CHAPITRE III

Les Subventions

L'aide, dont l'Etat fait bénéficier la marine marchande, se manifeste encore de façon directe par l'attribution de subventions. Celles-ci spnt accordées par le gouvernement aux lignes de navigation dont l'importance est vitale pour l'économie du pays.

La part du tonnage subventionné dans notre flotte suffit à montrer l'intérêt qui s'attache au problème des armements concessionnaires. C'est ainsi qu'on pouvaït évaluer, en 1932, à 19% du tonnage global français, celui des Services Contractuels des Messa-gœeries Maritimes, de la Compagnie de Navigation Sud-Atlantique, de la Compagnie Fraissinet et des lignes subventionnées de la Compagnie Générale Transatlantique %. Il convient, d’ailleurs, de noter que cette proportion s’accroit en période de crise, par suite des désarmements auxquels sont contraints

les armements libres, alors que le tonnage en ligne sur un réseau concédé reste équivalent quelle que soit l'importance du fret à transporter.

(1) La Crise de la Marine Marchande. brochure éditée par le Comité central des Armateurs de France, p. 3.

Il faut constater, d'autre part, que les armements subventionnés groupent les plus belles unités de notre flotte, qui illustrent la valeur de la technique française. Le prestige immense dont ont joui, à l'étranger, nos liners, tels que Normandie, Ile-de-France, Champlain, Champollioni, justifie le soutien financier que leur accorde la nation, dont ils sont d'excellents ;propagandistes.

Nul n’a songé à nier le devoir qui incombe à l'Etat d'assurer des liaisons avec les nations d'outre-mer ; mais la forme que doit prendre cette participation de l’Etat, ainsi que ses modalités, ont fait l’objet de discussions innombrables, les uns désirant la voir limitée au.strict minimum, de façon à ne pas entra ver la liberté d'action des entreprises d'armement, les autres étant partisans d’une intervention gouvernementale pouvant aller jusqu’à la régie directe.

Une évolution très caractéristique a déterminé l'Etat, en même temps qu'il apportait un soutien plus important aux compagnies, à s’immiscer plus avant dans leurs affaires. Trois stades ont été franchis successivement : le premier consistait en une subvention forfaitaire ; le deuxième, en application aux Messageries Maritimes, s’analyse en un contrôle des décisions de la compagnie ; le troisième, institué à :la Compagnie Générale Transatlantique, comporte une ingérence directe de l'Etat dans la direction de l’entreprise, et son association aux risques.

L'étude des conventions qui lient à l'Etat nos deux plus grandes compagnies subventionnées, les Messaseries Maritimes et la Compagnie Générale Transatlantique, vont nous permettre de préciser les formes de cette immixtion gouvernementale.

SECTION Î La notion de Service Public

Aucun plan défini n’a jamais présidé à la conception des relations de l’Etat et des compagnies ‘de navigation maritime. À des situations de fait ont été apportés des remèdes momentanés, dont l’ensemble à fini par constituer un système. Pour assurer nos liaisons maritimes avec les pays d'outre-mer, l'Etat eut recours, tout d’abord, au système de la concession.

Celle-ci s’analyse en un contrat passé entre les Pouvoirs Publics et une compagnie, d’après Llequel la compagnie s'engage à effectuer, à l’aide d’une ligne régulière, le transport de la poste, et, sous certaines conditions, celui des passagers, moyennant une subvention.

Maïs cette convention n’est pas seulement un contrat ; elle renferme, également, des dispositions qui découlent de la notion de service public, dont l’objet est, par essence, la satisfaction d’un besoin collectif.

En effet, l’entreprise maritime, en acceptant les charges d’un cahïer, s'engage à aissurer le fonctionnement de la ligne, même si celle-ci est déficitaire, Sauf possibilité d'obtenir une révision du contrat, par Suite de la théorie de l’imprévision. L'administration, de plus, se réserve toujours le droit de modifier ou de supprimer un service, si l'intérêt national, dont elle est seule juge, l’exige, moyennant, au besoin, le versement à la compagnie d’une juste indemnité. Elle s’arroge, en outre, un droit de contrôle et prévoit l'application de pénalités en cas d'inexécution des clauses de la convention.

L'exploitation proprement dite de la ligne est assumée par l’entreprise concessionnaire à ses risques et périls. Si la compagnie. par suite de l’évolution de la situation économique, n'accepte plus d’assurer son fonctionnement, dans les mêmes conditions, l'Etat se trouve dans l'obligation de réviser les clauses de la convention en faveur du concessionnaire, afin d'éviter l'arrêt du service qui serait préjudiciable à l'intérêt du pays. Ainsi, s'apercoit-on que les entreprises de réseaux concédés ne se trouvent nullement dans une dépendance complète vis-à-vis de l'Etat ; si ce dernier à un droit d'intervention unilatéral, en ce qui concerne la partie réglementaire du cahier, il est soumis, d’autre part, à leurs 1exigences financières.

Il convient de ne pas appliquer, de façon intégralecette notion de Service Public à l’industrie maritime, comme aux entreprises terrestres; ces dernières peuvent, en effet, se voir attribuer un véritable monopole, qui leur permet de supporter sans risques les sujétionis d’un cahier des charges. Maïs il en va, autrement sur mir ; l'Etat ne dispose d'aucun moyen pour ‘protéger la compagnie de navigation contre la concurrence des armements étrangers, aussi les obligations qu'il met à sa charge doivent-lles être très exactement compensées par des dispositions financières.

Cette application de la notion de Service Public à nos compagnies concessionnaires, comporte des inconvénients graves, car l'Etat à tendance à ie laisser guider par des considérations d’ordre politique, social ou électoral, dont il ne devrait pas être tenu compte dans la gestion d’une entreprise soumise à une concurrence mondiale. Cette ingérence du gou-

vernement ne se manifeste pas uniquement dans l’exécution du cahier des charges, mais malheureusement aussi en l’absence de textes. Le concessionnaire, du fait qu’il émarge au budget, est dans l'obligation de suivre les directives du gouvernement du moment, et d'accepter bénévolement des charges nouvelles. Aiïinsi, les dépenses prévues au cahier des charges ne sont pas, en fait, les seules qui grèvent l’exploitation d’un réseau concédé, les frais entraînés par des préoccupations d'ordre général pesant lourdement sur la situation financière des compagnies subventionnées.

SECTION II

Les Messageries Maritimes

Les conventions de 1886, 1894 et 1911, qui ont réglé successivement les rapports des Messageries Maritimes avec l'Etat jusqu'en 1920, comportaient l’attribution d’une subvention forfaitaire, contre-partie d’un cahier des charges.

Les détracteurs de ce régime ne ménageaient pas leurs critiques. Selon eux, la compagnie, comptant sur l’aide de l'Etat, ne faisait pas les efforts nécessaires pour s'assurer une exploitation rémunératrice ; les actionnaires, qui recherchaïent des dividendes élevés, ne permettaient pas à la compagnie de pratiquer les amortissements nécessaires et de constituer des réserves. Ces arguments étaient corroborés par les difficultés grandissantes auxquelles faisaient face les Messageries et par leurs réclamations pressantes en vue de l’augmentation de leur subvention. Aussi, les adversaires du régime de la subvention. forfaitaire, demandaïient-ils un droit de regard de l'Etat,

qui ne se limite pas à un simple contrôle de l’exécution des clauses du cahier.

La compagnie, estimant, de son côté, que ce régime ne correspondait plus à l’évolution rapide de la situation économique, exigea, en 1908, comme condition au renouvellement de la concession, qu’une procédure de révision soit incluse dans la convention ; d'autre part, elle demanda que des dispositions soient prises pour que le déficit inévitable du réseau contractuel soit entièrement couvert par l'Etat.

Ainsi, ce régime ne satisfaisait pas plus l’usager que l'opinion.

Une formule nouvelle devenait nécessaire. Les idées directrices du système actuel, qui inspirèrenk la convention de 1911, ne devaient trouver leur pleine application qu’en 1920.

La convention du 29 décembre 1920 comprend une transaction, mettant fin aux litiges en cours entre l'Etat et la compagnie, et un contrat posant les bases de leur accord futur. Elle prévoit là constitution: dans les six mois, qui suivront le vote de la loi, d’une société anonyme, au capital de 60 millions de francs, destinée à se substituer à la Compagnie des Messageries Maritimes, en vue de l’exploitation des services maritimes postaux et d'intérêt général.

La compagnie conserve un contrôle étroit de la jeune société, dite « Société des Services Contractuels », du fait qu’elle à versé le quart de son capital, devenant ainsi le principal actionnaire, et du fait qu’elle fournit l’organisation commerciale, administrative, et technique. Mais, c’est l'Etat, qui assume, désormais, les risques de l’exploitation, sans, d’ailleurs, être possesseur d'actions.

Depuis 1920, la Compagnie des Messageries Maritimes n’est donc plus une société subventionnée, le fonctionnement des lignes contractuelles étant aissuré par un organisme nouveau. La convention prévoit avec soin la structure financière de la nouvelle société, en précisant la teneur des différents chapitres du compte d'exploitation. Toutes les dépenses y sont portées, ainsi que les dépenses d’exploitation et une somme annuelle versée aux Messageries Maritimes en rémunération de ses apports et de ses charges.

La Compagnie est associée aux bénéfices et aux pertes dans la proportion de 20%, mais le déficit mis à sa charge ne doit pas dépasser le montant de la prime de gestion, qui lui est alloué sur le total des bénéfices bruts de l'exploitation. Ainsi, tous les risques de l’entreprise sont assumés par l'Etat.

En contre-partie, un rôle important dans l’organisation de la Société des Services contractuels, est reconnu à l'Etat, auquel est réservé la nomination d’une partie du conseil d'administration ; aucune décision n’est valablement prise, si elle n’a été votée par deux au moins de ses représentants.

L'Etat exerce, également, un contrôle direct sur l’activité de la société, par l'intermédiaire d’un commissaire du gouvernement. L’exécution de la convention, l'application des clauses du cahier des charges, sont de son ressort, maïs il ne peut s’immiscer dans la gestion même de la société. Le commissaire du gouvernement assiste aux séances du conseil d’administration, où il possède le droit de s’opposer à l'exécution d’une décision qui lui paraitrait contraire à l'intérêt général ou au cahier des charges.

Ainsi, la Compagnie des Messageries Maritimes n’est plus une compagnie subventionnée, mais peut - être considérée, dans une certaine mesure, comme une gérante pour le compte de l'Etat. En effet, elle ne supporte pas les risques de l’exploitation, et ses opérations de gestion sont rémunérées de façon forfaitaire.

Mais, par contre, la Société des Services Contractuels n’est pas un organisme d'Etat, sa direction ‘étant assurée par des administrateurs nommés partiellement par la compagnie, partiellement par l'Etat. Il semble que ce dernier ait voulu se réserver, non pas un véritable pouvoir d'administration, mais seulement un moyen de contrôle interne sur les actes du conseil. Le fait qu'aucune décision n’est valable, jsi elle n’a été votée par deux des représentants de l'Etat prouve bien. d’ailleurs, que leur rôle est de s'opposer aux décisions qui seraient contraires aux intérêts de l'Etat.

Le régime des lignes concessionnaires des Messageries Maritimes se présente donc comme un système pratique destiné à limiter le montant des déficits d’exploitation dont l'Etat doit supporter toute la charge. Ce régime, qui s’est maintenu, dans ses grandes lignes, jusqu’à l'heure actuelle, semble avoir donné de bons résultats.

Toutefois, c’est une formule nouvelle, qui allait être mise en application, lors de la réorganisation de la Compagnie Générale Transatlantique, à laquelle l'Etat devait participer de façon directe.

SECTION III La Compagnie Générale Transatlantique

La Compagnie Générale Transatlantique à vécu, jusqu’à la crise mondiale, sous le régime de la subvention forfaitaire. Les lignes qu’elle exploitait étaient assez rémunératrices pour que le système de la concession jouât normalement, lui permettant d'exécuter les stipulations de son cahier des charges sans courir de risques. ‘

Alors que les Messageries Maritimes, ne pouvant plus faire face aux charges de l’exploitation de leur réseau contractuel, devaient abandonner, en 1920, le régime de la concession, rien ne venait troubler la prospérité de la French-Line.

La ligne de New-York était régie, alors, par la convention de 1912, selon le principe d’une subvention forfaitaire, mais révisable, dans certaines conditions, à partir de la cinquième année. Cette clause n’eut, d'ailleurs, pas à jouer, la subvention de base ayant suffi à la Compagnie. L’avenant de 1923 n’apporta aucune modification de structure à cet accord. :

Le régime de la subvention forfaitaire était également en vigueur sur la ligne des Antilles où l’aide de l'Etat était calculée d’après le service rendu.

L'ensemble de ces subventions se montait à un chiffre fort modeste en comparaison de l’appui financier accordé à d’autres compagnies contractuelles. Maïs la crise économique mondiale de 1929 devait ébranler cet armement prospère. Ses recettes baissèrent de 1.014 millions en 1928 à 675 millions en 1931. La faillite n’était pas loin.

La Compagnie fit donc appel aux Pouvoirs Publics :

il ne s’agissait pas, cette fois, d'obtenir une convention plus avantageuse, maïs d'éviter la mise en liquidation judiciaire de l’entreprise®. L'Etat ne pouvait se désintéresser du sort de cet armement en raison des avances considérables qu’il lui avait consenties, et de l'importance des liaisons maritimes qu'il assurait. C’est pourquoi, ayant écarté l’idée d’un concours financier massif, le gouvernement pencha en faveur d’une réorganisation de la Compagnie. Deux années s’écoulèrent, sans qu'aucune décision soit prise par le Parlement quant à la forme qui serait donnée à l’intervention de l'Etat.

C’est seulement le 20 juillet 1393 que furent votées deux lois, visant, l’une, la réorganisation financière de la Compagnie, et l’autre, la future convention. .

Créancier de 940 millions, y compris les avances faites depuis 1931, l'Etat avait tout intérêt à réaliser une liquidation amiable du passé, afin d'assurer, dans l’avenir, une exploitation normale. C’est pourquoi, il subordonna son appui à l'exécution d’un programme d'assainissement, prévu par la présente loi.

Celui-ci fut réalisé comme suit: le capital ancien, fut annulé, les actionnaires recevant, en dédommagement, des actions en jouissance. Les créanciers consentirent un important sacrifice ; les créanciers ordinaires subirent un abattement de 46,50 % de leur créance, le solde leur étant réglé partie en espèces, partie en obligations à revenu variable, partie en actions nouvelles. Par contre, les créances privilégiées furent maintenues dans leur valeur intégrale. Le nou-

(2) FaBry, De l'intervention directe de l'État dans les Compagnies de Navigatron, p.18.

veau capital, qui se monte à 216.044.250 francs, appartient à ceux qui étaient créanciers non privilégiés de la Compagnie.

Or, l'Etat étant le principal créancier se vit attribuer des actions pour une valeur nominale d'environ 175 millions. Aîinsi, de principal créancier, il devient, à la suite de la réorganisation financière, le principal actionnaire. Il détient donc une majorité écrasante dans toutes les assemblées ordinaires et extraordinaires et, de ce fait, participe directement à la gestion de la Compagnie.

La seconde loi, du 20 juillet 1933, a pour objet, une fois l’assainissement réalisé, de régler les relations futures de:l’Etat et de la Compagnie. A ce titre, elle autorise le ministre de la Marine Marchande à passer la convention annexée à la loi et ouvre les crédits nécessaires à son application.

IL faut, tout d’abord, remarquer que là convention n'offre plus le caractère d’un contrat, étant donné qu’elle est nécessairement acceptée par la Compagnie, qui ne conserve que l'apparence de la liberté.

Le régime financier institué par la convention accentue l’ingérence de l'Etat. Il impose à la Compagnie de tenir un compte spécial d’exploitation annuel, englobant les recettes et dépense: de toutes les lignes, sans exception, qu’elles soient concédées ou non, la subvention devant être attribuée à l’ensemble du réseau. Cette disposition, absolument nouvelle, en matière de conventions maritimes, présente l'avantage de rendre plus efficace la surveillance de la situation financière de l’entreprise, mais, par contre, a le grave défaut d'accorder le soutien de l'Etat aux lignes li-

ES

bres, favorisant ces dernières au détriment de l’armement libre.

L'Etat s'engage à couvrir le déficit du compte spécial d'exploitation à l’aide d’une subvention dont le minimum est de 50 millions et le maximum de 150, l'attribution de celle-ci s’effectuant selon une réglementation unilatérale, qui prive la Compagnie de toute initiative financière.

Le contrôle financier est exercé par l'Inspection des Finances ; le contrôle administratif est assuré par un commissaire du gouvernement.

En résumé, la Compagnie Générale Transatlantique, tout en conservant la forme d’une société anonyme régie par la loi du 24 juillet 1867, est devenue une entreprise à la direction de laquelle sont associés des particuliers et la puissance publique. Cette participation de l'Etat s'effectue, conformément aux règles du droit privé, du fait qu’il est actionnaire et administrateur ; c’est là que réside la grande innovation du régime institué en 1933. La collaboration de l’Etat et des particuliers se trouve réalisée sur le plan du droit privé, alors que les concessions de services publics relèvent essentiellement du droit public,

Rien de tel n'avait pu être observé jusqu'ici. Aux Services Contractuels, certes, l'Etat s’est réservé la nomination d’une partie du conseil d'administration, mais ce droit, qui n’est, en quelque sorte, que la contre-partie du montant des déficits mis à 5a charge, conserve entièrement un caractère public.

Certains ont pu reconnaître dans le régime de la Transat les grandes lignes d’une entreprise d’économie mixte, celle-ci étant caractérisée, selon les

théoriciens par le fait que le capital responsable est apporté partie par les particuliers, partie par les collectivités publiques, et dans laquelle la direction supérieure est exercée de concert par les personnes privées et les représentants de la puissance publique intéressée. Cette forme d'entreprises avait, en effet, à cette époque, la faveur du Parlement, qui espérait, grâce à elle, concilier les intérêts de l’Etat et la bonne gestion d’une affaire.

On peut toutefois remarquer que dans la convention réglant les rapports de l’Etat et de la Transat. les Pouvoirs Publics se sont réservés certains droits, qui ne sont pas en accord avec les caractères d’une société anonyme. C’est le cas de l'autorisation législative à laquelle est soumise la cession des actions appartenant à l'Etat. De plus, en exigeant une loi pour toute augmentation ou modification de capital, la convention place la Compagnie dans une situation de tutelle étroite qui n’est guère compatible avec la théorie de l’économie mixte. D'ailleurs, les pouvoirs de l’Etat devaient encore être accrus par la suite. Un décret du 6 mai 1939 a précisé que le président (du conseil d'administration serait nommé par décret dans les compagnies de navigation maritime, dont plus de la moïtié du capital appartient à l’Etat ou auxquelles l'Etat a versé plus de 50 millions en moyenne au cours des trois années précédentes. Enfin, une loi du 29 novembre 1940 est venu encore accentuer le contrôle de l'Etat en accordant aux Secrétaires d'Etat à la Marine et aux Finances le droit de mettre fin au mandat du président à tout moment et

(3) FABRY, op. cit., p. 122.

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en soumettant le choix du directeur général et du directeur général adjoint à l'agrément du Ministre Secrétaire d'Etat à la Marine.

Que la convention de 1933 soit considérée comme dérivant du principe de l’économie mixte où non, il est certain qu’elle a constitué un obstacle à l’ingérence de l’Etat dans l’exploitation des navires. Les Pouvoirs Publics sont peu aptes à mettre en valeur des entreprises industrielles et commerciales, mais leur appui leur est nécessaire. Les compagnies de naivisation impériales, bien souvent, ne peuvent soutenir à telles seules la lutte de prestige qui se joue sur les srandes voies maritimes ; elles ont besoin de l'Etat. Mais l’immixion de ce dernier dans leurs affaires privées peut leur être fatale.

Aussi, la convention de 1933 à le grand mérite de délimiter les domaines d’action respectifs de la compagnie et de l'Etat, ce dernier pouvant surveiller de très près l'exécution du service public et la gestion financière de l’entreprise, grâce à ses pouvoirs d’actionnaire et d'administrateur.