INTRODUCTION

La vie en société impose à l’homme un certain nombre de contraintes, en compensation des avantages qu’elle lui accorde en retour. L'intérêt de chacun, pour respectable qu'il soit, doit s’incliner devant l’intérêt de tous. La notion de commun profit, ou d’utilité publique, domine ainsi, comme l’a dit M. BELIN (1), tout le droit administratif. Etudier son évolution reviendrait donc, en ce sens, à étudier l’évolution du droit administratif tout entier.

Notre but est plus modeste. Nous limiterons nos recherches au domaine des obligations imposées, pour cause d'utilité publique, à la propriété privée. A différents degrés, qui vont de la servitude à la dépossession, la Société peut avoir besoin d’exercer une emprise sur les biens des particuliers. Il serait inadmissible que l'individu refusât de sacrifier son intérêt personnel à l’intérêt général. Mais suivant les règles et les conceptions, les pouvoirs de la puissance publique seront plus ou moins étendus, les droits individuels plus ou moins protégés. Est d’utilité publique ce qui profite au plus grand nombre. Mais à partir de quel moment a-t-on affaire au plus grand nombre ? Quand l'intérêt de celui-ci est-il suffisant pour être pris en considération ? Quelles garanties donner à chacun du respect des principes posés ? La réponse à ces questions dépend

(1) BezIN « Recherches sur la notion d’utilité publique en droit administratif français ». Thèse Paris, 1933.

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du droit plus ou moins absolu reconnu au propriétaire sur sa chose, ce qui montre le caractère essentiellement mouvant, suivant les régimes, de la notion d'utilité publique.

Dans l’ancien droit, toute terre appartenait au roi, suzerain fieffeux du royaume ; les particuliers n’en étaient que tenanciers. Lorsque le roi avait besoin d’un héritage, il en opérait le retrait, par ordonnance ou lettres patentes. En principe, aucun dédommagement n’était dû ; en fait, il était accordé une indemnité. Déjà sous Philippe le Bel, le principe était admis. Une ordonnance de 1303, proclame que « les propriétaires du terrain nécessaire pour bâtir des églises paroissiales, des presbytères et pour des cimetières seront obligés à le vendre à juste prix » (1). En 1407, Charles VI, par lettres patentes, réunissait les places frontières à son domaine, « en vertu de sa prérogative, mais avec indemnité ». Le texte de ces lettres mérite d’être cité, car il montre que la prérogative du roi est encore loin d’être acceptée par tous, ainsi qu’en témoignent le développement des motifs et les précautions oratoires :

« … Que comme pour le bien, tuiction et défense de nostre peuple, et l'utilité de la chose publique de nostre royaume, nous ayons droict, et nous soit loisible par puissance souveraine et espécialle prérogative royalle, de prendre et appliquer à nostre domaine les terres, chasteaux, ports de mer et aultres lieux, que nous veons estre nécessaires à la garde générale, tuiction et défense de nos subjects, et à la seureté universelle de nostre royaume, en faisant condigne récompensation à ceux desquels nous prendrons les dicts lieux du loyal prix et juste valeur d’iceux lieux, et des intérêts et loyaux coustements, et de ce droici

(1) Cité par POTHIER « Des ventes forcées, des licitations et des ventes en justice », VI° partie, ch. II.

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ayant jouy et usé nos devanciers Roy de France, quand nécessité et expédiente utilité de la dicte chose publique de nostre dict royaume l’a requis, et y est survenüe» (1).

Plus tard, le droit du roi n’est plus contesté par personne. Pothier en parle comme d’une chose toute naturelle : «Les propriétaires de maisons ou autres héritages peuvent aussi être contraints à les vendre pour quelque cause d'utilité publique, comme pour faire une rue et une place publique, pour des fortifications, pour quelque ouvrage public » (2). Quant à l'indemnité, « elle était réglée par lintendant et payée parfois fort longtemps après la dépossession » (3).

Dès 1789, la Révolution posa des principes opposés à ceux de l’Ancien Régime. «La propriété est un droit inviolable et sacré», lit-on dans la déclaration des droits de l’homme. « Nul ne peut en être privé si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité ». L'idée était reprise, presque dans les mêmes termes, par les Constitutions de 1793 et de l’An III.

Déjà le Code civil ne parlait plus que de « l’utilité publique ». Sans doute ne faut-il pas attacher une importance trop grande à ce changement de vocable. Où commence la nécessité, où finit l'utilité ? Il n’y a pas là cependant une simple querelle de mots ; par l'emploi d’une expression moins restrictive, le législateur montrait nettement son intention de faire admettre plus facilement les droits de l'Administration sur la propriété des particuliers.

Les mêmes principes dominèrent les lois du 8 mars 1810, du 7 juillet 1833, du 3 mai 1841. La procédure se

(1) IsAMBERT « Recueil des anciennes lois françaises », tome 7, p. 144. (2) POTHIER, loc. cit. (3) Rozcanp « Précis de droit administratif >», p. 437.

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modifia, la notion d’utilité publique se maintint identique. Mais celle-ci devait bientôt évoluer à son tour. Des conceptions nouvelles du droit de propriété rendirent cette évolution possible ; le progrès économique et social la rendit nécessaire ; l’accroissement du rôle de l'Etat lui donna un caractère inéluctable.