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Mais où les risques de détournement des dépêches devenaient particulièrement graves, c'était lorsqu'il s’agissait d’avis concernant la répartition des « grâces » et des « subsides ». En effet, pendant très longtemps, les ambassadeurs durent comprendre parmi leurs attributions directes la mission de soudoyer les ministres étrangers, leurs femmes, les hommes d’Etat, les princes ecclésiastiques, et même les princes du sang, les rois et les reines d'Europe.

Lorsque l'ambassadeur ne parvenait pas à convaincre son interlocuteur par le raisonnement, il devait alors, pour arriver à ses fins, employer les moyens de « séduction » selon le mot du duc de Choiseul ; et ceux-ci réussissaient souvent. Pour dépeindre ces mœurs diplomatiques particulières, et pourtant alors presque officiellement admises, il suffira de citer ce mot de Wicquefort :

« Or que l'ambassadeur qui gagne ou corrompt un » ministre ne viole pas le Droit des gens, et demeure » dans les termes de sa fonction, ce dont tout le monde » est d'accord. »

C’est ainsi que Louis XIV avait su soumettre à son obédience les petits princes et les électeurs allemands, ecclésiastiques ou séculiers. Maïs on conçoit qu’il pouvait être extrêmement désagréable, tant pour celui qui répandait les grâces que pour celui qui les recevait, que de tierces personnes fussent mises au courant de ces curieuses méthodes diplomatiques.

La conclusion qui se dégage de l’ensemble de ces faits est qu’en raison de l’extrême lenteur des moyens de communication, courriers, chaises de poste, et voiliers,

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la correspondance diplomatique demeura très longtemps difficile, incertaine, et son secret peu sûr malgré l’emploi précoce du chiffre, Pour ces raisons, l'ambassadeur jouissait d’une initiative personnelle considérable, et devait prendre ses responsabilités dans des circonstances où il risquait d'engager l’avenir de son pays. Ce ne sera qu'à la fin du xvin siècle que l'apparition du télégraphe, d’abord optique, puis électrique, viendra modifier la technique elle-même en permettant aux gouvernements d’avoir avec leurs envoyés des rapports plus fréquents et plus rapides.

SECTION III

Création, organisation et évolution du ministère des Affaires étrangères français.

Pendant très longtemps, il n’y eut pas en France, non plus que dans les autres Etats, de ministère des Affaires étrangères au sens où nous l’entendons aujourd’hui, c’est-à-dire d'organisme s’occupant de toutes les questions relatives aux rapports de la France avec les autres Etats. Les Affaires étrangères étaient réparties entre les différents secrétaires d'Etat ; de là, un manque de cohésion d’autant plus regrettable, que les affaires de la politique étrangère influent, par incidence, les unes sur les autres. La première tentative d’unification fut faite par Henri IV en 1589; il essaya de rassembler ce qu’on nommait alors les « Etrangers » entre les mains d’un seul secrétaire d'Etat Louis Ravol. Mais cette mesure fut loin

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d’être définitive, et, en 1624, date à laquelle Richelieu fut nommé ministre d'Etat, le partage des attributions ‘était encore la règle. Mais le Cardinal ne tarda pas à se rendre compte des graves inconvénients que présentait cette méthode, et il proposa à Louis XIII de « mettre tous les Etrangers dans une seule main ».

Ce projet prit corps légal par le règlement du 11 mars 1626 qui confia les « Etrangers » à un seul secrétaire d'Etat, le sieur d’Herbault. ; depuis cette date, le Département de l'Etranger, enfin unifié, ne fut plus divisé. Désormais, on commence à concevoir les grands traits d’une organisation moderne. Toute résolution, toute décision concernant la politique extérieure émanait du roi. Mais, pour les questions les plus graves, le souverain consultait d’abord le « Conseil d’en Haut ». C'était un conseil très restreint qui n’avait pas d'autre nom officiel. Le roi mettait en lui toute sa confiance, et ses membres étaient appelés ministres d'Etat, titre qu'ils conservaient toute leur vie, même lorsqu'ils cessaient d'occuper leurs fonctions. Ainsi le secrétaire d'Etat des « Etrangers » était presque toujours choisi parmi les ministres d'Etat, et il gardait son titre privé de ministre d'Etat même après avoir cessé d’exercer la fonction officielle de chef du département de l'Etranger.

Aux séances du Conseil d’en Haut, le secrétaire d'Etat chargé de la correspondance avec l'Etranger (que l’on finira par appeler, au cours du xvur° siècle, ministre des Affaires étrangères), entretenait le conseil des négociations en cours, lui lisait des extraits de la correspondance diplomatique, lui exposait enfin les diverses solu-

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tions possibles entre lesquelles il fallait faire un choix. Après avoir reçu les avis de ses conseillers, le roi prenait la décision qu’exécutait alors le secrétaire d'Etat avec l’aide, à l'intérieur, des premiers commis, des commis, des archivistes, des déchiffreurs; à l'extérieur, des ambassadeurs et des envoyés spéciaux.

Il faut d’ailleurs noter qu’en dehors des attributions de son Département, le ministre des Affaires étrangères devait s’occuper du soin de plusieurs conseils. Il siégeait au Conseil des dépêches, au Conseil du commerce, au Conseil privé, au Conseil des finances. D’autre part, cerjaïines affaires d'ordre intérieur étaient de son ressort, car l'administration des diverses provinces de la France était alors répartie entre les quatre Départements des Affaires étrangères, de la Guerre, de la Marine et de la Maison du roi.

Peu ménager de son temps, le ministre des Affaires étrangères devait l’être encore moins de son argent. Malgré l’importance de sa rétribution, les indemnités extraordinaires qui lui étaient accordées par le roi, ou, bien mieux, par les souverains étrangers, le ministre des Affaires étrangères, était astreint à des obligations faisant partie de ses attributions, mais dépassant parfois les moyens dont il disposait. Il devait tenir table ouverte, et recevoir sans même avoir à l’inviter quiconque lui était présenté. Les ambassadeurs qui venaient à la Cour du roi, les étrangers qu’attiraient la politique ou la curiosité, les nationaux qu’amenaient leurs affaires, les agents qui attendaient leurs instructions, tous ceux qui passaient à Versailles se retrouvaient à la table du mi-

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nistre. Maïs, bien mieux que les conversations ou les visites officielles, la chaleur communicative des banquets permettait de saisir les idées des envoyés des autres pays, et le ministre avait ainsi, directement ou par personnes interposées, une source merveilleuse d’informations qui valait bien les frais de représentation ainsi : engagés.

Dans le cadre du ministère des Affaires étrangères, le ministre était secondé par ceux que l’on appelait les Premiers commis. Ils étaient très peu nombreux, à peine trois ou quatre, et leurs fonctions étaient extrêmement importantes. Ils avaient sous leurs ordres les simples commis, les nommaient, et répondaient d’eux. Véritables chefs de bureau, ils étaient cependant d’origine et de conditions modestes, et étaient généralement choisis parmi les anciens secrétaires des ambassadeurs, surtout parmi ceux qui avaient séjourné dans un grand nombre de pays, et ainsi appris à connaître les principales cours d'Europe.

Survivant aux changements ministériels, les Premiers commis représentaient au sein du ministère la permanence nécessaire. Bien que fort dévoués au roi qui, parfois, les annoblissait, ils se faisaient volontiers l’écho des apirations nationales: ainsi les dépêches et les instructions qu’ils rédigeaient et soumettaient à la signature royale étaient souvent empreintes des désirs du pays.

Il arrivait même que les Premiers commis assumassent la direction du Département pendant un interrègne ministériel. C’est ainsi qu’en 1674, Louis XV se passa de

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ministre des Affaires étrangères pendant quatre mois, en dépit de la guerre avec l'Angleterre. On ne saurait mieux définir l'importance des Premiers commis que par ces paroles de Talleyrand :

« Toujours prêt à répondre sur les faits et sur les >» hommes, le Premier commis devait avoir sans cesse » présents à la mémoire tous les traités, connaître leurs » dates, apprécier avec justesse leurs côtés faibles et » leurs côtés forts, leurs antécédents et leurs conséquen- » ces ; que tout en faisant usage de ces connaissances, » il devait prendre garde à n’inquiéter l’amour-propre » du ministre à son opinion, son succès devait rester » dans l’ombre, car il savait qu'il ne devait briller que » d’un éclat réfléchi. »

Deux Premiers commis étaient à la tête du Département politique qui, à la fin du xvirr° siècle, comportait deux directions et une quarantaine d'employés. Ce Département était le plus important puisqu'il avait dans ses attributions tout le travail de la correspondance. Mais il y avait aussi d’autres accessoires :

1° Le secrétariat, qui s’occupait essentiellement de la réception et l'expédition des dépêches concernant personnellement le ministre ;

2° Le bureau des fonds qui, tout en gérant les fonds du ministère, avait aussi dans ses attributions l’expédition des passeports et des légalisations;

3° Le Département des Archives pour le classement des archives diplomatiques ;

4° Le bureau des interprètes ;

5° Le bureau des jurisconsultes et des traducteurs.

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De cette étude rapide, nous pouvons donc conclure que déjà avant la Révolution, le ministère des Affaires étrangères français était parfaitement organisé, et servait à merveille les intérêts du pays ; il fut, d’ailleurs, pris pour modèle par les puissances européennes désireuses d'apporter plus de cohésion à l’organisation de leurs relations extérieures.

SECTION IV Les négociations officieuses.

Pendant la période d’organisation et de formation de la diplomatie officielle, les négociations officieuses se développèrent parallèlement, (C’est pourquoi nous croyons bon d’étudier quelles furent les méthodes de la diplomatie occulte, et quelles influences celle-ci exerça sur la diplomatie officielle,

La diplomatie occulte est très ancienne, et, dès le moyen àge, la république vénitienne avait organisé un sérvice diplomatique secret. De même, en Angleterre existait déjà, au xiv° siècle, un service spécial de la Couronne, qui, tout en se livrant à une stricte surveillance intérieure, devait aussi fournir des renseignements d’ordre diplomatique. En France, Louis XI eut très fréquemment recours aux services des agents diplomatiques occultes. Plus tard, Richelieu, Mazarin, employèrent les agents secrets pour certaines missions dont le caractère particulier ne pouvait souffrir la consécration officielle, Mais c’est surtout au xvirr° siècle, avec Louis XV, que les

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méthodes de la diplomatie occulte se généralisèrent. Certains ambassadeurs, ou leurs collaborateurs lorsque ceux-ci n’en furent pas jugés dignes, furent admis au « secret du roi ».

D'autre part, les agents secrets furent également choisis parmi les nationaux domiciliés à l'étranger, ou même parmi les étrangers qui ne gardaient plus de liens d’attache avec leur patrie.

Naturellement, ces agents, si divers par l'origine et par la condition, ne se connaissaient pas, et ignoraient l'existence des correspondants autres que ceux avec lesquels ils étaient amenés à collaborer. Nous distinguerons deux catégories d'agents occultes :

1° Agents secrets n'appartenant pas à la diplomatie officielle.

Dans ce cas l'agent secret faisait tous ses efforts pour demeurer ignoré du ministre qui était accrédité officiellement. Cependant, si quelque nécessité le forçait à entrer en rapports avec ce dernier, il devait s’efforcer de n'être à ses yeux qu’un voyageur curieux et oisif, ou quelque marchand, tout entier absorbé à ses affaires commerciales. Puis il tentait de se lier avec le personnage dont il lui fallait capter la confiance. Une fois introduit, il s’informait, sondait les dispositions de l’entourage. Lorsqu'il croyait le moment propice, il laissait entendre que si l’on voulait écouter tel conseil ou prendre tel parti, il en résulterait des avantages considérables. Enfin, il insinuait que par un accord dégagé de