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Granet. 8

» Mille raisons souvent inavouées, l’amour-propre, les » intérêts particuliers, les préjugés traditionnels, les » passions des partis à l'intérieur, pèsent sur Pesprit » des négociations, et ces obstacles ne peuvent être sur- » montés que dans le silence, loin des regards d'un pu- » blic passionné et railleur ». | 2

On ne saurait mieux définir l’impérieuse nécessité du secret diplomatique. :

Quant au terme « diplomatie secrète », sa signification a subi dans le temps certaines variations.

Nous avons vu précédemment que, autrefois, et particulièrement au xvirr® siècle, le terme « diplomatie secrète » désignait une diplomatie clandestine, officieuse, en marge de la diplomatie officielle, dont bien souvent elle contrariait l’action, sans, toutefois, s’y opposer ouvertement. Dans cette acception, il y a négociation secrète toutes les fois qu’un souveraïn ou un ministre poursuit une négociation avec un gouvernement, à l’insu du représentant régulier de VEtat à l'étranger, ou en opposition avec lui et le gouvernement qui l’a envoyé. Il ne faudrait d’ailleurs pas confondre, avec les négociations occultes, les sondages que les gouvernements peuvent effectuer, officieusement ou secrètement, les uns auprès des autres. Ces sondages peuvent revêtir un caractère tout à fait confidentiel, et l’on parle alors, de mission secrète, mais, en réalité, c’est de la : diplomatie officielle. |

De nos jours, le terme diplomatie secrète désigne le procédé d’après lequel les diplomaties officielles de deux ou plusieurs Etats, après avoir négocié secrètement

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-ou ouvertement, ne publient pas les résultats auxquels -elles sont arrivêes. Ce que le Président Wilson entendait : condamner, ce sont les accords secrets, certains traités d'alliance qui engagent des peuples en ignorant même l'existence. Mais, dans son esprit, il ne pouvait certes s'agir de condamner les négociations par voie de chancellerie, En effet, lorsque les négociations ont lieu par la voie diplomatique, Le résultat seul apparaît clairement à l'opinion publique. Celle-ci peut alors faire plus exac- ‘tement la balance des avantages et des inconvénients des accords conclus.

-. D'autre part, les négociations n’aboutissent pas toujours à des accords. Lorsqu'on réunit une Conférence pour arriver simplement à un résultat médiocre, une grande déception s'empare alors de l’opinion publique. Elle compare les efforts déployés à la médiocrité du succès, ne tient plus compte de la réussite partielle, ne veut s’appesantir que sur l’édhec réel, et recherche les responsabilités des autres Etats, ce qui ne mangue pas d’aigrir, une fois de plus, les rapports internationaux. Ce sont peut-être là des nuances psychologiques, mais les réactions des opinions publiques sont, en grande partie, dominées par des conditions psychologiques. D’un climat moral peut dépendre la paix ou la guerre, même Si la véritable cause des querelles et des conflits doit être recherchée dans des raisons profondes. Violer le secret des négociations, c’est bien souvent risquer d’envenimer les relations entre deux ou plusieurs Etats. Lorsque des positions sont affirmées publiquement, chaque concession ultérieure apparaît à l’opinion publique

de chaque pays comme une défaite intolérable, même si cette concession est nécessaire, même si elle était prévue dans l'esprit des négociateurs.

Ceux-ci n’arrêtent souvent leurs premières positions que dans l'espoir d'obtenir des concessions sur certains points, en échange de ceux qu’ils accordent eux-mêmes. Par contre, chaque peuple a l'impression qu'il a été seul à faire les frais des négociations. Il compare ses propres demandes avec les résultats obtenus, et oublie de comparer avec ces résultats les demandes des parties adverses. C’est ainsi que des accords, dont le but était une amélioration sensible de la situation internationale, apparaissent au contraire comme des prétextes d’agitation nouvelle.

Lorsque le secret des négociations a pu être conservé, il arrive un moment où les résultats sont acquis, Afin d'établir les responsabilités mutuelles, et de réaliser une atmosphère de confiance internationale, l’article 18 du Pacte impose à tout membre de la Société l’obligation de soumettre à la publicité tout acte présentant le caractère d’un engagement international. Cette publicité doit être assurée par les soins du secrétariat de la Société qui enregistre et fait connaître les termes de la convention.

La question s’est posée de savoir si, en droit, et en respectant esprit même du Pacte, toutes les conventions internationales conclues par des membres de la Société doivent être obligatoirement soumises à l’enregistrement. Les actes dont l'enregistrement est obligatoire sont ceux qui, par leur portée politique, sont sus-

ceptibles de porter atteinte aux bonnes relations internationales. On a ainsi voulu mettre fin aux conventions dont le caractère était profondément agressif, et qui étaient cependant tenues secrètes au reste du monde. Mais, ici encore, il est bien difficile de trouver un criterium satisfaisant.

Dès 1921, le secrétariat avait signalé au Conseil que beaucoup de gouvernements s’abstenaient de présenter les traités à l’enregistrement. Il en avait été ainsi notamment pour l’accord franco-belge de 1920 dont on ignorait le texte, En effet, le secrétariat avait dû se contenter d'enregistrer les lettres échangées par les deux gouvernements, au moment où l’accord avait été signé par leurs représentants militaires. Ces lettres, déposées au secrétariat de la S.D.N., donnaient bien une approbation officielle au texte de l’accord, mais ne permettaient pas de suppléer à son enregistrement, et laissaient dans l’ombre les principales dispositions du traité. I aurait fallu, au moins, enregistrer les clauses politiques qui précisaient, sans doute, dans quelles circonstances l'accord trouvait son application.

De son côté, le gouvernement britannique, posant nettement la question, avait notifié aux autres membres de la Société que, dans sa pensée, l’obligation de l’enregistrement ne pouvait s'appliquer à certains arrangements financiers, sans intérêt politique général, et qui ne pouvaient être livrés à la publicité sans un préjudice grave pour le crédit de certains Etats.

C’est ainsi que, peu à peu, à la suite d'exemples de ce genre, l’on en vint à admettre que certaines conventions

lis

spéciales parmi lesquelles les accords financiers et les accords d'Etat-Major pouvaient échapper à l'obligation de l'enregistrement. Dans tous les cas, le secrétariat ne peut qu’enregistrer l’acte qui lui est soumis; il ma pas qualité pour l'apprécier, ni pour examiner s’il est conforme ou non aux dispositions du Pacte. De ce fait, la publication d’un accord par le secrétariat ne veut pas dire approbation par la Société. Le

On peut se demander alors comment joue la sanction formulée dans la deuxième partie de l’article 18 du Pacte :

« Aucun de ces traités ou engagements internationaux » ne sera obligatoire avant d’être enregistré ».

Cet alinéa semble indiquer que les traités secrets ne sont pas illicites en eux-mêmes, mais simiplement dépourvus de force exécutoire.

D’après les dispositions du Pacte, la ratification n’est plus suffisante désormais pour rendre obligatoire un traité conclu entre deux Etats membres de la S.D.N. : ratifié, le traité existe, maïs il demeure dénué de force obligatoire tant qu’il n’est pas enregistré.

Voulant réagir contre les abus de la diplomatie secrète qui engage les peuples à leur insu, les auteurs du Pacte ont déclaré que les traités échappant au contrôle de l'opinion publique seraient privés de toute force obligatoire positive. C’est donc surtout dans l'intérêt des peuples que cette sanction a été édictée. Mais est-ce à dire que le but a été atteint, et que la diplomatie est désormais plus ouverte qu’elle ne l’était jadis ?

- Rien ne peut empêcher des Etats liés par une communauté d'intérêts politiques ou économiques clairement perçus par eux, de s'unir par un traité secret qui jouera pleinement et efficacement dans leurs rapports mutuels, aussi longtemps que subsistera cette communauté d’intérêts. De pareils traités régulièrement signés et ratifiés lient les parties entre elles.

D’autre part, les Etats ne faisant pas partie de la S. D.N. sont entièrement libres de conclure les accords qui leur conviennent. De ce fait, et en admettant que l’article 18 du Pacte soit strictement appliqué, la diplomatie des Etats sociétaires serait soumise à une contrainte qui ne pèserait pas sur celle des Etats n’appartenant pas, ou n’appartenant plus à la S.D.N.

Or, de nos jours, sur sept grandes Puissances, l’une, les Etats-Unis, n’a jamais appartenu à la Société, et trois autres, le Japon, l’Allemagne et l'Italie s’en sont successivement retirées. Serait-il juste, en conséquence, de faire peser sur ceux qui demeurent les défenseurs de la Société une obligation à laquelle échappent complètement certains Etats ? Certes, il serait bon que l'opinion publique puisse apprécier la valeur et la portée des engagements internationaux. Mais cela suppose une compétence qui manque trop souvent au verdict populaire, et, par ailleurs, il faudrait que, partout dans le monde, les peuples fussent libres de prononcer leur jugement. Le Pacte de la Société forme un tout, et l'application de là sécurité collective conditionnait la mise en pratique des autres dispositions,

Désormais, et puisque nous voilà revenus à la politi-

que de l'équilibre par les alliances, sans doute vaut-il mieux que les Etats, demeurés cependant membres de la S.D.N., ajustent leur politique et leur diplomatie à celle des Etats qui n’acceptent plus de se plier à certaines disciplines. Des Puissances mènent à leur guise une politique qui ne connaît d’autre loi que le respect dû à la force. Peut-être des accords secrets lient-ils entre eux les Etats qui rêvent du bouleversement territorial de l'Europe entière. Dans ces conditions, les ultimes défenseurs de l’ordre et de la liberté ne doivent pas trouver une cause d’infériorité dans la publicité de leur diplomatie à Genève. Et cela, d'autant plus que, corame nous allons le voir, les conditions de leur vie politique intérieure imposent aux démocraties une diplomatie qui n’est déjà que trop ouverte.