CHAPITRE III

Vaine tontatis-e pour former un ministère endeliors de la bureaucratie. — Composition finale du ministère. — Mesures répressives. — La nouvelle loi électorale. — Lois provisoires sur la liberté de la presse, la liberté d'association et le droit de réunion. — Le Conseil de l'Empire transformé en Chambre Haute. — Nouveau règlement pour la Douma. — Règlement spécial concernant le budget. — Emprunt de 2 250 millions de francs. — Démission de Witte.

Le 7 novembre 1905, Witte était nommé président du Conseil des ministres, après qu'un nouveau règlement eut été institué, d'après lequel les différents mini.stres et certains hauts fonctionnaires cessaient de faire individuellement des rapports au Tsar (sauf toutefois les ministres de la cour, de la guerre et de la marine) ; en même temps, toutes les affaires, à quelques exceptions près, qui n'étaient pas du ressort de ces ministres, étaient traitées en commun par le Conseil des ministres; après quoi le président du conseil, seul ou avec les ministres intéressés dans la question, venait les exposer au Tsar. La compétence de l'ancien Comité des ministres fut encore restreinte, et l'institution tout entière fut complètement supprimée le 6 mai 1906.

Il est évident que le but de Witte, en créant le nouveau règlement relatif au Conseil des ministres, était d'empêcher l'influence des ministres de se faire sentir

individuellement auprès du monarque à côté de celle du président du conseil, tiuoiqu'il n'y ait pas réussi pendant le temps qu'il demeura à la présidence du conseil.

Néanmoins, cette réforme a montré entre temps qu'elle a grandement restreint le pouvoir du souverain, mais seulement au profit du Conseil des ministres et de son président, c'est-à-dire, dans l'état de choses actuel, au profit de la bureaucratie, qui a ainsi poussé la centralisation à l'extrême; car, sous l'ancien régimC;, non seulement la rivalité existant constamment entre les ministres, mais aussi le droit qu'avaient certains hauts fonctionnaires de présenter individuellement des rapports au monarque, faisaient que ce dernier intervenait souvent d'une manière plus personnelle dans le gouvernement, ce qui, maintes fois, servait de frein à l'arbitraire des ministres et pouvait même tourner à l'avantage des affaires.

En vertu des nouvelles dispositions, le monarque, en ce qui concerne toutes les affaires intérieures, est exclusivement réduit au rapport du président du conseil et, par là même, tombe dans une dépendance d'autant plus grande que le président du conseil peut s'appuyer sur une Douma qui a l'apparence d'une représentation nationale, mais qui n'est en réalité que l'instrument docile de la bureaucratie.

Au bout de peu de temps^, une partie des anciens ministres se retirèrent, entre autres le procureur du Saint-Synode, Pobédonostsev, le ministre de l'instruction publique, (ilazov, le ministre des tinances, Kokovtsov, le contrôleur de l'Empire, Lobko, et le chef du département de l'agriculture, Schwanebach.

Par contre, demeurèrent en fonctions : le ministre de la justice, Manoukhine, le ministre des affaires étrangères, comte Lamsdorf, le ministre de la cour, baron

I, F, MINISTKUF. WITTK ET SKS RÉFORMES 79

Frt^cdericksz, le ministre de la i<uerre. llœdiger, et le ministre de la marine, Birilev. Le 8 novembre, Trépov fut également relevé do ses fonctions de gouverneur général, de commandant en chef des troupes de Pétersbourg, d'adjoint au ministre de l'intérieur et de chef de la gendarmerie, et nommé en même temps commandant du Palais, ce qui l'amenait dans le voisinage immédiat du Tsar.

Plusieurs gouverneurs furent également relevés de leurs fonctions, de même que le préfet d'Odessa, Neidhart, et le gouverneur général de cette même ville, Kaulbars, puis le gouverneur général Kleigels, à Kiev. Ce dernier fut remplacé par le général Soukhomlinov.

Witte rencontra peu d'empressement dans sa tentative pour former un cabinet, d'autant plus que l'attitude qu'il avait eue jusque-là n'avait guère inspiré confiance aux éléments constitutionnels.

Le lendemain de la promulgation du manifeste d'octobre, il convoqua chez lui un certain nombre de représentants de la presse et promit alors, entre autres choses, que le gouvernement réaliserait les promesses de liberté dont il avait été si souvent parlé.

Il conféra quelques jours plus tard avec les « représentants de l'opinion », tels que le président du bureau du Congrès des zemstvos, Golovine, depuis président de la seconde Douma; le comte Pierre Heyden; le professeur de Moscou déjà cité, Kokochkine, les écrivains Struve et Milioukov., directeurs d'un des principaux journaux d'opposition, sans pourtant soulever avec ces personnalités la question de l'attribution des ministères, et encore moins leur offrir quelques portefeuilles, comme on l'a prétendu.

Son but n'était nullement de se joindre aux « constitutionnels-démocrates «. Il cherchait à attirer à lui

80 L'I'.VOLIITION DE LA UUSSIE

les <■ modérés » du Congrès des zemstvos, mais Chipov déclina l'otlre du poste de contrôleur de l'Empire, considérant que son entrée au ministère n'aurait aucune raison d'être si les représentants des autres fractions progressistes n'y entraient pas en même temps, et Ton ne pouvait pas espérer qu'aucun membre de la majorité des Congrès de zemstvos consentirait à accepter un portefeuille, si l'on ne faisait pas droit à la demande des » constitutionnels-démocrates >', qui réclamaient des mesures immédiates prouvant l'intention du gouvernement de tenir les promesses données.

Pour la même raison, les pourparlers engagés par Witte avec M. Stakhovitch au sujet du portefeuille de l'instruction publique, et avec Goutcbkov pour le ministère du commerce et de l'industrie, ne purent aboutir à aucun résultat. Le prince Eugène Troubetskoï (frère de feu Serge Troubetskoï) ne consentit pas davantage à devenir ministre de lïnstruction publique.

Il posa à son entrée au ministère cette condition que le président du conseil adopterait le même programme que lui. A quoi Witte fit cette réponse peu satisfaisante : « Il ne s'agit pas actuellement d'élaborer un programme; il faut voir d'abord ce qu'on peut faire; pour l'instant, il ne s'agit que d'être ministre. »

N'ayant pu décider les hommes politiques modérés à entrer dans le ministère, Witte s'adressa à la bureaucratie et y fit son choix. Le ministère de l'intérieur fut accepté, provisoirement disait-on, par l'adjoint de l'ancien ministre Boulyguine, Dournovo, et le poste de contrôleur de l'Empire, par l'adjoint du contrôleur, D. Filosofov. Kutler et ïimiriazev, adjoints du ministre des finances, furent nommés : l'un, chef du département de l'agriculture, le second, ministre du commerce et de l'industrie, poste nouvellement créé. Le ministre des finances fut remplacé par le directeur de

la Trésorerie de rEnij)ire, 1. (ihipov, et le direeteur du chemin de fer du Sud-Est, Nëniéchaev, fut nonnué ministre des voies de communication. Le comte I. Tolstoï devint ministre de l'instruction publique, et Akimov, ministre de la justice. Le 49 novemlire, le nouveau conseil se réunit pour la première fois, sous la présidence de Witte.

11 ne se passa pas longtemps avant que deux courants opposés ne se fissent jour dans le ministère; les iinciennes intrigues ministérielles recommencèrent de plus belle. On employait maintenant contre Witte les moj'ens auxquels il avait eu recours antérieurement contre (îorémykine et Sipiaguine, et, dans le cours de l'automne, on annonça plus d'une fois que Witte serait obligé de céder la place, soit à Dournovo, soit au comte Ignatiev.

Les membres de ce qu'on a appelé le parti allemand parmi les bureaucrates russes, avec Schwanebacli à leur tète, allèrent si loin dans leur ardeur à renverser Witte, qu'ils s'adressèrent même à l'empereur Guillaume.

Ils ne pouvaient pardonner à Witte de n'avoir pas voulu combattre le mouvement libértd à l'aide des éléments réactionnaires. Néanmoins, les premières mesures prises ouvertement par le gouvernement indiquent bien que le régime de police était encore très en honneur.

En attendant, des comités permanents se réunissaient sous la présidence du comte Solski et discutaient les réformes rendues nécessaires par l'institution de la représentation nationale; le travail pratique était confié à la Chancellerie de l'Empire, qui avait à sa tète le baron YxkuU von Gyldenband et son adjoint Kharitonov.

Le nouveau gouvernement eut à essuyer un blâme

sévère de la part du Congrès des zemstvos, qui se réunit à Moscou, du 19 au 24 novembre 1905. Ce congrès déclara toutefois que, si le gouvernement faisait preuve de la décision et de la jtersévérance voulues dans l'application des principes du manifeste d'octobre, il pouvait compter sur le concours de tous.

Une deputation, composée de Mouromtsev, Kokochkine et Pétrounkévitch, fut envoyée au comte Witte, mais il ne mit aucun empressement à la recevoir, et les envoyés revinrent avec l'impression que Witte n'avait plus le pouvoir de réaliser les vœux qu'ils exprimaient.

Le congrès était d'avis en outre qu'il fallait abroger immédiatement toutes les lois d'exception, môme celles qui concernaient les diverses nationalités, et aussi toutes les différentes sortes d'état de siège; que le personnel de l'administration devait être renouvelé, la police confiée à l'administration locale, et l'amnistie étendue à tous les crimes politiques et religieux commis avant comme après le manifeste d'octobre. 11 exprimait en même temps le vœu que des droits constitutionnels fussent conférés à la première représentation nationale.

Les troubles agraires qui s'étaient produits tout Tété furent à ce congrès l'objet d'une discussion approfondie. Le mouvement s'était déjà étendu à vingt-cinq gouvernements et des milliers de domaines avaient été mis au pillage.

Le gouvernement, par un manifeste du i 6 novembre^ avait bien aboli les redevances annuelles dues par les paysans pour la terre qui leur avait été attribuée lors de l'émancipation de 1861, et les en avait dispensés pour moitié à partir de 1906, et à tout jamais à partir de 1907. Mais cette mesure ne pouvait produire aucun effet, étant donné la fermentation des

esprits à ce moment, d'autant plus que, de toute façon, cette redevance aurait cessé au l)Out de quelques années, quand la terre donnée aux paysans aurait été complètement payée.

Du reste, le gouvernement n'avait trouvé d'autre moyen de « calmer » les paysans, qui continuaient les pillages, que d'employer encore et toujours la force. Par un décret du 13 novembre, l'administration des gouvernements de Samara, Tchernigov et Tambov (on y ajouta plus tard quelques autres gouvernements, comme ceux de Penza et de Koursk) avait été abandonnée à des aides de camp généraux munis de pouvoirs très étendus : ils pouvaient môme rendre des ordonnances.

Les orateurs du congrès estimaient qu'une partie des révoltes de paysans auraient pu être prévenues si le manifeste d'octobre avait en quelque manière tenu compte des besoins des paysans, mais quïl convenait toutefois de laisser à la Douma d'Empire le soin de fixer les bases de la solution de la question agraire, et au gouvernement celui de prendre dici là des mesures préparatoires.

En attendant, le gouvernement proclama l'état de siège dans les gouvernements de Saratov, Tchernigov, Tambov, Koursk et Kovno; on envoya en outre trois colonnes volantes, qui furent placées sous les ordres de trois aides de camp généraux, pour étouffer la révolte des paysans. Le commandement d'une de ces colonnes fut confié à l'aide de camp général Sakharov, qui avait été également chargé de l'administration des gouvernements de Saratov et de Penza, et qui se rendit tout particulièrement fameux par son « expédition de répression » au village de Kvalinchine, district de Serdobsk, gouvernement de Saratov; il fut accompagné dans cette expédition par le gouverneur de Saratov, Stoly-

pine, qui devint plus tard président du conseiL Mais Sakharov fut tué le 6 décembre et remplacé par ]\laximovitch. Le général Stroukov fut envoyé à Tambov et l'amiral Doubasov à Koursk.

Les mesures du gouvernement avaient pris ainsi un caractère de répression de plus en plus marqué, et l'influence réactionnaire prit peu à peu le dessus, en dépit des efl'orts persévérants de Witte pour réaliser les promesses du 30 octobre.

Au Conseil des ministres qui se réunit le 25 novembre, il engagea ses collègues à se hâter de présenter des ordonnances concernant l'inviolabilité de la personne, la liberté de conscience et d'opinion, le droit de réunion et d'association. Mais il se heurta à des difficultés, surtout de la part de Dournovo.

Il faut chercher en grande partie dans la situation financière la raison des efforts que le gouvernement faisait malgré tout pour maintenir la fiction de l'établissement d'une constitution. Les fonds publics russes avaient fortement baissé après le manifeste d'octobre, qui n'avait pas amené le calme sur lequel le gouvernement avait compté.

Toutes les tentatives faites pour négocier un emprunt extérieur pendant l'automne de 1905 avaient échoué.

Cependant, après l'écrasement de la révolte de Moscou, qui avait visiblement épuisé les partis révolutionnaires, les cours montraient une tendance à se relever. Mais on ne réussissait toujours pas à conclure un emprunt. La complicité des gouvernants dans les pogroms qui se renouvelèrent à la fin de l'hiver et dans les persécutions contre les juifs ne rendait pas la situation plus favorable, et l'attitude des banquiers étrangers força le gouvernement, en mars \ 906, à don-

ner des ordres sévères aux autorités provinciales pour prévenir l'explosion des pogroms.

Le public étranger, qui devait acheter les obligations, exigeait, au préalable, des garanties constitutionnelles. On ne pouvait donc -renoncer aux réformes promises.

Pour remplir la promesse faite d'étendre le droit électoral, le Conseil des ministres, avec le concours de différentes personnes^ avait rédigé un projet, qui fut soumis à l'examen d'une conférence tenue le 18 décembre à Tsarskoé-Sélo. On avait convoqué à cette conférence, en qualité de représentants du corps social, le baron P. Korff, A Goutchkov, D. Chipov et le comte y. Bobrinski. Tous se déclarèrent partisans du suffrage universel; les ministres Filosofov, Timiriazev, Néméchaev, Tolstoï et I. Chipov également.

La question ne fut pas résolue ce jour-là, mais la discussion se poursuivit encore pendant quelques réunions, auxquelles les « représentants du corps social », à vrai dire, n'assistaient plus.

Le 24 décembre, parut un décret, que l'on peut qualifier de dernière concession à la marche en avant. Il contenait une modification et une addition à la loi lîoulyguine du 19 août, touchant les élections à la Douma d'Empire. Le suffrage restait indirect, et, pour une partie des électeurs, tels que les paysans, on le maintenait à trois degrés. Les propriétaires terriens votaient à deux degrés.

Les conditions générales d'éligibilité étaient les suivantes : être sujet russe, savoir la langue russe, avoir vingt-cinq ans et être du sexe masculin. Mais cette loi changeait les principes du droit électoral, spécialement pour ce qu'on appelait le « troisième élément » .

Elle accordait, par exemple, dans les villes le droit

de vote aux propriétaires d'un immeuble imposé, aux individus qui depuis un an payaient le droit de patente ou l'impôt locatif, à ceux qui recevaient des appointements ou une pension de l'Etat ou d'une commune, et enfin à ceux qui depuis un an occupaient un logement particulier. Mais ces derniers n'obtenaient le droit de voter qu'après une déclaration faite devant la commission électorale.

Les ouvriers employés dans toute fabrique comptant plus de cinquante ouvriers avaient le droit d'élire un délégué aux collèges électoraux. Les femmes qui possédaient des immeubles pouvaient aussi exercer le droit électoral en se faisant représenter par leur mari ou leur flls.

Les vingt-six plus grandes villes formaient des circonscriptions électorales particulières. Pétersbourg élisait 6 députés, Moscou 5, Varsovie 2, et les vingt-trois autres villes chacune un député : à part cela, chaque gouvernement formait une circonscription, et le nombre de députés que nommait chaque gouvernement variait de 2 à do. Les cinquante et un gouvernements de la Russie d'Europe avaient en tout 444 députés; les dix gouvernements du Royaume de Pologne, 36; le district de Kholm, un; les dix gouvernements et les territoires du Caucase, 29; les possessions d'Asie, 41. Au total, la Douma comptait 524 députés.

Le collège électoral de la circonscription, qui élisait les députés à la Douma, se composait des habitants des villes ayant le droit de sufl'rage; des délégués des ouvriers de fabriques ; des électeurs nommés par les petits propriétaires, dont faisaient partie les représentants des terres de l'Eglise; des électeurs paysans des districts qui avaient été élus aux assemblées de village par les chefs de famille paysans; et enfin des grands propriétaires.

Le cens, pour ceux ([ui appartenaient à cette dernière catégorie, e'tait un domaine de 250 à 300 décialines en moyenne (1), ou d'une valeur de 15 000 roubles. Tous ceux qui faisaient partie d'un même collège électoral avaient un droit de sulTrage égal.

Pour la population purement russe, on avait calculé qu'il y aurait un député par 250 000 habitants; pour les marches, un député représenterait 350 000 habitants.

Nul n'était éligible que s'il était en même temps électeur dans la circonscription. Personne ne pouvait se porter comme candidat dans plusieurs circonscriptions. Les fonctionnaires de l'État étaient éligibles, mais, une fois élus, ils étaient tenus de quitter le service de rÉtat.

Etaient exclus du droit électoral : les gouverneurs et, avec eux, les agents de la police de leur ressort, les militaires^, les étudiants et les races nomades étrangères.

Étaient exclus en outre : les individus condamnés ou poursuivis pour un crime infamant, ou pour des crimes entraînant la privation ou la diminution des droits personnels et la révocation du service de l'État, les faillis, les condamnés pour désertion et enfin les anciens membres du clergé qui, par suite d'un jugement, avaient perdu leur dignité ecclésiastique (2j.

La disposition excluant du droit électoral les personnes poursuivies pour la catégorie de crimes cidessus, à laquelle appartenaient les délits de presse, fut cause que des journalistes eminents, tels que Struve, J. Hessen, Korolenko et iMilioukov, furent poursuivis

(1) Une dcciatiue = l lia, 0925.

(2) La proscription par mesure administrative est annulée par l'élection à la Douma d'Empire.

avant la date des élections : ils se trouvèrent par là exclus de la liste électorale et privés en mrme temps de la possibilité d'être élus à la Douma, bien qu'ils aient été acquittés plus tard.

Pour réaliser en apparence la première promesse du manifeste d'octobre, qui renfermait, entre autres choses, la liberté d'exprimer ses opinions,, on avait édicté, le 7 décembre, une loi temporaire sur la presse. En vertu de cette loi, la censure préventive était supprimée pour les publications périodiques paraissant dans les villes, exception faite pour les nouvelles de la cour, les délibérations des assemblées de la noblesse, des municipalités et des zemstvos, ainsi que pour les annonces, circonstance qui, dans la campagne électorale, joua un rôle très important.

Les infractions à la loi sur la presse étaient de la compétence des tribunaux ordinaires. On abolit le système de l'autorisation préalable et on le remplaça par celui de la déclaration obligatoire, mais cette déclaration obligatoire comportait, entre autres choses, le dépôt du programme du journal, et les autorités avaient le droit de refuser la permission de faire paraître un journal si son programme semblait contraire aux bonnes mœurs ou « à la loi pénale ». On avait ainsi laissé une large place à l'arbitraire, et la liberté de la presse demeurait illusoire.

La promesse de la liberté de conscience, qui avait déjà été préparée par les oukazes des 25 décembre 1904 et 30 avril 1905, permettant le passage d'une religion à une autre, avait amené la convocation d'un Concile, dont les délib('rations n'aboutirent pas à un résultat plus sérieux. Une sorte de mouvement réformateur se dessina, en attendant, dans une partie du clergé orthodoxe, mais il fut aisément réprimé.

La question de la situation d'exception des juifs

demeurait toujours sans solution malgré le paragraphe 7 de Foukaze du 23 décembre 1904, ordonnant une révision des règlements qui s'y rapportaient.

La situation des juifs avait été très améliorée sous Alexandre II, mais, peu après sa mort, lorsque le comte Nicolas l'avlovitch Ignatiev devint ministre de l'intérieur, commença une série de persécutions contre les juifs, qui continuèrent tout le temps qu'il demeura à ce poste. Il élabora en outre le « règlement provisoire de 1882 », qui interdisait aux Israélites de se tixer en dehors des villes et des bourgs ou d'afiermer des terres, même dans le rayon de résidence qui leur a été assigné par une ordonnance de 1804. Ce « règlement provisoire », qui est toujours en vigueur, a même encore été aggravé par l'ordonnance de 4887, en vertu de laquelle les juifs qui étaient déjà établis à la campagne avant 1882, ne peuvent quitter un village pour aller dans un autre, et aussi par l'oukaze de 1903, qui défend d'acquérir, au nom d'un juif ou à son profit, un immeuble hors des villes.

En 188G et 1887, on restreignit le nombre des Israélites admis à l'Université et aux établissements d'enseignement secondaire; mais même les juifs qui, par leur instruction supérieure déjà acquise, ou en qualité de marchands de la première guilde, avaient le droit de séjourner dans toutes les parties de l'Empire, se trouvaient dans une situation très difficile par suite des restrictions croissantes apportées à leur liberté industrielle.

La liberté d'association fut réglée le 17 mars 1900 par une ordonnance temporaire spécitiant principalement que les personnes qui désirent fonder une association doivent en faire la « déclaration » écrite aux autorités, en indiquant le but de l'association, etc.

La demande est accueiUie ou rejelée avec indication

des motifs, dans un délai de quinze jours. L'ordonnance renferme en outre une quantité de dispositions spéciales, qui font que la liberté d'association dépend absolument du bon plaisir des autorités.

C'est ainsi, notamment, que le parti des constitutionnels-démocrates, connus sous le nom de « cadets », a vu jusqu'à présent opposer une fin de non-recevoir à sa demande de former une association.

La liberté de réunion fut également organisée par un règlement provisoire en date du nn^me jour, 17 mars. Toute réunion « privée » tenue dans un local « privé » , qui n'est ni loué ni organisé pour des réunions, est autorisée, même sans déclaration préalable. Il en est de même des réunions tenues par des associations légalement reconnues, auxquelles personne d'étranger ne prend part. Est considérée comme « pu])lique » toute réunion, petite ou grande, où tous les assistants ne sont pas connus de celui qui l'a organisée, ou qui se tient dans un théâtre, une salle de concert, etc., ou dans un local loué pour la circonstance : les réunions publiques dans les auberges sont interdites, mais elles sont autorisées dans les « établissements d'instruction » , si les règlements de l'établissement le permettent.

Pour une réunion en plein air, il faut l'autorisation du gouvernement. Toute réunion publique doit être annoncée trois jours à l'avance; l'annonce de la réunion doit en indiquer le but, ainsi que, le cas échéant, le sujet des discours et le nom des orateurs. La police doit y avoir libre accès.

La réunion peut être interdite si la sécurité et la tranquillité publiques sont menacées. Elle peut être dissoute si le programme n'est pas suivi, si Ton prononce des discours qui excitent une partie de la population contre l'autre, et si l'ordre est troublé par des cris ou des manifestations.

Il est à remarquer toutefois que ces ordonnances temporaires, qui paraissent en quelque sorte garantir la liberté de la presse, le droit de réunion et d'association, tombent d'elles-mêmes dans les parties de l'Empire qui se trouvent en état de siège, et ces parties formaient alors plus de la moitié de la Russie.

On verra, par ce qui suit, ce que cette réserve implique. Le règlement sur 1' « état de protection renforcée » fut promulgué à la suite de l'assassinat d'Alexandre II . Il avait été rédigé par le comte N. P. Ignatiev, l'auteur du traité de San Stéfano, avec la coopération du directeur de la police d'alors. Plehve, pour ce motif, disait-on^ que les pouvoirs de la police étaient si limités « qu'elle était constamment forcée de les outrepasser » .

Ce règlement avait été édicté pour une durée de trois ans seulement, mais il a été depuis constamment renouvelé. Dans les endroits déclarés en « état de protection renforcée », il confère au gouverneur général, aux gouverneurs ou aux préfets des villes, le droit de régler par voie administrative toutes les affaires relatives à la violation des prescriptions édictées par eux pour le maintien de l'ordre et de la tranquillité, de prononcer des condamnations à l'emprisonnement pour trois mois au plus, ou à des amendes de 500 roubles au maximum.

Ils peuvent, en outre, interdire toutes réunions publiques et privées, arrêter toutes affaires judiciaires pour un temps plus ou moins long et expulser qui il leur plaît du territoire soumis à 1' « état de protection renforcée • .

Les gouverneurs généraux ont en outre le droit de déférer directement certains crimes à la plus haute instance, d'où peut résulter l'application des peines édictées par la loi martiale, telles que la peine de mort.

Sur les territoires déclarés en < état de protection extraordinaire » , on peut confisquer les biens, meubles et immeubles, supprimer les journaux, fermer les établissements scolaires pour un mois, destituer les fonctionnaires de l'État et des communes, procéder à des perquisitions chez les personnes « politiquement suspectes », les arrêter pendant une semaine et les expulser ensuite, déférer au conseil de guerre les affaires touchant les crimes d'État et la résistance à l'autorité.

Par l'introduction de 1" « état de siège », les pouvoirs civils sont subordonnés à l'autorité militaire et les prescriptions édictées pour le temps de guerre entrent en vigueur.

Le chef du département de la police, Lopoukhine, dans son rapport au ministre de l'intérieur, en 1904, a donné une description pittoresque des effets des lois d'exception. 11 écrivait, notamment :

« En ce qui concerne les perquisitions domiciliaires, on y recourt comme à un moyen de contrôler le loyalisme politique de la population. Tous les agents de la police, jusqu'au dernier « gorodovoï » (sergent de ville), s'imaginent avoir le droit de procédera des perquisitions domiciliaires et usent de ce droit. Sous ce rapport, le bon plaisir est tellement entré dans les mœurs de la police, et nK-me de l'administration, que le ministère lui-même est incapable de s'y opposer, ne pouvant du reste s'appuyer sur la loi pour le faire.

« Il en est de même des arrestations. Les autorités s'en servent non seulement comme d'une mesure préventive, mais aussi comme d'un moyen de répression, et souvent les autorités administratives profitent des lois d'exception pour se soustraire à la surveillance légale des tribunaux.

« Les dénonciations des agents secrets suffisent pour

faire arrêter les gens, mais, ici même, le gouvernement central ne peut exercer aucun contrôle elïectif. Car, seule, une plainte émanant des détenus ou de leur famille permet de procéder à une enquête sur la légalité des mesures prises par les autorités administratives. Mais un pourvoi en justice se produit rarement, le public étant convaincu que toutes les arrestations sont opérées sur l'ordre du département de la police.

« La déportation par mesure administrative, enfin, s'emploie depuis un certain temps pour les étudiants qui ont été mêlés à des troubles universitaires sans aucun caractère politique; pour les ouvriers qui ont pris part à des grèves paisibles et uniquement économiques; pour les paysans qui, après d'interminables pourparlers avec les grands propriétaires, se sont mis à cultiver le lot de terre qui avait été l'objet du litige; pour les personnes qui se sont rendues coupables d'un délit de droit commun, quand l'in.struction a présenté des difficultés pour la police. On n'hésite pas enfin à recourir à la proscription en cas d'insulte à un fonctionnaire.

« On proscrit sans doute également des individus qui sont réellement dangereux pour l'État, mais aussi des gens dont le seul crime est d'avoir laissé voir des opinions indépendantes, et ces derniers sont plus souvent exilés que les premiers. »

Une commission avait été instituée pour étudier la question de l'inviolabilité « effective » des personnes promise par le manifeste d'octobre, mais, au mois de février, sa réunion avait été reportée à une date indéterminée.

Au commencement d'avril, la question revint en quelque sorte sous une nouvelle forme. Une commission, qui devait s'occuper des modifications à apporter

à la loi d'exception, proposa de dresser des listes de personnes qui devraient t'tre placées sous la surveillance de la police.

Pour celles qui étaient jugées * absolument dangereuses pour la société » , le lieu de résidence devait être fixé par le gouverneur et son conseil consultatif, cumposé de fonctionnaires et de quelques membres des zemstvos ou des municipalités, en qualité d'assesseurs.

Tout recours contre ces décisions devait être porté devant le premier département du Sénat, trop connu pour sa manière de juger les causes politiques. Le vieux régime bureaucratique ne pouvait se résoudre à admettre l'inviolabilité des personnes. C'eût été de sa part une abdication complète, l'autocratie reposant naturellement sur l'absence de liberté personnelle. En fait, les autorités apprécièrent de telle sorte l'inviolabilité promise que les exils par mesure administrative augmentèrent dans des proportions inconnues jusque-là.

Dans une lettre du 13 décembre 1903, adressée aux gouverneurs, le ministre de l'intérieur prescrivait que, dans le cas où les tribunaux acquitteraient i des agitateurs notoires », les gouverneurs devraient les reléguer administrativement. Une quantité de magistrats furent relevés de leurs fonctions et remplacés par des hommes moins indépendants, qui suivaient les instructions données par le ministre de la justice dans les affaires intéressant le gouvernement.

Une limitation inattendue du droit législatif accordé à la Douma par le manifeste d'octobre fut apportée le 5 mars 190G par un nouveau manifeste, qui transforma le Conseil de lEmpire et en fit une Chambre Haute ayant les mêmes droits législatifs que la Douma.

Le Conseil de l'Empire devait à l'avenir se composer en nombre égal de membres nommés par le sou-

verain et de repre'sentants élus de l'Kglise orthodoxe, de la noblesse, des zemstvos, des établissements d'enseignement supérieur, du commerce et de l'industrie.

En mrmc temps, les rèij^lements du Conseil de l'Empire et de la Douma devaient être mis en harmonie avec ces nouvelles dispositions et avec les principes du manifeste du 17/30 octobre 1905.

Dor(''navant, aucune loi ne pourrait être sanctionnée durant les sessions de la Douma et du Conseil de l'Empire, sans avoir été approuvée par tous deux.

Mais si, dans l'intervalle des sessions législatives, des circonstances exceptionnelles réclamaient impérieusement la nécessité de recourir à une mesure qui dût être examinée suivant la procédure » législative », le Conseil des ministres pourrait la soumettre directement à l'approbation du souverain (| 87).

La validité de ce genre de mesure cesserait au cas où le gouvernement ne présenterait pas à la Douma un projet de loi correspondant, dans les deux mois qui suivraient l'ouverture de la nouvelle session, ou si cette loi n'était pas adoptée par la Douma et le Conseil de l'Empire.

Mais on ne pouvait, par une mesure de ce genre, apporter de modifications ni aux Lois fondamentales, ni au règlement de la Douma ou du Conseil de l'Empire, ni à la loi électorale.

Le Conseil de l'Empire et la Douma devaient être convoqués chaque année et prorogés par un oukaze de l'Empereur. Chacune des Chambres jouissait du droit d'initiative dans les questions législatives, saut en ce qui concernait les modifications à apporter aux Lois fondamentales. Leurs décisions concordantes, pour avoir force de loi, devaient être sanctionnées par le monarque. On leur reconnaissait également le droit d'interpellation.

Le même jour, fut édicté encore un nouveau règlement pour la Douma 11 empruntait les dispositions de la loi Boulyguine du i9 août 1905, adaptées aux dispositions du manifeste doctobre et des décrets postérieurs.

« I i". — La Douma d'Empire est instituée pour examiner les projets de lois émanant du pouvoir autocratique suprême en vertu des Lois fondamentales, conformément aux articles de son règlement et de celui du Conseil de l'Empire. »

Le règlement porte en outre que les membres de la Douma sont élus pour cinq ans. La Douma peut être dissoute par un oukaze de l'Empereur, avant l'expiration de cette période, mais le même oukaze doit en même temps fixer la date des nouvelles élections, ainsi que la date de convocation de la Douma. La Douma est convoquée et prorogée par oukaze impérial.

La Douma ne peut délibérer valablement que lorsqu'un tiers de ses membres sont présents. Le président et le vice-président sont élus pour un an. Le président a le droit de rendre compte respectueusement au monarque des travaux de la Douma. Les membres signent une déclaration de lidélité au Tsar autocrate.

Ils peuvent exprimer librement leur opinion sur toutes les questions soumises à la Douma. Ils ne peuvent être arrêtés que sur l'ordre d'un tribunal et, pendant les sessions, seulement avec l'autorisation de la Douma, exception faite pour les crimes commis dans l'exercice de leur mandat, que les coupables aient été pris soit en flagrant délit, soit le lendemain même du jour du délit, auquel cas le consentement de la Douma n'est pas nécessaire. Pendant l'exercice de leur mandat, les députés à la Douma sont soumis aux mêmes règlements que les membres du Conseil de l'Empire et

lf: ministkre wittk et ses réformes 97

sont placés sous la juridiction du premier département du Sénat.

Tout membre de la Douma perd son mandat, notamment s'il est nommé à une fonction publique rétribuée, autre que celle de ministre, ou s'il est condamné ou poursuivi pour des crimes comportant la perte des droits électoraux. Il reçoit une indemnité journalière de 40 roubles pendant les sessions, en plus de ses frais de déplacement.

La compétence de la Douma s'étend aux affaires qui exigent l'élaboration de lois ou d'ordonnances, et aussi la modification, ou Taholition desdites lois ou ordonnances; e'ie s'étend aussi au budget des dépenses et recettes des ministères, aux dépenses non prévues au budget « conformément aux règles étal)lies », au rapport du contrôleur de l'tlmpire, à la question de la vente des domaines de la Couronne, à la construction de chemins de fer pour le compte de l'État, à la fondation de sociétés par actions comportant une exception aux lois en vigueur, et enfin aux affaires qui sont soumises à la Douma par ordre spécial du Tsar.

La Douma a le droit d'initiative en matière législative, exception faite toutefois pour les Lois fondamentales; mais, en cas de présentation dune nouvelle loi, ou dun projet modifiant une ancienne loi fcas qui n'est possible que si la proposition réunit 30 signatures), on doit informer le ministre compétent un mois avant de commencer la discussion. Si le ministre est favorable au projet, il présente lui-même la proposition. Dans le cas contraire, la Douma peut quand même renvoyer le projet à une commission. Les propositions adoptées par la Douma vont au Conseil de l'Empire. Après décision conforme des deux Chambres, les projets adoptés par elles sont présentés à la sanction du souverain.

98 L'EVOLUTION DR LA RiySSIE

Ahns si les Chambres Jiiïèrent davis, la Chambre qui a fait un amendement au projet de loi le renvoie à celle dont il émane, ou bien le soumet à l'examen d'une commission mixte nommée par les deux Chambres.

La Douma a le droit, sur la demande de trente de ses membres, de décider d'adresser une interpellation aux ministres au sujet des infractions à la loi commises par eux ou par leurs subordonnés et relevant de la juridiction du Sénat.

Le ministre compétent, ou le président du Conseil des ministres s'il le désire, doit répondre à l'interpellation dans le délai d'un mois, ou indiquer les motifs pour lesquels il ne peut donner de réponse.

Si la Douma, à la majorité des deux tiers des vuix, n'approuve pas la déclaration ministérielle, l'affaire passe au Conseil de l'Empire, pour être soumise ensuite à l'Empereur.

La Douma peut en outre, en dehors des interpellations proprement dites, poser des questions aux ministres au sujet des alïaires en discussion^ et ceux-ci pourront encore, dans le délai d'un mois, donner les éclaircissements demandés, ou les refuser « pour raison d'État ». 11 est interdit à la Douma de recevoir des pétitions, des députations de personnes n'appartenant pas à rassemblée.

Les droits budgétaires des Chambres sont fixés par un règlement spécial du 21 mars 1906. Il porte que le budget sera discuté simultanément par la Douma et le Conseil de l'Empire, du 1" octobre au 1" décembre. Le projet de budget général leur sera remis avant le 1" octobre.

Au nombre des états de dépenses et de recettes des difierenls ministères et services de TJ-^tat. qu'un leur remettra avant le 15 septembre, sont ceux qui con-

cernent l'administration des contributions indirectes et le monopole de loau-de-vie, la direction des douanes, la Trésorerie de l'Empire, la direction de rartillerie, le service sanitaire de l'armée, l'intendance générale, les services du ministère de la guerre, les chemins de fer, l'administration des ponts et chaussées, de la navigation maritime et des ports, des mines et enfin le département de la colonisation. Tous les autres états doivent être remis avant le 1" septembre.

L'examen du budget par les Chambres se fera dans les deux Commissions du budget dès avant le commencement de la session^ et aussitôt que les tableaux des recettes et dépenses leur auront été remis par les différents services.

Si les Chambres sont d'un avis différent sur ces questions, leurs décisions sont soumises à l'examen d'une commission mixte, puis l'affaire retourne à la Douma.

Si, néanmoins, on n'arrivait pas à se mettre d'accord sur la fixation d'un chiffre, on inscrirait alors au budget le chiffre qui se rapprocherait le plus de celui du précédent budget.

Si, le 1" janvier, le budget n'entre pas en vigueur, soit qu'il n'ait pas été voté par les Chambres, soit qu'il n'ait pas été ratifié par le souverain, le budget de l'année précédente est appliqué avec les modifications résultant des lois en vigueur et par douzièmes.

Sont soustraits à l'examen de la Douma et du Conseil de l'Empire : les tarifs douaniers, la fixation du prix de l'eau-de-vie, le budget de la Cour, qui doit être établi conformément au budget de 1906; la dotation de la famille impériale, les dépenses de la chancellerie de l'Empire, ainsi que de la chancellerie des requêtes, de même que toutes les dépenses extraordinaires non prévues au budget, à condition quelles ne dépassent pas les chiffres du budget de i 906.

Un chiffre (Je dépenses Je 10000000 de roubles, sans indication d'emploi, et formant ainsi un fonds secret, échappe également à la compétence de la Douma. Sont en outre exceptées de sa compétence, les dépenses du service de la Dette publique, ainsi que toutes « les obligations assumées par 1 État ». Enfin, aucune des dépenses reposant sur les lois, ordonnances, statuts et tarifs en vigueur, ne peut être supprimée par les Chambres. C'est pour cette partie du budget que les parlementaires russes ont inventé l'expression de cuirassée.

En outre, pour un cas qui ne souffre pas de délai, et même pendant une session dela Douma, le Conseil des ministres peut s'ouvrir lui-même un crédit; il lui suffit d'en avertir la Douma, à moins que la cause de l'ordonnancement soit de telle nature qu'elle doive être tenue secrète; dans ce cas, il nest fait aucune communication à la Douma. En temps de guerre, enfin, tous les règlements précités perdent leur validité, au moins au profit des dispositions du 20 février 4890, primitivement en vigueur.

Le droit budgétaire de la Douma se trouve ainsi complètement illusoire.

Les tentatives faites depuis la conclusion de la paix pour négocier un emprunt furent enfin couronnées de succès. Un emprunt de 2 250 000 000 de francs fut conclu le 16 avril 1906 à Paris, au prix d'émission de 88 francs, et au taux d'intérêt de 5 pour 100. Les négociations avaient commencé à Paris en février, alors que M. Rûuvier était ministre des affaires étrangères.

Le ministre français se montra favorable à l'em-

prunt, mais il déclara que toutes nouvelles négociations seraient inutiles tant que la question du Maroc ne serait pas réglée. Or, son ministère tomba avant la conclusion de lemprunt. Rouvier fut remplacé par M. Bourgeois, qui insistait pour autoriser l'émission de {"emprunt, en raison de l'attitude de la Russie à Algésiras; mais M. Clemenceau s'y opposait, exigeant d'abord la convocation de la Douma, puis posant comme conditions que l'emprunt serait remboursable par petites annuités seulement;, qu'il serait employé à liquider les précédents emprunts, et enfin que la Russie n'en ferait pas de nouveaux sur le marché français avant deux ans. La Russie accepta toutes ces conditions, mais Clemenceau hésita jusqu'au moment où la Russie déclara que, si l'emprunt n'était pas conclu avant la convocation de la Douma, on ne pourrait plus continuer les paiements en or.

Après cette opération financière menée à bonne fin, le rôle de Witte aurait été fini, assure-t-on, et sa démission fut enfin acceptée officiellement, le 5 mai, lorsqu'un nouveau ministère eut été formé. Mais, bien longtemps auparavant, divers membres de son ministère s'étaient retirés.

C'est ainsi que Kutler avait déjà abandonné le portefeuille de l'agriculture au milieu de février, et, quelques jours plus tard, Timiriazev, ministre du commerce et de l'industrie, offrit sa démission, parce que, à ce qu'on assure, Witte lui aurait donné Tordre de payer, pour les organisations ouvrières, 30000 roubles à Gapone, qui fut assassiné plus tard par ordre des révolutionnaires, ayant été accusé et convaincu de trahison. Kutler fut remplacé par Nikolski, etFédorov devint ministre du commerce et de l'industrie.