, la Diète essaya de perfectionner ce système, mais sans résultat pratique. Il croula tout entier avec l'ancienne Confédération, et ne reprit vie qu'en 1815 avec le Pacte fédéral, qui lui donna une organisation uniforme. L'art. 5 de ce Pacte résume assez bien les réformes tentées précédemment : aussi le reproduisons-nous ici, car il fournit la meilleure conclusion à notre exposé du système général des tribunaux d'arbitres dans la Confédération.

Art. 5. — Toutes les prétentions et contestations qui s'élèveraient entre les cantons sur des objets non compris dans la garantie

du Pacte d'imion, seront soumises au droit confédéral ; la manière de procéder et la forme de droit sont réglées de la manière suivante :

Chacune des parties choisit entre les magistrats d'autres cantons deux arbitres, ou, si elles en sont d'accord, un seul arbitre.

Si le différend existe entre plus de deux cantons, chaque partie choisira le nombre d'arbitres déterminé.

Ces arbitres réunis cherchent à terminer le différend à l'amiable et par la voie de la conciliation.

S'ils ne peuvent y parvenir, les arbitres choisiront un surarbitre entre les magistrats d'im canton impartial dans l'affaire et d'où Ton n'aurait pas pris déjà l'un des arbitres.

Si les arbitres ne peuvent absolument pas s'accorder sur le choix d'un surarbitre et que l'un des cantons vienne à s'en plaindre, le surarbitre est nommé par la Diète ; mais, dans ce cas, les cantons qui sont en différend n'ont pas droit de voter. Le surarbitre et les arbitres essayent encore d'accorder le différend, ou bien, si les parties s'en remettent à eux, ils décident par compromis. Aucun des deux cas ci-dessus n'échéant, ils prononcent définitivement sûr la contestation selon le droit.

Il ne peut être interjeté appel de cette sentence, et la Diète, en cas de besoin, la fait exécuter.

La question des frais, savoir les déboursés des arbitres et du surarbitre, doit être décidée en même temps que la question principale.

Les arbitres et surarbitres nommés d'après les dispositions cidessus seront déliés par leur gouvernement, pour le différend dont il s'agit, du serment qu'ils ont prêté à leur canton.

Dans les différends quelconques qui viendraient à s'élever entre les cantons, ceux-ci s'abstiendront de toute voie de fait, à plus forte raison de l'emploi des armes, et se conformeront à la décision rendue.

On voit déjà par cette organisation uniforme des tribunaux d'arbitres par la Diète (car précédemment ils n'étaient institués que par les alliances individuelles), que nous approchons de la période du juge légal ; et, en effet, en 1848, chose remarquable, du consentement de tous les États, l'on passa à l'institution d'un TriJmnal fédéral ; preuve évidente que le système des tribunaux

d'arbitres avait été reconnu insuffisant. Les inconvénients de ce système en général sont nombreux : d'abord, la formation d'un tribunal pour chaque procès et la nécessité de convenir chaque fois de certaines stipulations pour la procédure, exigent un déploiement de forces sans proportion ; puis les garanties nécessaires pour une composition impartiale de ces tribunaux font défaut, et l'on n'obtient une certaine égalité des parties qu'en redoublant le mal de la composition partiale du tribunal et en le neutralisant ainsi en quelque mesure ; ensuite, avec ces tribunaux de hasard, l'organisation de la procédure est défectueuse, et dès lors Fon ne s'oriente pas facilement au milieu des incidents du procès ; en outre, souvent le procès traîne en longueur et devient énormément coûteux ; enfin surgissent des questions de compétence et aussi des difficultés de toute espèce au sujet de l'exécution des jugements, ce qui compromet le résultat lui-même obtenu avec tant de peine. Nous ne voulons pas dire par là que les tribunaux d'arbitres ne puissent convenir là oii les difficultés indiquées restent à l' arrière-plan, ou lorsque le sujet du conflit est de telle nature que ces difficultés disparaissent en partie, ou que, pour des raisons quelconques, par exemple pour avoir des juges tout à fait spéciaux et experts, l'on désire se passer de tribunaux ordinaires. Aussi, dans les États libres, ne met- on aucune entrave aux tribunaux d'arbitres, quand les parties les préfèrent, et ceci fait règle partout en Suisse. Dans des contestations politiques, les tribunaux d'arbitres offrent encore l'avantage d'éviter tout déploiement de force de l'autorité judiciaire, puisque le juge disparaît toujours, une fois la sentence rendue. Cette institution convient encore très bien pour des unions politiques libres. Nous aurons à parler plus tard d'un domaine où nous estimons que les tribunaux d'arbitres seraient tout à fait en place : c'est celui des contestations religieuses.

Mais quand l'association politique devient plus intime et plu^ solide, le progrès conduit généralement et d'une manière parfaitement naturelle au tribunal organisé légalement. On obtient par là plusieurs avantages : l'on institue ce juge pour toute une série de cas, sans égard à une cause spéciale ; ceux qui le nomment sont tout à fait impartiaux ; ils peuvent peser avec soin ses qualités morales

et ses capacités techniques ; Fon introduit un ordre fixe dans la procédure, une tradition dans le jugement au fond, et la clarté dans Texécution ; enfin, dans la vie publique, l'on trouve, dans le pouvoir du juge, un ferme boulevard contre le bon plaisir et l'arbitraire, d'où qu'ils viennent. Ces avantages d'une organisation légale des fonctions judiciaires l'emportent de beaucoup sur les quelques inconvénients qu'elle petit présenter, surtout quand on laisse la faculté de recourir, dans certains cas spéciaux, à des tribunaux d'arbitres, et de récuser d'un tribunal ordinaire un juge qui, dans un cas particulier, n'aurait pas toute l'impartialité nécessaire.

Mais avant d'examiner l'institution du tribunal fédéral créée en 1848 et développée en 1874, qui forme la troisième phase du développement de la justice fédérale, nous jetterons encore un coup d'oeil sur la période de 1798 à 1815, qui a fait une brèche dans le système des tribimaux d'arbitres. Dans l'État unitaire de la République helvétique, de 1798 à 1803, la justice ne pouvait naturellement recevoir aucune organisation fédérale ; on institua au-dessus des tribunaux cantonaux (les cantons étant envisagés comme des districts de la république une et indivisible) ime Cour de justice suprême composée de juges pris dans les cantons, chacun de ceux-ci en nommant un ; ce tribunal jugeait les membres des autorités supérieures, prononçait sur les affaires criminelles les plus graves, et, dans les causes civiles, jouait le rôle d'une Cour de cassation qui cassait les sentences des tribunaux inférieurs frappées de nullité, soit pour défaut de compétence, soit pour vice de forme, ou pour violation de la constitution.

Avec l'Acte de médiation, cette Cour de justice fut supprimée ; il devint dès lors nécessaire de créer de nouveau un système fédéral pour régler les différends entre les cantons. Cela donna lieu à une institution tout à fait particuUère. On pourvut à ce que les cantons pussent, en première Ugne, s'entendre devant les tribunaux d'arbitres, sur l'organisation desquels on statua seulement que le landammann de la Suisse pouvait les nommer en dehors des sessions de la Diète, mais seulement en qualité de médiateurs (article 21). Mais, disait l'article 36 de la Constitution, si les différends ne se terminent pas par voie d'arbitrage, c'est la Diète qui en décide. Dans ce dessein, après avoir terminé ses travaux ordinaires,

DEtiXlÈM PARTIE. — DOCUMENTS

elle ise formait en Cour de justice (syndicat), mais alors chacun des deux députés avait une voix, et Ton ne pouvait leur donner aucune instruction à ce sujet. Il y avait dès lors, à côté du chancelier, un greffier pour ces travaux de la Diète. Cette institution est surtout singulière en ce que, contrairement à la doctrine moderne de la nécessité de la séparation des pouvoirs, elles les confond complètement : la Diète, seule autorité législative et exécutive, étant devenue aussi par là le seul pouvoir judiciaire.

Cette institution disparut avec l'Acte de médiation ; cependant elle laissa des traces et reparut d'une manière plus restreinte dans la stipulation relative aux compétences du Tribunal fédéral de 1848, comme nous le verrons bientôt.

En 1848, on était unanime, comme nous l'avons dit, pour passer du système des tribunaux d'arbitres à la fondation d'un Tribunal fédéral que la Confédération devait organiser eUe-même. • Cette organisation ne rencontra aucune difficulté. On la composa de 11 membres et de 11 suppléants, pour avoir la possibilité d'y faire une place à chacim des cantons. On remit l'élection aux mains de l'Assemblée fédérale ; la durée des fonctions fut fixée à trois ans ; l'on statua que le président et le vice-président seraient nommés chaque année ; que le jugement des causes pénales aurait lieu avec le concours de jurés, et enfin que les membres seraient indemnisés pour leurs fonctions au moyen de vacations. On laissa au Tribunal lui-même le soin de désigner les lieux de ses réunions.

La fixation des compétences de cette Cour de justice occasionna de beaucoup plus grandes difficultés. Dès le début, prévalut l'opinion qu'il ne fallait pas trop étendre ces compétences ; l'on se rappelait les cas qui, sous l'empire du Pacte de 1815, avaient donné lieu à des sentences arbitrales fédérales, et ce fut surtout d'après cela que l'on détermina le champ d'activité du futur Tribunal. Au premier rang étaient les contestations civiles entre les cantons. En général, elles étaient rares ; mais précisément alors, par suite du rachat des revenus postaux, il y avait en perspective toute une série de procès de cette nature. Venaient ensuite des différends entre la Confédération et un canton, qui devaient être vidés, cela va de soi, par le Tribunal fédéral. Dans cet ordre

d'idées, on attribua encore au Tribunal fédéral la connaissance de différends entre la Confédération d'un côté, et des corporations ou des particuliers de l'autre, lorsqu'il s'agissait de questions importantes à déterminer par la législation fédérale; enûn la matière un peu compliquée des différends relatifs à l'heimathlosat, qui avait surtout occupé la justice fédérale. Nous en avons déjà parlé en détail dans la première partie de notre ouvrage.

On voit que la Constitution a limité d'une manière très étroite la compétence civile du Tribunal fédéral. Cependant l'article 106 permettait à la législation fédérale de faire rentrer d'autres affaires dans la compétence du Tribunal fédéral ; dans la suite, la législation fit deux fois usage de ce droit, d'abord en assignant au jugement du Tribunal fédéral les contestations pour expropriation en matière de chemin de fer, et une seconde fois les demandes en séparation de mariage mixte. Ces objets constituèrent bientôt, en effet, les principaux travaux du Tribunal fédéral, et cependant, comme le fait déjà remarquer le Blumer, ils étaient peu conformes à la position de ce tribunal. Nous aurons encore à y revenir dans le cours de notre ouvrage. .....

La Constitution de 1848 devait régler en troisième lieu les questions de contestations politique et de droit publie^ et voici les dispositions particulières qu'elle prit à ce sujet :

On établit comme règle que le Tribunal fédéral ne devait absolument pas s'occuper de ces différends. L'opinion qui prévalut dans la Diète constituante fut d'établir une distinction entre les différends politiques et les contestations de droit public, de réserver les premières à l'Assemblée fédérale et de remettre les secondes au Tribunal fédéral. Mais lors de la rédaction définitive, on revint de cette opinion, et l'on réserva toutes les contestations de droit public à l'Assemblée fédérale. On ne peut pas regretter que l'on se soit abstenu de faire cette distinction, parce qu'elle eût presque certainement donné lieu à des contestations interminables pour préciser ce qui est conflit politique et ce qui est conflit de droit public. Ces domaines se touchent de si près qu'une délimitation bien nette eût été presque impossible. En revanche, on aurait pu tout aussi bien attribuer toute la matière au Tribunal fédéral qu'à

rAssemblée fédérale. Cependant l'on était tellement éloigné de cette idée que l'on admit dans l'art. 101 : que, pour empêcher que l'on n'introduise des contestations de cette nature subrepticement, même pour les contestations civiles entre cantons, ou entre la Confédération et un canton, l'affaire doit être portée au Tribunal fédéral par l'intermédiaire du Conseil fédéral, et que si le Conseil résoud négativement la question de savoir si l'affarre est du ressort du Tribunal fédéral, le conflit est décidé par l'Assemblée fédérale. Cependant, l'Assemblée fédérale se réserva, par l'art. 105, la possibilité de renvoyer au Tribunal fédéral, par décision spéciale de l'Assemblée fédérale, des plaintes sur la violation des droits garantis par la Constitution fédérale. Mais pendant les vingt-cinq ans d'existence de la Constitution de 1848, on n'a fait usage de cette faculté qu'une seule fois. Il ne faut pas trop s'en étonner ; car la question de savoir si, dans tel cas spécial, les plaintes devaient être renvoyées devant le Tribunal, occasionnait chaque fois dans les Conseils de tels débats sur le principal objet en litige, que l'on estimait faire mieux d'en décider sur-le-champ.

Ainsi, sous la Constitution de 1848, tout le vaste domaine des atteintes portées aux droits garantis constitutionnellement (soit que les plaintes provinssent de particuliers ou de cantons, soit qu'elles fussent dirigées contre la Confédération ou contre les cantons, soit que les violations imputées concernassent la Constitution fédérale ou une Constitution cantonale), était entre les mains de l'Assemblée fédérale en quaUté d'instance suprême, comme à l'époque de l'Acte de médiation. Avec le temps s'est établie la pratique suivante : d'abord le Conseil fédéral prononçait sur ces plaintes, puis il pouvait y avoir recours de son jugement auprès de l'Assemblée fédérale.

Il y avait là une réunion d'inconvénients majeurs. En effet, dans tous les conflits entre la Confédération et un canton, l'on n'avait pas autre chose qu'un jugement de parti pur et simple, et l'on comprend que, dans la règle, ce jugement devait être favorable à la souveraineté fédérale ; mais, dans les autres cas non plus, il n'existait aucime garantie que le jugement fut prononcé selon le droit. Un jugement semblable n'est nullement l'affaire c^'une autorité politique comme l'Assemblée fédérale;

le motif qui prédomine chez elle est le motif politique. Si l'on doit en théorie abhorrer la maxime préchée par Bruey : <( En politique, il n'y a pas de justice », aucun politique expérimenté ne contestera que dans la pratique elle renferme beaucoup de vrai. Le résultat injuste ne doit pas être attribué à une volonté contraire au droit, mais à l'immixtion de motifs étrangers dans le conflit ; la faute réside précisément dans le choix d'un organisme qui favorise le concours de motifs semblables. Cette justice politique se manifesta dans toute sa honte, im jour où un membre du Conseil des États vota de deu5: manières opposées dans deux recours successifs tout à fait similaires, et donna lieu ainsi à des majorités différentes, et cela, comme il l'avoua ouvertement, par des motifs purement politiques, complètement étrangers à l'affaire. Aussi Mohl a-t-il parfaitement raison de désigner, dans le mémoire sus-nommé, la judicature exercée par des assemblées politiques comme le mode le moins favorable au droit pour le règlement de conflits de ce genre. Un autre grand inconvénient de ce système, c'est que, tout naturellement, très peu de membres d'une Assemblée politique ont le goût et les connaissances nécessaires pour s'occuper de pareils différends, en sorte que, comme ils doivent finalement voter eux aussi, le jugement est livré à tous les hasards possibles, et que souvent, sans même qu'on s'en doute, il subit fortement l'influence des intéressés. Cependant tout ceci n'aurait pas amené de modifications, si l'Assemblée fédérale n'avait eu affaire chaque année qu'à un petit nombre de recours de ce genre ; mais ils augmentèrent d'année en année, en sorte qu'ils commencèrent à paraître par douzaines dans chaque liste de tract andas, et que les membres les plus avides de recours finirent par en être rassasiés. Nous avons déjà démontré plus haut que tout le système de la position respective des pouvoirs a été ébranlé par la transformation du Conseil fédéral en une première instance de l'Assemblée fédérale, conséquence nécessaire de ce système de recours.

Aussi, lors de la révision de 1874, chacun comprit clairement que, sur ce point, un changement était nécessaire, et qu'il fallait que les contestations du droit public fussent renvoyées au Tribunal fédéral comme instance unique. Mais ceci supposait im Tribunal

fédéral fixe, avec des juges ne vivant que pour cette profession, avec un siège et un traitement déterminés, et Ton passa à la création d'un nouveau Tribunal fédéral, avec des formes un peu modifiées et une organisation plus solide de tout point.

On jugea cependant préférable de remettre plutôt à la législation fédérale les détails d'organisation de ce Tribunal fédéral, et l'on posa seulement, dans l'art. 107, le principe que les membres et les suppléants du Tribunal fédéral sont nommés par l'Assemblée fédérale, qu'elle doit avoir égard à ce que les trois langues nationales y soient représentées, puis l'on ajouta : « La loi détermine l'organisation du Tribunal fédéral et de ses sections, le nombre de ses membres et des suppléants, la durée de leurs fonctions et leur traitement. » On statua encore, dans l'article 108, « que tout citoyen suisse éligible au Conseil national peut aussi être nommé au Tribunal fédéral, d'oii il résulterait que le Tribunal fédéral ne devrait pas nécessairement être composé de juristes, ce qui, sans doute, n'arriva jamais. La disposition suivante est plus importante ; elle statue que les membres du Tribunal fédéral ne doivent pas siéger dans l'Assemblée fédérale (ce qui est conforme à la nature des choses, puisque l'on voulait précisément remettre entre des mains tout à fait impartiales les contestations de droit public), et que les membres du Tribunal ne peuvent revêtir aucun autre emploi, ni exercer aucune autre profession ou industrie quelconque, comme cela est également prescrit pour les membres du Conseil fédéral. Les dispositions ultérieures sur l'organisation du Tribunal sont contenues dans la loi sur l'organisation judiciaire fédérale, qui a été édictée immédiatement après l'acceptation de la Constitution fédérale revisée. Cette loi, datée du 27 juin 1874, renferme sur l'organisation du Tribunal les dispositions suivantes :

Le Tribunal fédéral se compose de neuf membres et d'autant de suppléants. Les parents ou alliés en ligne ascendante ou descendante à l'infini, ou en ligne collatérale jusqu'au degré de cousin germain inclusivement, ainsi que les maris des sœurs, ne peuvent être ensemble membres ou suppléants du Tribunal fédéral. Deux personnes qui se trouvent dans l'un des cas d'incompatibilité ainsi prévus ne peuvent fonctionner ensemble près le Tribunal fédéral ou l'une de ses sections, soit comme juge, soit comme gref-

fier, soit comme jtige d'instruction, ou comme officier du ministère public.

La durée des fonctions des juges et des suppléants est fixée à six ans ; la réélection a lieu avant celle du Conseil national. Les membres qui sortent sont remplacés à la première session de l'Assemblée fédérale, et le juge nouvellement élu est nommé pour le reste de la durée des fonctions de son prédécesseur. Une p;roposition d'introduire le renouvellement par moitié ou par tiers n'a pas obtenu la majorité.

Le président et le vice-président du tribunal sont nommés pour deux ans, une réélection n'est pas exclue.

Le Tribunal fédéral nomme pour six ans deux greffiers dont l'un doit appartenir à la Suisse allemande et l'autre à la Suisse romande. L'un des deux doit connaître la langue italienne. Au reste, pour les procès en italien, qui sont assez nombreux, il y a un secrétaire de chancellerie appartenant à la Suisse italienne.

Les deux grands domaines des compétences qui ont une importance pratique sont les recours de droit publie et les causes civiles.

Le domaine naturel d'un Tribunal fédéral comprend la connaissance des recours de droit public ; il doit régler les contestations entre l^s cantons et celles entre la Confédération et les cantons, de telle sorte que le domaine légitime de chacune de ces souverainetés soit maintenu ; il doit en outre protéger le peuple et le simple citoyen contre des violences, qu'elles procèdent de l'autorité fédérale ou des autorités cantonales. L'Amérique du Kord a parfaitement réalisé cette pensée dans son Tribunal fédéral, et le Français de Tocqueville, dans son fameux livre de la Démocratie en Amérique, a attribué la prospérité de cette grande république, malgré toutes ses imperfections, essentiellement à la bonne organisation de sa justice et surtout du Tribunal fédéral.

En Suisse, il est vrai, comme nous l'avons vu dans l'histoire du développement du droit fédéral, il a fallu de longs efforts pour conquérir au Tribunal fédéral ce terrain qui est son domaine naturel ; mais l'expérience a démontré que cette partie de la

réforme de 1874 est celle qui a rencontré la plus vive approbation du peuple. Nous ne voulons nullement dire par là que nous revendiquions cette approbation pour les jugements particuliers du Tribunal fédéral, car il peut facilement y avoir sur ce point, dans chaque cas spécial, des opinions différentes ; l'approbation s'applique au fait qu'il y a maintenant dans la Confédération une autorité qui, laissant de côté toute considération politique, ne base ses décisions que sur des motifs de droit. Et c'est une grande consolation pour tous ceux qui se sentent opprimés de savoir qu'il y a pour eux au moins un juge qui n'est pas partie, que ce juge expose leur droit dans ime salle ouverte au public et qu'il donne publiquement les motifs de son jugement.