LA TECHNIQUE DIPLOMATIQUE

Nous examinerons d’abord de quelle façon, et par quels moyens, les ambassadeurs recevaient des instructions de leur gouvernement, et comment ils tenaient celui-ci au courant de leurs négociations, et des informations qui leur parvenaient.

‘Après quoi, nous étudierons le fonctionnement du Ministère des Affaires étrangères français, qui fut organisé longtemps avant celui des autres Etats (le Foreign Office ne fut constitué qu’assez tard au xvirr* siècle, aux environs de 1780), et nous terminerons en disant quelques mots des négociations officieuses et de leur influence sur les négociations officielles.

SECTION ÎI

‘: Directives données aux ambassadeurs.

Avant d’aller rejoindre leur poste, les ambassadeurs étaient munis, par les soins de leur gouvernement, de plusieurs documents; tout d’abord, et comme aujour-

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d’hui, des lettres de créance qui les accréditaient auprès du gouvernement étranger, et fixaient leur qualité et leurs pouvoirs généraux.

Mais l’usage était aussi de rédiger à leur intention une longue instruction qui devait servir à les guider dans leur mission. De cette habitude fort ancienne, nous trouvons les origines dans les coutumes de la diplomatie vénitienne. Dès la fin du xrr° siècle, le doge Henri Dandolo faisait rédiger pour ses ambassadeurs près la Cour de Byzance, des instructions d’une précision et d’une habileté remarquables. Cette pratique fut continuée pendant les siècles qui suivirent, et la diplomatie française la reprit à son compte.

Laissant de côté les instructions données en vue d’une négociation spéciale et déterminée, nous nous attacherons uniquement à l’étude de celles données en vue d’une mission permanente. Celles-ci contenaient d’abord un assez long exposé historique qui permettait à l’ambassadeur de connaître d’une manière exacte les relations qui avaient existé précédemment entre son gouvernement et celui auprès duquel il se trouvait accrédité. Puis, entrant dans le domaine du présent, l’instruction examinait successivemient les questions pendantes entre les deux gouvernements; enfin, considérant l’avenir, le tracé de la ligne de conduite jugée la plus avantageuse.

Pax ailleurs, le gouvernement devait désigner certaines personnes qui allaient être appelées à collaborer avec l'ambassadeur pour le bon accomplissement de sa mission. En effet, lors du choix d’un ambassadeur, le gouvernement prenait en considération davantage la mais-

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sance et le rang que les mérites éprouvés dans le domaine diplomatique. Devant cadrer dignement avec la hauteur du caractère royal dont il était revêtu, l’ambassadeur, haut fonctionnaire sorti de l’armée, de la magistrature ou des Conseils royaux, devait appartenir par sa naissance à la première noblesse, par son rang, à la Cour. Mais, ainsi, il arrivait souvent que ses connaissances ne fussent pas assez étendues pour défendre des intérêts dépendant des domaines d'activité les plus divers, à savoir commercial, industriel, territorial ou stratégique. On devait donc lui attacher des gens d’étude et de cabinet pour lui préparer la besogne, et suppléer à ses insuffisances.

Au xvur siècle, la plupart des instructions données aux diplomates français se divisaient en cinq parties :

1° Le tableau de la situation politique ;

2° Les conclusions objectives ;

3° Les conclusions destinées à l’agent ;

4° La tâche à réaliser ;

5° Les instructions proprement dites.

Ces instructions étaient rédigées sous la forme de mémoire où l’on employait la troisième personne et le style indirect. Bien souvent, elles avaient un caractère quasidéfinitif. En effet, lorsque l’ambassadeur avait rejoint son poste, son gouvernement ne pouvait que difficilement lui faire parvenir de nouvelles instructions. Les courriers spéciaux devaient traverser un, souvent plusieurs Etats étrangers, les relais n’étaient pas toujours assurés, et bien des jours s’écoulaient entre la rédaction et la remise à l'ambassadeur des nouvelles instructions.

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D'autre part, le secret diplomatique n’était qu'un mot, et, très souvent, les dépêches diplomatiques étaient interceptées par les soins des gouvernements étrangers. Les cabinets noirs étaient alors une des institutions invétérées d'Etat ; ils étaient très habiles dans linterception, le décachetage, le déchiffrage même des lettres et de la correspondance diplomatique. Dès le xv° siècle, 1: République de Venise avait employé ce procédé de gouvernement; puis l'usage s’en était répandu en France, en Angleterre, en Autriche, aux Pays-Bas, etc. La correspondance diplomatique était décachetée ; on en prenait copie, et on la renvoyait à son adresse, Voici d’ailleurs un détail significatif qui peint au vif l'esprit qui régnait dans les chancelleries.

Il arriva qu’un employé du cabinet noir autrichien se trompa, et au lieu d'envoyer l’original à sa destination primitive, fit parvenir à sa place la copie. L’ambassadeur qui la reçut fit irruption dans le Cabinet du prince de Kaunitz qui dirigeait alors les affaires autrichiennes, et se plaignit à lui de ce procédé. Sans se troubler, le chancelier appela alors un de ses collaborateurs, et, lui tendant la copie : « Rendez à M. l'Ambassadeur la lettre, et ne vous trompez plus une autre fois ». Puis il reconduisit gravement son confrère, en lui exprimant ses regrets que cet incident l’eut dérangé.

Lorsque ce procédé ne suffisait pas, on n'hésitait pas le moins du monde à enlever et à dévaliser les courriers spéciaux des ambassadeurs et des rois ; et lorsqu'il était absolument indispensable d'enlever un ambassadeur, on se heurtait bien un peu à la fameuse sauvegarde du

droit des gens, mais on s’arrangeait, cependant, pour

° parvenir à ses fins. Bien mieux, lorsque l'Etat voisin ne pouvait opposer de résistance sérieuse, et possédait des archives intéressantes, on enlevait les archives mêmes. Il en fut ainsi des archives de Dresde ; soupçonnant, en 1756, qu’un complot se tramait contre lui, et que les preuves s'en trouvaient à Dresde, capitale de la Saxe * (l'électeur de Saxe était en même temps roi de Pologne), Frédéric II occupa cette ville sans déclaration de guerre, et fit main basse sur les archives de l'Etat.

Devant ces procédés, les gouvernements hésitaient bien souvent à envoyer de nouvelles instructions à leurs ambassadeurs ; aussi l’initiative de ces derniers étaitelle fort grande ; ils devaient prendre leurs responsabilités, et s’écarter parfois de leurs instructions primitives.

Voici, d’ailleurs, un exemple classique relaté par M. de Martens : lors des négociations entre l'Espagne, l’Angleterre et la France, en vue de la paix de Paris, l’ambassadeur espagnol avait reçu de son gouvernement l’ordre d’exiger la restitution de Gibraltar, en échange d’un équivalent territorial. L’Angleterre offrit, sous forme d’un ultimatum déguisé, les deux Florides contre Gibraltar. Connaissant l’impérieuse nécessité de mettre fin à une guerre désastreuse pour son pays, et en dépit des instructions formelles qu’il avait reçues, d’Arenda dut s’incliner pour aboutir à la paix.

Rousseau de Charmoy conclut avec justesse en parlant des instructions :

« C’est le plan sur lequel l'ambassadeur doit travail- -» ler à la règle de ses actions; mais comme les affaires.

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» le gouvernement, et les intérêts changent souvent par » des accidents imprévus, ces instructions ne peuvent » estre en règles certaines dont l’ambassadeur ne doive » s’escarter. Dans ces occasions, on lui envoye ou il de- » mande de nouveaux ordres quand le temps le permet; » mais lorsque les affaires pressent trop pour les atten- » dre, comme il doit connaître les intérêts de son mais- » tre, il peut, et il doit, prendre son party suivant les » conjectures, et ce sont là les occasions où l’on distin- » gue l’habile homme et le véritable négociateur d’avec » l’homme du commun, et le ministre ordinaire et sans > distinction. »

SECTION II

Les rapports des ambassadeurs.

C’est encore à la République vénitienne qu’il nous faut remonter pour trouver les plus anciens rapports d’ambassadeurs dont nous ayons connaissance ; on les appelait déjà dépêches, dispacci, et certains datent du xIr° siècle. |

Pendant tout le temps de leur mission, les diplomates vénitiens envoyaient tous les jours des dépêches à la Sérénissime République. Aussi la chancellerie vénitienne connaissait-elle, au jour le jour, les faits les plus divers, les changements du personnel politique, la physionomie et le caractère des ministres étrangers, leurs plans et leurs projets, l’arrivée des grands personnages, prin-

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ces où ambassadeurs, enfin les idées, les mœurs et les coutumes de l’endroit.

Maïs on a vu plus haut quels étaient les risques d’interception de la correspondance politique. Pour s’en prémunir, les ambassadeurs vénitiens donnaient des numéros d’ordre à leurs dépêches, et indiquaient, en outre, par quelques signes convenus, s’ils les faisaient ou non accompagner de quelques autres documents ou copies. Comme annexes à leurs dépêches, ils envoyaient également des rapports qui relataient les événements particuliers aux contrées où ils étaient accrédités. Parvenus. à la chancellerie de Venise, ces rapports étaient confiés à des secrétaires qui les centralisaient, les résumaient, et rédigeaient, enfin, une note qui, reproduite à un certain nombre d'exemplaires, était alors expédiée avec la correspondance ordinaire à tous les ambassadeurs. Ceux-ci pouvaient ainsi avoir une idée de la politique générale en Europe.

. Par opposition aux dispacci qui étaient presque quotidiennes, nous devons noter l’existence des relations, des relazioni., Dans les quinze jours suivant la date de leur retour à Venise, les ambassadeurs devaient rendre compte au Sénat, réuni en séance solennelle, des résultats de leur mission. Cette relation était rédigée par l’ambassadeur avec le plus grand soin, car d’elle dépendait pour une bonne part, sa renommée dans la République. Outre les traits qui pouvaient lui être particuliers, la relation était toujours composée de certains éléments invariables : rapport très détaillé sur la situation

générale du pays où l’ambassadeur s’était rendu, sur le

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caractère du Prince et des ministres qu’il y avait connus, la composition et les mœurs de la Cour, l’état des finances, du gouvernement, et les conditions d’amitié ou d’inimitié politique de cet Etat avec les autres puissances. La discussion qui suivait la lecture de la relation pouvait avoir pour conséquence le changement de la politique extérieure de la Sérénissime République.

Les relazioni étaient propres à Vienise qui, malgré le caractère oligarchique de son gouvernement, possédait cependant un Sénat, c’est-à-dire un contrôle éventuel sur la politique du gouvernement. Mais d’une façon générale, les envoyés de tous les gouvernements entretenaient une correspondance régulière avec leurs mandants. Le contenu des rapports dépendait non seulement de la façon dont l'ambassadeur voyait les choses, mais aussi de la personnalité du souverain qui devait en prendre connaissance. Dans sa dépêche, longue ou courte, concise ou détaillée, l'ambassadeur devait tenir compte de l’humeur et des désirs des souverains qu’il représentait. On raconte que Colbert de Croissy, ambassadeur à Londres, croyant ainsi plaire à Louis XIV, ne lui relatait dans ses rapports que les propos flatteurs tenus sur lui. Le roi dut lui faire entendre qu’il voulait connaître tout ce que l’on disait sur son compte, bon ou mauvais, flatteur ou déplaisant.

Dans ses premières dépêches, l'ambassadeur mettait au courant son mandant de la réception qui lui avait été réservée. Celle-ci avait une grande importance car, d’une part, il pouvait ainsi se rendre compte de la considération dans laquelle on tenait son gouvernement, et,

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d'autre part, il avait ainsi une première idée de la conduite qu’il aurait à adopter au cours de sa mission. Les dépêches suivantes cristallisaient les observations du diplomate; il ne devait pas se contenter de faire un simple récit des affaires pendantes, mais il devait aussi tenter d’en pénétrer les secrets.

Les rapports étaient écrits soit par l’ambassadeur luimême, soit par un secrétaire lorsque celui-ci pouvait en avoir connaissance ; des copies en étaient faites. Le chiffre était souvent employé, mais il était fort inefficace car, déjà sous Henri IV, le déchiffrage était un art fort avancé. On rapporte qu’à la fin du xvr° siècle, les Espagnols avaient ‘composé un chiffre de 500 lettres qu'ils considéraient comme tout à fait impossible à éclaircir. Cependant, François Viette, célèbre mathéma-

ticien français, parvint à le déchiffrer. Lorsque, après

deux ans, les Espagnols finirent par s’en apercevoir, ils pensèrent que les Français avaient dû avoir recours à la magie, très à la mode alors, pour découvrir le secret d’une clé si bien cachée,

Une dépêche contenant des nouvelles inexactes ou des avis déplacés pouvait attirer à l’ambassadeur des désagréments non seulement de la part de son gouvernement, mais aussi de la part de celui auprès duquel il était accrédité. C’est ainsi que la reine Christine de Suède s'étant procuré par ses services secrets des copies des dépêches du ministre des Provinces-Unies, fit à ce dernier de sévères remarques qui ne furent pas sans diminuer sa situation auprès de la Cour où il défendait les intérêts de son pays.