LA SÉCURITÉ COLLECTIVE ET LES MÉTHODES DIPLOMATIQUES

Pendant la guerre même, et particulièrement dans les pays anglo-saxons, un puissant mouvement d'opinion s'était produit en faveur de l'adoption de mesures destinées à empêcher le retour d’un aussi horrible conflit. Différents groupements s'étaient constitués dans ce but, et lorsque, le 8 janvier 1918, le Président Wilson, s’adressant au Congrès américain, exposait à quelles conditions une paix juste pourrait être réalisée, il mentionnait expressément dans le dernier de ses Quatorze points la création d’une Société des Nations « procurant à tous » les Etats grands ou petits des garanties mutuelles » d'indépendance politique et d’intégrité territoriale ».

Quand les Empires centraux, vaincus, durent conclure la paix, ce fut sur les bases définies en janvier 1918 par le Président Wilson. La Société des Nations commença donc à prendre corps dès les réunions préparatoires de la Conférence de la paix; puis, le Pacte, charte de la Société, fut incorporé au traité de Versailles. En effet, les problèmes à régler étant vastes, et la Conférence de la paix ne pouvant siéger indéfiniment, il appartenait

à la Société d'achever l’œuvre entreprise. Le Pacte devenait ainsi la préface du statut nouveau de l’Europe et du Monde; sous l'égide des grandes puissances, la Société devait d’abord veiller à l'exécution même du traité de paix, et résoudre les difficultés que son interprétation pouvait susciter; en outre, il lui fallait s’efforcer de prévenir les conflits et d'empêcher le recours aux armes dans un Monde encore agité.

Mais la création de la Société des Nations avec sa conséquence, l’instauration de la sécurité collective, instituait des problêémes nouveaux pour la diplomatie de la plupart des Etats membres de la nouvelle Communauté internationale. Pour certains, il s’agissait de faire abstraction de toutes leurs traditions historiques ou nationales. En particulier, les Etats-Unis devaient abandonner la fameuse doctrine de Monroe qui, pendant près d’un siècle, avait été la base de leur politique extérieure. Du fait de l’assistance mutuelle que devaient se prêter les Etats, la grande république américaine risquait de se trouver constamment engagée dans les affaires d’Europe; aussi, l’opinion américaine imposa-t-elle le retour à la politique traditionnelle des mains libres, et la Société des Nations, création wilsonnienne, dut enregistrer la carence des Etats-Unis.

Malgré cette abstention, la Société réussit à grouper Ja très grosse majorité des Etats indépendants; et, à l'apogée de sa puissance, elle en compta une soixantaine. Les neutres, puis le groupe des Empires centraux avaient été, en effet, invités successivement à se joindre aux «membres originaires, signataires du traité de paix aux

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côtés des Alliés. Genève, siège de la Société, devint alors le centre de l’activité diplomatique, et le fonctionnement normal des organes de la Société ne manqua pas d’avoir une grande influence sur les méthodes diplomatiques.

D'une part, les sessions de l’Assemblée ou même du Conseil sont en principe publiques; les séances privées ne sont que l’exception. Une nombreuse assistance, parmi laquelle des journalistes appartenant à tous les grands quotidiens, est ainsi présente lors de la discussion de l’ordre du jour. Lorsque, à la tribune de Genève, un gouvernement est amené à faire préciser par ses représentants son attitude sur telle ou telle question, le monde entier est immédiatement informé de ses sentiments. On a dit que la Société des Nations n’est pas une sorte de super-Etat. Les séances de l’Assemblée ou du Conseil ne sont peut-être pas non plus celles d’un Parlement international, mais, malgré tout, les problèmes s’y discutent en pleine lumière, et dans ‘une atmosphère bien peu semblable à celle des chancelleries.

Par ailleurs, les délégations ont généralement pour chef le ministre des Affaires étrangères, et comprennent également, en dehors des experts, deux ou trois personnalités politiques, ministres ou hommes d'Etat. La régularité et la fréquence des sessions du Conseil ou de lAssemiblée permettent aux membres des différentes délégations de se rencontrer habituellement, et de confronter leurs points de vue sur les problèmes qui les préoccupent. Les couloirs du Palais des Nations, ou même certains lieux réputés des bords du Léman, deviennent ainsi des endroits de réunion où sont examinées, discutées, et parfois même réglées les questions pendantes. |

Nous voici bien loin de la vieille méthode des négociations entre chancelleries. Certes, elle subsiste. Mais les diplomates des ambassades et des légations ne peuvent avoir que des pouvoirs forcément limités lorsque des positions publiques sont prises à Genève par leur gouvernement, et que des contacts directs et fréquents sont établis entre leur chef direct, le ministre des Affaires étrangères, et ceux des autres Etats.

Au fond, certaines des dispositions du Pacte de la Société des Nations ont réagi sur les méthodes diplomatiques. L’instauration de la sécurité collective transforma les conceptions anciennes relatives aux alliances.

Nous avons vu précédemment que, jusqu’en 1914, la diplomatie avait basé l'équilibre européen sur les alliances, tandis que, sur le Continent américain, la doctrine de Monroe assurait le maintien de la paix au moyen d’une entente régionale.

Après la guerre, la question se posa de savoir si les membres de la Société des Nations pouvaient encore contracter des alliances, et, dans l’affirmative, sous quelles conditions.

L'article 20 du Pacte de Ia S.D.N. dispose, en effet :

« Les membres de la Société reconnaissent, chacun » en ce qui le concerne, que le présent Pacte abroge » toutes obligations ou ententes « inter se », incompati- » bles avec ses termes, et s’engagent solennellement à » ne pas en contracter à l’avenir de semblables. Si, avant » son entrée dans la Société, un membre a assuré des » obligations incompatibles avec les termes du Pacte, il » doit prendre des mesures immédiates pour se dégager » de ces obligations. »

Si le recours à la guerre avait été absolument interdit par le Pacte, il est clair que les alliances, conventions conclues en vue d’un conflit éventuel, fussent devenues toutes inutiles, et qu’il eût fallu les prohiber, Mais, même après le Pacte, la guerre demeurait juridiquement possible, notamment en vertu de la fameuse clause de réserve de souveraineté du paragraphe 8 de l’article 15. Aussi, différents Etats européens, et, en particulier, la France et les nouvelles Puissances de l’est, ne trouvant pas de garantie suffisante dans les articles 10 et 16 du Pacte, se prémunirent par des conventions particulières contre une agression éventuelle. Les accords franco-belge, franco-polonais et franco-tchèque, ainsi que ceux ayant servi de base à la formation de la Petite Entente, furent conclus dans cet esprit.

Toutes ces conventions se rattachent à ce qu’on appelle en droit international des alliances défensives, c’est-àdire qu’elles tendent uniquement à maïntenir le statu quo et à le protéger contre toute modification tentée par les armes.

Ce que le Pacte: a prohibé, ce sont les alliances offensives qui, elles, ont pour objet « d’obtenir par une guerre soutenue en cominun une modification à l’état de choses présent ».

C'eût été, en effet, une grave erreur que d’englober sous la même réprobation toutes les alliances, celles inspirées par le désir de paix en face d’un danger commun, et celles visant à des agrandissements territoriaux aux dépens d'autrui. Tout dépend du but poursuivi. Mais la distinction entre les deux genres de conventions est par-

fois assez malaisée à faire, et peut donner lieu à des appréciations subjectives plus ou moins arbitraires. Une alliance est force de paix ou force de guerre selon lesprit dans lequel on la pratique.

Si les sanctions édictées par le Pacte avaient été d’une efficacité certaine, les alliances, expédient politique dirigé contre un violateur éventuel de la paix, auraient perdu leur signification. La sécurité collective eût été assurée, s’il était apparu clairement que toutes les Nations étaient prêtes à se dresser, immédiatement, et avec toutes leurs forces, contre toute tentative d’agression. Malheureusement, la notion de sécurité collective subit dans le temps une évolution fâcheuse, et ne résista pas à l’épreuve des faits. Nous allons voir comment les principales Puissances l’ont abandonnée pour en revenir à la vieille politique de l'équilibre par les alliances.

Une des causes profondes de l’échec de la sécurité collective fut l’impossibilité d’arriver à un accord sur le désarmement. Obtenir par un échange de garanties réciproques la réduction au minimum des armements nationaux avait été un des points du programme du Président Wilson. |

Puis, le Pacte lui-même avait donné compétence au Conseil pour préparer un plan de limitation des armements. Or, en juillet 1932, la Conférence du désarmement dut être ajournée « sine die » à la suite de dissentiments politiques graves survenus entre ses membres. L'Allemagne quittait la Conférence du désarmement, et déclarait ne vouloir y être représentée à nouveau que lorsque l’égalité des droits lui serait reconnue.

En effet, les conceptions françaises, anglaises et allemandes s'étaient heurtées lorsqu'il avait fallu adopter une méthode pouvant servir de base au désarmement.

La France ne voulait désarmer qu'après l’adoption d'une Convention générale d'arbitrage, et la création d’une armée internationale assurant la sécurité collective. L’Angleterre entendait commencer par le désarmement lui-même, en prenant comme base les effectifs de 1932. Quant à l'Allemagne, elle voulait obtenir, en matière militaire, l'égalité des droits avec les autres puissances, avant d'accepter le projet de désarmement général. Dans ces conditions, chacune des puissances demeura sur ses positions, et le projet aboutit forcément à un échec. :

À partir de ce moment, la sécurité collective commença à paraître chimérique à beaucoup d'Etats. Puis, quelques mois ‘après l'avènement du national-socialisme, ‘Allemagne, suivant l'exemple du Japon, se retira de la Société des Nations. Lorsqu’en mars 1935, elle dénonça la Partie V du traité de Versailles, et rétablit le service militaire obligatoire, l'organisme de Genève ne réagit que verbalement.

Quelques mois plus tard, l’affaire d’Ethiopie devait achever de jeter le trouble dans l'esprit des partisans les plus acharnés de la sécurité collective, La stricte application à l'Italie des sanctions prévues par le Pacte eût peut-être déclanché un conflit européen. Mais les demimesures adoptées ruinèrent à la fois la sécurité collective et l’accord de Stresa, dans lequel l’Europe avait cru pouvoir trouver une paix durable, malgré le réarme-

ment allemand. Certes, il était difficile à la S.D.N. d'adopter une attitude ferme, ou, au contraire, de renoncer aux sanctions, alors que ses membres étaient divisés, et que, à l’intérieur même de chaque Etat, les controverses les plus vives se faisaient jour. Mais, avec la solution hybride adoptée, le conflit italo-éthiopien marquait la fin de la sécurité collective. Désormais, l'Italie se tournait vers l'Allemagne, et la France et l’Angleterre pensaient assurer par un accord leur sécurité

mutuelle. C'était bien le retour à la politique des allian- ces.

On put assister alors à toutes les violations du Pacte sans que la S.D.N. impuissante et divisée tentât de réagir. La réoccupation de la zone démilitarisée rhénane, l’intervention en Espagne, l’annexion de l'Autriche par l'Allemagne, s’effectuèrent sans que la S.D.N. intervint; l'organisme de Genève était frappé de paralysie. A Munich, le 29 septembre 1938, un véritable Directoire européen, réuni sous la pression des événements, modifia le statut territorial de l’Europe centrale : la S.D.N., ou du moins ceile conçue sous sa forme primitive, avait définitivement abdiqué.

Il ne nous appartient pas d'apprécier ici les accords de Munich. Rappelons seulement que, lorsqu'ils eurent été signés, ils furent qualifiés de Pacte à Quatre. Quelques années auparavant, ce terme avait déjà été employé pour désigner les accords conclus à Rome, en juillet 1933, entre la France, l’Angleterre, l'Allemagne et VItalie. Déjà, à cette époque, cette tentative d’organisation de la paix avait suscité de vives critiques, princi-

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palement en France et dans les petits Etats européens. On lui avait reproché, notamment, d’être la résurrection de la Sainte-Alliance, d’une Sainte-Alliance encore plus dangereuse que la première, car si celle-ci fut conservatrice, la nouvelle devait, selon les craintes exprimées, avoir pour but le bouleversement territorial de lEurope au seul gré des puissants du jour.

Cependant, le Pacte à Quatre de 1933, conçu tout entier dans le cadre de la S.D.N. était indissolublement lié à l'institution genevoise. Quittant Rome, une fois sa mission terminée, M. Henry de Jouvenel, ambassadeur de France, pouvait déclarer :

« Le Pacte à Quatre est une méthode de co » entre les Quatre Puissances, membres permanents du » Conseil de la S.D.N. »

Dans l’exposé des motifs, les Hautes Parties contractantes avaient tenu à se déclarer « soucieuses de donner » leur pleine efficacité à toutes les dispositions du Pacte » de la Société des Nations, en se conformant aux mé- » thodes et aux principes qui y sont prévus, et auxquels » elles n’entendent pas déroger ».

Au moyen du Pacte, les grandes Puissances entendaient bien pouvoir régler d’un commun accord un certain nombre de problèmes politiques, maïs cela dans le” cadre de la S.D.N. et en conformité avec les principes mêmes du Pacte qui, dans son article 19, prévoyait la révision des situations internationales, susceptibles de mettre en péril la paix du monde.

Parce que la Société des Nations n’a pas su se réformer, les problèmes internationaux ne pourront désor-

Mais avoir pour base de règlement qu’un simple rapport de forces entre les Puissances. C’est pour éviter un conflit dont l’imminence faisait mieux ressentir l’horreur, que furent signés les accords de Munich. L'Allemagne obtenait à son profit une large révision de frontière, et sannexait une population nombreuse qui, si germanique qu’elle fût, n'avait jamais appartenu encore à l’Empire créé par Bismarck. Elle s’enrichissait aussi d’un terri- ‘toire abondamment pourvu, et merveilleusement équipé. Mais, grâce à l'effort obstiné de la France et de l’Angleterre, cette annexion était faite, non pas après un conflit sanglant, mais sur le plan de la négociation européenne, et moyennant des garanties européennes,

- Après Munich, bien des problèmes demeurent, qui restent à régler. Quelle qu’en soit la solution, il semble bien que la sécurité collective doive être définitivement abandonnée, et que pour tenter d’assurer la paix, la diplomatie soit contrainte d’en revenir à la vieille méthode de léquilibre, et donc aux alliances.