SUR

(1) L'année financière anglaise commence le 1er avril et se termine le 31 mars,

fin de chaque année est presque toujours la même ; on constate, du reste, en France, le même phénomène.

Les Anglais appliquent rigoureusement leur règle, même quand elle devrait fausser les résultats. La compensation des recettes d’une année à l’autre, exacte en général quand l'assiette des impôts n’est pas modifiée, cesse, en effet, de l'être en cas de modification des tarifs et surtout en cas de création d'impôt. Le système anglais a donné lieu ainsi à des graves mécomptes jusqu’au jour où on a su prendre des dispositions pour les éviter.

C’est ainsi qu’en 1842, pour parer à un déficit constant, Sir Robert Peel dut proposer le rétablissement de l’Zncome-tax, qui, établi en 1797 comme impôt de guerre, avait été supprimé en 1815. L'impôt fut voté en mars 1842 : 1l devait, suivant l'estimation de Sir Robert Peel, faire disparaître le déficit et produire un excédent de 520.000 livres. Or, en 1843, on s’aperçut qu’au lieu de cela on avait un déficit de 2 millions, et cependant l'impôt produisait au delà même des prévisions budgétaires. Mais 1l avait fallu refaire toute l'assiette de l'impôt (car en 1815, dans son horreur de l’Income-tax, le Parlement avait donné l’ordre de brûler toutes les archives), ce qui

demanda six mois. Il n’y eut donc de perçu que la

moitié de l'impôt. Avec le système de la clôture du compte de l’Echiquier au 31 mars, le surplus se trouvait perdu, non pour l’Echiquier, mais pour le budget de 1842-1843.

D'autres, au contraire, surent éviter de pareils accidents en prenant leurs dispositions en conséquence. Lorsqu’en 1854, au moment de la guerre de Crimée, M. Gladstone demanda à l’Income-tax 50 % de plus, il le fit sous la forme du doublement du premier semestre, de façon à ce que l’année 1854-1855 recueillit tout le supplément attendu. De même, en 1869, le chancelier de l’Echiquier, M. Lowe, d'accord avec M. Gladstone, alors premier ministre, fit adopter une réforme générale des échéances des impôts directs, de façon à en faire rentrer la totalité dans l’année. Le budget de 1869- 1870 bénéficia ainsi d’un supplément de recettes de 3 millions de livres.

2° Pour les dépenses, nous avons vu quelle était la règle. En apparence, elle est aussi rigoureuse, mais 1l a bien fallu la concilier avec les nécessités de l'exécution. des Services* publics "Le -Sr#mars au soir, le compte de l’Echiquier est clos (x), c'est-à-

(x) L’'Échiquier est le Trésor public anglais; il centralise toutes les ressources de l’État. Mais c’est la Banque d’Angleterre qui est chargée d’encaisser les recettes et de payer les dépenses publiques; elle tient le compte de l’Échiquier

comme celui d’un client ordinaire. Ce compte est ouvert au nom d’un fonctionnaire spécial, le contrôleur de l’Échiquier,

dire que la Banque d'Angleterre l’arrête purement et simplement et l’envoie au Board of Treasury. A partir de ce moment, il ne peut plus être pris un « penny » dans les fonds de l’Echiquier, au titre de l’année expirée. Mais il n’en résulte pas que les paiements non effectués ne puissent plus être faits, que les ordonnances tombent en annulation et qu’il faille réordonnancer toutes les dépenses non acquittées sur les fonds de l’année suivante, après un nouveau vote du Parlement ; ce serait arrêter le fonctionnement des services publics. Ce danger a été évité par le procédé suivant : On sait que la Banque d'Angleterre tient le compte du General Paymaster, lequel est alimenté par les «issues » de l’Echiquier régulièrement autorisées. Après le 31 mars, le compte du Paymaster ne peut plus recevoir de fonds du compte de l’Echiquier puisque celui-ci est clos, ainsi, d’ailleurs, que les écritures des Administrations, mais il peut cncore contenir des fonds non employés provenant précisément

d’.«issues » effectuées avant le 31 mars et destinées

crééren 1884, et aucune « issue » ou sortie de fonds ; de l Échiquier ne peut avoir lieu que sur l’ordre de la Trésorerie et avec l’assentiment du contrôleur qui est absolument indépendant. D’autres comptes sont ouverts à la Banque aux grands comptables du Royaume, dont le principal est le General Paymaster, par qui se font presque tous les paiements ; ces comptes sont alimentés par les « issues » de l'Échiquier.

à l’acquittement des dépenses de l’année qui vient de finir. On a donc admis qu’au moyen de ce solde le Paymaster pourrait payer les dépenses de l’année expirée, pourvu qu’elles aient été ordonnancées antérieurement au 1% avril Le solde du Paymaster se monte généralement à 2 ou 3 millions de livres: il est facile, dans tous les cas, de le rendre suffisant pour les paiements prévus en faisant porter à son compte la somme voulue dans les derniers jours de l’année. Les paiements ainsi autorisés ne peuvent pas se continuer indéfiniment, ils doivent être arrêtés au bout de trois mois pour les dépenses des services civils, et au bout de six mois pour les dépenses militaires. Les dernières opérations relatives à une année expirée se prolongent donc encore pendant six mois et ne sont définitivement terminées que le 1®T octobre suivant.

Il existe aussi quelques exceptions au principe de l'annulation rigoureuse des crédits non employés. D'abord, pour le paiement des arrérages de la dette nationale, le crédit est réputé ouvert perpétuellement pendant dix ans et même après dix ans, après que le transfert a été opéré au profit des commissaires de la dette nationale (caisse d’amortissement) ; les parties intéressées sont averties d'office et la restitution peut encore leur être faite à toute

époque, sans justifications régulières,

L’exécution des travaux qui ne peuvent être achevés en une seule campagne pourrait, elle aussi, souffrir d’une interruption ; pour l’éviter, on vote au moment où les travaux sont autorisés, un devis estimatif de leur coût total ; dans ces limites, les travaux peuvent être poursuivis sans qu’il soit besoin d'attendre le vote des crédits annuels.

[lMavexisté longtemps une autre exception à l’annulation des crédits en fin d'année : elle concernait les crédits additionnels, qui sont accordés en Angleterre de la manière suivante : le Parlement, par un « vote de crédit », met à la disposition de la Trésorerie une certaine somme que celle-ci répartit entre les différents services intéressés. Autrefois, les votes de crédits étaient ouverts pour une durée illimitée et c’est ainsi, par exemple, que le Gouvernement fit durer pendant cinq à six ans le crédit accordé pour la guerre d’Abyssinie. Le Parlement, lassé de cet état de choses, décida en 1873 que les votes de crédits seraient limités à la durée de l’année financière pour laquelle ils étaient votés (1).

: Remarquons, en terminant, que, lorsque nous avons parlé de clôture des comptes, 1l s'agissait du compte de l’Echiquier, d’une part ; et, d'autre part,

des écritures administratives qui sont les comptes

(x) Voir l’étude de M. Armauné sur le système budgétaire anglais, dans l'Économiste du 11 avril 1885.

des ordonnateurs. Il n’y a pas équivalence exacte entre les mouvements de fonds de l'Echiquier et les recettes et dépenses réelles du Royaume, qui figurent toutes dans lés écritures administratives. Cela tient à ce que certaines opérations : remboursements, drawbacks et autres bomifications sont exécutées directement par les diverses Admimistrations du revenu et n’affectent pas les sorties de l’'Echiquier. Le compte de l’Echiquier n’en constitue

pas moins le seul budget de l'Angleterre.

Paragraphe 2. — Formes et rapidité du contrôle de l’exécution du budget en Angleterre. — Ce qui caractérise le contrôle de l'exécution du budget, en Angleterre, c’est la rapidité avec laquelle s’exécutent les différentes opérations qu'il comporte ; les budgets sont réglés par le Parlement quelques mois après leur exécution. Le contrôle a donc l'avantage considérable de se rapprocher autant qu’il est possible des faits sur lesquels il porte. Il . faut en examiner le mécanisme pour voir à quoi tient cette rapidité et s’il possède en même temps toutes les autres conditions nécessaires d'efficacité.

La première étape des opérations préliminaires au règlement définitif des budgets par la Chambre des Communes est fournie par le Contrôleur Auditeur Général, chef du département de l’Echiquier et

e l’Audit, en cours d'exécution du budget. Nous

ORGANISATION COMRARÉE 100

avons vu que, sans son autorisation préalable, aucune somme ne pouvait sortir de la caisse de l'Echiquier : sa décision est sans appel et son pouvoir est considérable, car il n’est révocable que par le Roi, sur une adresse des deux Chambres, etle Cabinet n’a ainsi aucune action sur lui. Son examen ne porte, d’ailleurs, que sur les très grosses sommes dont la Trésorerie demande à être créditée à la Banque d'Angleterre ; il ne vérifie pas le détail de chacun des paiements, comme le font les Cours des Comptes belge et italienne, dont le contrôle préalable est très étroit.

La Trésorerie, à son tour, examine les demandes de fonds de chaque ministère ; c’est encore un contrôle très large, car la spécialité des crédits est comprise en Angleterre bien moins étroitement qu’en France. Les «votes» sont des divisions budgétaires beaucoup plus importantes que nos chapitres ; encore ne lient-ils pas les deux départements les plus considérables, celui de la Guerre et celui de la Marine. Leurs budgets sont, pour ainsi dire votés à forfait, car ils ont le droit de compenser les déficits sur un vote par des économies sur d’autres votes. Ces opérations doivent être approuvées par la Trésorerie et le Parlement, mais c’est une ‘approbation postérieure à l'acte, car il sont dispensés, lorsqu'ils demandent une issue, d'indiquer

le «vote » sur lequel ils l’imputent.

IIO CHAPITRE IV

Lorsque le budget a été exécuté, les comptes sont soumis à l’Audit-Office. Ici encore, son action est complètement indépendante : l’Audit-Office remet bien son rapport à la Trésorerie, mais si celle-ci ne le transmet pas dans la quinzaine à la Chambre des Communes, l’Auditeur Général doit, d'office et spontanément, le déposer lui-même sur le bureau de la Chambre.

Les comptes présentés chaque année sont au nombre de deux : 1° le compte des finances (finances accounts), qui fait connaître le montant des perceptions afférentes aux différentes branches de revenus, et les dépenses qui y sont imputées à titre de «draw-backs», remboursements, etc... ;l’entrée du revenu net à l’Echiquier et les sorties de l’Echiquier, du 127 avril au 31 mars ;

20 Les comptes d’appropriation (appropriation accounts), qui décrivent les opérations de dépenses effectuées du 1eT avril au 31 mars. Ces derniers comptes seuls sont l’objet de la vérification de l’Audit-Office, qui porte le nom d’ « Appropriation Audit » (x).

(x) Il existe néanmoins deux comptes sur lesquels le contrôleur auditeur général n’exerce ni examen préalable, ni contrôle. Ils sont destinés à permettre au Gouvernement de payer des dépenses imprévues ou pour lesquelles le contrôleur aurait refusé son approbation. Il y a, d’une part, un

fonds de cent mille livres pour les services civils, le « Civil contingencies fund »; et, d'autre part, un fonds de un million

Ceci nous donne l’explication de la rapidité surprenante de cette vérification, qui demande à peine quatre mois : le contrôle de l’Audit-Office ne s'exerce que sur les ordonnateurs. Le système comptable des Anglais leur permet d'agir ainsi les ordonnateurs, en Angleterre, sont en même temps comptables, non qu’ils manient les deniers, mais ils sont responsables devant l’Audit-Office et le Parlement de la régularité des dépenses. Les «accounting-officers », ou chefs de la comptabilité, tirent des chèques, que les payeurs se contentent de payer ; les pièces justificatives sont jointes aux comptes des ordonnateurs. C’est ce qui permet à l'Audit-Office de vérifier les comptes des ordonnateurs sans avoir vérifié n1 arrêté ceux des payeurs et des receveurs ; c’est ce qui permet de se passer de toute déclaration de conformité entre les comptes rendus par les comptables et ceux que rendent les départements administrateurs de crédits. Les comptes des « accounting officers » sont les seuls qui intéressent en réalité le Parlement.

La rapidité de la vérification est encore augmentée par le système de vérification par épreuves (test audit), qui est presque toujours employé.

Bref, lorsque la Chambre des Communes est

de livres pour le service de l’armée et de la marine à l’extérieur, le « Treasury chest fund ». Ces deux fonds sont gérés par le General Paymaster.

Te CHAPITRE IV

saisie, il ne s’est passé qu’un temps extrêmement court depuis l'exécution du budget : lannée financière s’est terminée le rer avril, la clôture des paiements a lieu le 30 septembre suivant ; quatre mois après, l’'Audit-Office a entièrement terminé son rapport et, quinze jours après au plus tard, le 135 février environ, la Chambre des Communes doit en avoir pris possession. Son Comité des Comptes (Committee of Public accounts) se met immédiatement à l’œuvre et, vers le milieu de juillet, son rapport, terminé, est déposé sur le bureau de la Chambre. On sait qu'il n’y a pas lieu à un vote de la Chambre des Communes quand il n’a pas été demandé de crédits complémentaires ; tout est donc fini à ce moment, c’est-à-dire moins de deux ans après le vote du budget en question.

Le contrôle parlementaire conserve ainsi toute sa valeur et toute son efficacité ; le « Committee of Public accounts» a les pouvoirs les plus étendus : il peut mander devant lui les administrateurs et écouter leurs explications (to send for persons and papers). Si cette comparution est très redoutée et si la menace en produit, à ce qu’on dit, d'excellents eflets, c'est parce qu’elle atteint les auteurs mêmes des opérations incriminées, tandis que plusieurs années après, le plus grand nombre d’entre eux aurait disparu.

|: Enfin, saisie en même temps du. budget de

l'année suivante {le rer avril) et des comptes de la dernière année expirée (au mois de février), la Chambre des Communes en poursuit concurremment l'examen, ce qui lui permet de baser le futur budget sur les résultats du dernier exercice

clos au moment du vote.

SECTION il

L'Italie

Les questions de comptabilité ont toujours été très en honneur en Italie : c’est le seul pays qui possède une véritable littérature sur cette matière. Dès leur émancipation, les Italiens se sont préoccupés d'atteindre la perfection dans leurs comptes. Sur le point qui nous occupe, ils ont réalisé un systèrne intermédiaire entre celui de. l'exercice et celui de la gestion annuelle, cherchant ainsi à réunir les avantages et à éviter tous les inconvénients de chacune des deux méthodes opposées.

Deux choses frappent d’abord dans le système italien : d’une part, les comptes généraux des budgets ont la forme de comptes de caisse et l’exécuton du budeetiestelimitée par-Pannée-rrernel d'autre part, il existe un véritable exercice financier, sans période complémentaire, mais qui n’en répond pas moins à son rôle essentiel, qui est de réunir à l’année tous les droits et les charges qu’elle

a fait naître et de maintenir ainsi la spécialité de chaque budget.

Mais il est impossible de séparer l'étude des comptes budgétaires en Italie de celle du système d'évaluation de la fortune patrimoniale qu’elle a adopté et auquel elle a donné une place prépondérante. Ces deux points sont étroitement liés ; l'introduction de la comptabilité par gestion a été une conséquence de l’adoption du système de comptabilité patrimoniale. Les deux réformes ont été inaugurées en même temps par la loi du 22 avril 1869 (1). Mais, en 1884, une refonte législative générale de toute la comptabilité consacra par un texte unique tout ce qui avait été organisé et modifié depuis 1853. La loi porte la date du 1 Hutlet trés rMellenest/entréeemvineune 1er juillet 1884 ; le décret royal du 17 février 1884, en exécution de cette loi, réunit toutes les règles de comptabilité dont la loi de 1883 n'avait fait que poser les principes, sous le titre de : « Texte unique

(x) L'Italie avait d’abord adopté le système français de l'exercice; la loi sur le23 mai 1853 disait, dans son article r1, que la période d'exécution des services budgétaires se prolonge jusqu’au 30 juin de l’année suivante (l’année financière italienne commençait alors le 1 janvier) et avait adopté les principales dispositions de notre décret du 11 mai 1838. ;

La loi du 14 août 1862 vint plus tard organiser le contrôle préventif de la Cour des Comptes.

des lois sur l’administration et la comptabilité générales de l'Etat (1).» Un décret du 4 mai 1885 a approuvé le règlement d'administration publique rendu pour l'exécution de cette loi fondamentale

du 17 février 1884.

Paragraphe premier. — La comptabilité patrimoniale et la comptabilité budgétaire. — Le principe fondamental, base du système italien, est qu'il faut se préoccuper, dans la comptabilité publique, non seulement des opérations effectuées pendant une année, de leur balance en recettes et dépenses, mais aussi des résultats que les opérations de l’année ont eus sur la fortune générale, sur le patrimoine de l'Etat. Tous les pays se préoccupent, plus ou moins, de faire ressortir par des inventaires la fortune mobilière et immobilière de l'Etat ; la particularité de l'Italie a été de fondre ensemble cette évaluation de la fortune totale et le budget annuel, de les lier l’un à l’autre par le moyen d’une comptabilité spéciale, la /ogismograpme, de façon à se rendre compte non pas tant de la situation du budget même, mais surtout de son influence sur la fortune patrimoniale.

Ce compte de patrimoine, dont l'apparence est

(x) Testo unico di legge per l'amministrazione et la contabilita generale dello stato, approvato col decrelo veale del 17 febbraio 1884, n° 2010.

évidemment assez séduisante, présente, dit-on, des dangers sérieux ; il peut donner un aspect florissant à une situation financière en réalité précaire : on va au-devant d’erreurs considérables en ‘associant deux éléments hétérogènes : le budget, qui est un compte financier, et le compte de patrimonie, qui a un caractère nettement économique, car l’évaluation d’une fortune patrimoniale n’est pas susceptible d’être effectuée avec une précision rigoureuse. Ses partisans, M. Cerboni en tête, ne méconnaissent pas ces dangers, mais ils estiment qu'il vaut mieux accepter une évaluation inexacte que de laisser quoi que ce soit en dehors des comptes ; qu'il faut mettre au grand jour la situation exacte du pays et montrer dans quelle mesure les ressources annuelles de l'Etat ont été employées à augmenter son actif, à diminuer son passif ; que ce contrôle et cette publicité sont favorables au crédit public.

Nous ne pouvons qu'indiquer ces différents points de vue sans sortir du cadre de cette étude, mais il était nécessaire de connaître la comptabilité patrimoniale, parce qu’elle est liée au système des comptes budgétaires adoptés par l'Italie. La réforme de l’exercice financier a été, en quelque sorte, la conséquence de l’introduction de cette nouvelle théorie. En effet, si l’on accorde des

délais complémentaires pour exécuter toutes les

ORGANISATION COMPARÉE ner

opérations appartenant à un budget, c’est pour avoir la situation exacte de ce budget et pouvoir en présenter la balance définitive. Or, ce qui intéresse surtout les Italiens, ce n’est pas cela, c’est de savoir quelle influence l'exécution du budget a eue sur le patrimoine de l'Etat ; et, pour obtenir ce résultat, 1l n’est pas nécessaire d'établir une comptabilité par exercice, il suffit d'adopter celle du commerce, d'arrêter les comptes tous les ans, en ne tenant compte que des opérations effectuées pendant ces douze mois. Il est même beaucoup plus naturel de procéder ainsi.

Cependant, l’arrêt brusque de tous les comptes du budget au dernier jour de l’année a cet inconvénient qu'il empêche de pouvoir contrôler l’exacte conformité entre les autorisations et les opérations de recettes et de dépenses réellement effectuées. C’est pour y remédier que l'Italie a conservé du système de l’exercice le procédé qui consiste à rattacher aux comptes d’une année les opérations qui appartiennent en réalité à cette année, bien qu’elles n'aient pas encore été effectuées. Nous allons étu-

dier les règles suivant lesquelles ce procédé est

appliqué.

Paragraphe 2. — L'exercice de douze mois. — La durée de l'exercice financier a été réduite à

douze mois par la loi du 22 avril 1860, qui en a

fixé la clôture au 31 décembre ; depuis, la date d'ouverture de l’année financière a été modifiée, elle a été fixée au 1 juillet par la loi du 8 juillet 1883. L'exercice financier commence donc maintenant le r1°' juillet, est clos le 30 juin et ne peut être prolongé au delà (loi du 17 février 1884, article 23 ; décret du 4 mai 1885, article 131). Toutes les opérations qui ont pour objet, soit de constater les recettes, soit d’engager ou d’ordonnancer les dépenses, tous les recouvrements et tous les paie-

ments au compte de l'exercice en cours doivent être consommés audit Jour. Les comptes sont arrétés au 30 juin et les écritures sont passées dans les ‘jours suivants si elles ne peuvent l'être immédiatement (article 134 du décret).

Les comptes budgétaires ainsi arrêtés sont bien des comptes de caisse et c’est pour cela que le système italien mérite le nom de gestion annuelle. Aussi le procédé employé pour assurer la personnalité de chaque exercice a été mis en harmonie avec le système des comptes de caisse. Les Italiens font observer que ce qui est intéressant, ce n’est pas la réalisation des recettes et le paiement des dépenses, mais bien la constatation des créances et des dettes de l'Etat. Ils rattachent doncau compte de l’exercice clos toutes les recettes constatées et non recouvrées, toutes les dépenses régulièrement

constatées, liquidées et ordonnancées, mais non

| payées (1) ; ils en forment un compte spécial, le compte des reliquats actifs et passifs de l'exercice clos (residui attivi e passivi). Les opérations ainsi constatées seront bien exécutées plus tard sur le budget en cours et lui seront effectivement rattachées, mais de nombreuses dispositions sont prises pour maintenir exactement la distinction entre les faits relatifs à l'exercice en cours (competenza) et les reliquats provenant des exercices clos. Le décret du 4 mai 1885 prescrit, dans son article 172, que « le compte des restes sera toujours distinct de « celui de l’exercice courant, de manière qu’au- « cune dépense afférente aux restes ne puisse être « imputée sur les crédits de l’exercice courant et (C VICE VEYSA.

« A cet effet, les restes actifs et passifs constatés

à la clôture de l’exercice seront transportés dans