SECTION II

L'exercice financier dans les pays étrangers

Le système de l’exercice financier est mis en pratique dans la plupart des pays étrangers ; à l'exception de l’Angleterre et de l'Italie, dont nous étudierons plus loin le système, tous les pays exécutent leur budget dans des périodes de temps dépassant l’année d’une durée plus ou moins longue. [1 en est ainsi en Russie, en Autriche, en Espagne, en Allemagne et dans les états allemands (la Prusse a, notamment, une période complémentaire assez courte : elle n’est que de deux mois et demi), en Belsique ete "exécution dubudret comporte dans ces différents pays, des modalités

(1) C’est ainsi qu’à la Réunion, l’article 44 de l’ordonnance du 22 novembre 1841 reproduit les articles 9 et 10 de la loi de 1831. Dans ce cas, le délai est fixé à cinq années à partir de l’ouverture de l’exercice pour les créanciers domiciliés dans la colonie et à six années pour ceux qui résident hors du territoire de la colonie (article 94 du décret de 1882).

La loi de finances du 19 décembre 1900 qui a créé la personnalité civile de l'Algérie et lui a donné un budget spécial, n’a pas parlé de la déchéance quinquennale ; il en résulte que l’Algérie ne la possède pas.

nombreuses dans le détail desquelles nous ne pouvons entrer. Le système belge, néanmoins, s'impose à notre étude par le voisinage de ce pays et la ressemblance de ses institutions avec les nôtres ; quant aux Etats-Unis, l'examen du système financier de la plus vaste démocratie du monde mérite de retenir un instant l’attention.

Paragraphe premier. — La Belgique. — La Belgique est le pays dont les institutions politiques et administratives se rapprochent le plus des nôtres, soit qu’elle ait reçu les mêmes dès l’origine, soit qu'elle nous ait plus tard imités. Aussi est-il intéressant de rechercher, quand il y a lieu, pourquoi le même principe a abouti à des résultats pratiques différents en Belgique et en France.

La base de la comptabilité budgétaire y est, comme chez nous, l'exercice, quant au, mode d'exécution du budget ; la conception qu'en donne la loi du 15 mai 1846, dans son article 2, est identhiqueta celléde lordonnance de T822 = CSont seuls considérés comme appartenant à un exercice les services faits et les droits acquis à l'Etat et à ses créanciers pendant l’année qui donne sa dénomination à l’exercice. » Seulement, en Belgique, il n’y a

qu'un seul délai, fixé au 31 octobre de la deuxième

année de l'exercice pour toutes les opérations relatives au recouvrement des produits, à la liquidation et à l’ordonnancement des dépenses. Passé cette date, l'exercice est clos.

Ce qui frappe surtout, lorsqu'on considère ces dispositions, c’est l’absence d’un délai de clôture pour les paiements. Cela tient à la procédure spéciale qu'ont adoptée les Belges pour l’acquittement des dépenses.

La. loi" distingue ren "ériet elopéranonsde dépense et l’opération de paiement ; l'opération de dépense résulte de l’imputation à charge du budget d’un engagement souscrit au nom délMEtat,s élléfengage Ma responcabiitéemde l’ordonnateur (loi du 15 mai 1846, article 18). L'opération de paiement est contsituée par la sortie de caisse des fonds nécessaires à l’acquittement de la dépense. Or, la loi belge ne s’est préoccupée que de la première de ces deux opérations et l'a entourée de nombreuses formalités, tandis qu'elle a laissé la deuxième de côté. Lorsqu'une ordonnance de paiement a reçu le visa préalable de la Cour des Comptes, elle est remise au créancier, et, en même temps, le budget est affecté du montant de la dépense. Donc, ce qui est intéressant, c'est la remise du titre de paiement, qui grève immédiatement le budget ; le paiement proprement

dit n'est plus qu’une opération de caisse dont il

n'y à pas lieu de se préoccuper beaucoup. (x).

Après la clôture de l'exercice, la loi de règlement du budget arrête, d’une part, le chiffre des imputations de dépense sur ce budget, d’autre part, le montant des paiements faits et celui des paiements restant à effectuer. Les ordonnances de paiement, lorsqu'elles ont été livrées aux créanciers, ne sont pas atteintes par la clôture de l'exercice. Article 29 de la loi du 15 mai 1846 : « Lorsque le paiement n'a pas été réclamé dans le cours légal du budget, ces ordonnances ne sont pas sujettes à renouvellement ; le paiement peut en être fait pendant cinq ans, à compter du 1Iff janvier, qui donne son nom à l'exercice (2). » Ainsi, le paiement des sommes ordonnancées régulièrement n'est arrêté. que par l’arrivée du terme de cinq ans qui,

comme en France, libère l'Etat de ses dettes

(x) Ce caractère est d'autant plus marqué en Belgique que c’est la Banque nationale qui fait le service de caisse ; elle centralise les fonds et opère les paiements pour le compte du Trésor.

(2) Certaines dépenses peuvent être payées sans visa préalable de la Cour des Comptes ; elles ne sont régularisées qu'après paiement. C’est toujours cette régularisation seule qui affecte le budget, en permettant que la dépense lui soit imputée, mais il est clair que, dans ce cas, le paiement luimême est contenu dans certaines limites et ne peut dépasser au plus tard le 31 octobre de la deuxième année de l’exercice, faute de quoi il ne pourrait plus être fait qu'après une nouvelle autorisation des Chambres.

en frappant les créanciers de déchéance (x).

Paragraphe 2. — Les Etats-Unis. — Ce n’est pas dans la gestion financière des États-Unis qu'il faut aller chercher des exemples à suivre ; la réussite de leurs budgets, les excédents de recettes qu’ils réalisent toujours tiennent en réalité à la situation économique, au développement et à la prospérité constante de ce pays et non pas au bon agencement de ses finances. Comme le dit un de ses historiens, M. Bryce, « l'Amérique a le glorieux privilège de la jeunesse, celui de pouvoir commettre des fautes sans en endurer les conséquences ».

Le budget des États-Unis, si l’on peut appeler ainsi l’ensemble quelque peu informe des bills votés en hâte tous les ans en fin de session par le Congrès, ne possède pour ainsi dire aucune des qualités requises dans tout budget qui se respecte : il n’en a n1 l'unité, n1 l’universalité. Mais c’est en ar-

rivant à la matière qui nous occupe qu’on trouve

(x) Loi du 15 mai 1846, article 36. « Toute ordonnance dont le paiement n’a pas été réclamé dans le délai de cinq ans, à compter du 1*7 janvier de l’année qui donne son nom à l'exercice, est prescrite au profit du Trésor.» Les articles 36 et 37 exceptent de la déchéance les créances frappées de saisie-arrêt ou d'opposition, leur montant est versé à la Caisse des Dépôts et Consignations. Cette disposition n'existe plus en France.

la situation la plus satisfaisante : la notion de la personnalité comptable du budget, assurée par le système de l’exercice financier et par le mécanisme de la clôture des exercices n’est pas aussi perfectionnée que chez nous; mais, néanmoins, elle existe. C’est qu’en effet, ce système est nécessaire, nous l’avons vu, pour contenir le Gouvernement dans les limites tracées par le Pouvoir législatif, et c'est à des considérations de ce genre qu’un Parlement est surtout sensible.

La réforme américaine de la clôture des exer- Cices est relativement récente ::elle remonte à peine à trente-cinq ans. Auparavant, les crédits accordés par le Congrès ne tombaient jamais en annulation, ils restaient toujours à la disposition du Gouvernement qui pouvait les employer jusqu'à épuisement complet. Au milieu de la confusion des crédits anciens et nouveaux, le Congrès ne pouvait s’y reconnaître; malgré son désir que les crédits accordés pour une année fussent la limite des dépenses de cette année, 1l lui était impossible d'exercer son contrôle et d’empêcher les ministres de se créer une caisse occulte leur permettant de subvenir à des dépenses qu'il n'avait pas autorisées.

Dès 1705, on s'était préoccupé de cet état de choses : un décret ordonna que tous les crédits

restés disponibles à la fin de l’année fussent versés

au fonds d’excédents (surplus fund). Mais cette prescription ne fut pas respectée, 1l y avait lutte continuelle entre le législatif et l’exécutif. Ent870 seulement le Congrès prit l’avantage, il put faire verser au «surplus fund » une somme de 174 millions de dollars représentant l'excédent de crédits non employés jusqu’à ce jour.

Pour bien saisir la portée des réformes de 1870 et de 1874, il faut connaître la classification adoptée pour les crédits aux États-Unis. On y distingue trois catégories de crédits : 1° les allocations annuelles (annual appropriations) ; ce sont les crédits destinés aux dépenses ordinaires et constantes du Gouvernement : 2° les allocations permanentes annuelles (permanent annual), destinées aux dépenses qualifiées permanentes ; 3° les allocations permanentes spéciales (permanent specifie), qui sont accordées pour les travaux d’amélioration des rivières et des ports, de fortification, de construction, etc.

La loi de 1870 ne visait que les reliquats de crédits de la première classe ; elle décidait que les crédits votés pour une année déterminée ne pourraient être employés que pendant cette année. Faute d’avoir été dépensés, ils devaient, à la fin de l’année, être versés au «surplus fund ».Si, dan les deux ans, les crédits dépensés n'avaient pas été

effectivement épuisés, l’auditeur du Trésor devait

examiner dans quelle mesure ils étaient indispensables à l’acquittement des dépenses non encore liquidées ou soldées, et, dans le cas où ils ne lui paraîtraient pas indispensables, en faire verser les fonds au « surplus fund ». La loi portait, en outre, interdiction pour lé Gouvernement d’engager, au cours d’une année, des dépenses dépassant le montant des crédits votés par le Congrès pour cette année ; c'est une prescription qu’on trouve reproduite plusieurs fois dans toutes les législations.

La loi de 1870 resta sans effet, mais le Congrès revint bientôt à la charge. Par l’act du 20 juin 1874, il prescrivit au secrétaire du Trésor de « veiller à ce que tous les soldes de crédits non dépensés et restés pendant deux années fiscales sur les livres du Trésor soient versés au fonds d’excédents et acquis définitivement au Trésor ».

Mais cette mesure ne s'applique qu'aux deux premières catégories de crédits, il est bien spécifié qu'elle ne s'étend pas à la troisième, les « pérmanent specifie », qui restent disponibles jusqu'à ce qu'il en soit décidé autrement par le Congrès.

Cela constitue bien la création d’un véritable exercice financier limité dans sa durée ; en effet, d’une part, seules les dépenses engagées pendant

une année appartiennent à l'exercice de cette

année, et, d'autre part, les crédits peuvent servir à acquitter ces dépenses jusqu’à la fin de la deuxième année de l’exercice. Passé ce délai, les sommes non encore employées tombent de droit au surplus fund, les ministres ne peuvent plus les utiliser sans une nouvelle autorisation du Congrès. Cette annulation des crédits est, d’ailleurs, faite sous réserve des droits des créanciers, contre lesquels la loi américaine n’a créé aucune déchéance spéciale en faveur de l'Etat, analogue à notre déchéance quinquennale.

Le procédé de la clôture de l’exercice serait donc absolument régulier aux Etats-Unis si la loi de 1874 n'avait pas laissé de côté toute une catégorie de crédits, les allocations permanentes spéciales. Ce sont les fonds destinés aux travaux de construction et d'amélioration. Comme ils profitent surtout aux Etats particuliers pour lesquels ils constituent des subventions déguisées, le Congrès s’est montré animé envers eux d’une tendresse particulière : il les laisse subsister jusqu’à achèvement complet des travaux pour lesquels ils ont été prévus.

Les prescriptions impératives de la loi de 1874 ont porté leurs fruits : elles ont réussi à empêcher le retour des anciennes pratiques gouvernementales. C’est ce qui montre encore une fois que la limitation et la clôture automatique de l’exer-

cice est la première mesure à prendre pour un Par-

lement désireux d'exercer un contrôle efficace sur

le budget qu’il a voté.