L'ETAT ET LES CHEMINS DE FER

En France, ainsi qu'il a été dit, les Compagnies de chemins de fer sont très étroitement contrôlées par l'Etat. Ce contrôle étroit est-il efficace ? Le public, dans son ensemble, parait l’admettre, bien que la réalité lui prouve souvent qu’il s’illusionne à cet égard et que cette efficacité est tout à fait contestable. Sans doute, ce service occupe un nombre important de fonctionnaires, mais ceux-ci ou bien n'ont pas une compétence suffisante pour surveiller telle ou telle branche de l’exploitation des chemins de fer, ou bien sont animés du vif désir de maintenir d'excellentes relations avec les agents supérieurs des Compagnies. Il y a là deux particularités qui échappent à l’appréciation du public

et dont l’importance est cependant primordiale, car

elles permettent d'apprécier à sa juste valeur le service du contrôle de l’Etat sur les chemins de fer.

Son organisation essentiellement administrative est peu compatible avec l’organisation commerciale qui doit être celle d’une Compagnie. Aussi le service du contrôle a-t-il eu souvent pour effet d’entraver l'essor commercial des Compagnies en prétendant assurer la

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protection des usagers. Par ailleurs, est-il possible de citer une mesure nettement favorable au commerce prise par les Compagnies à l’instigation et sur l’initiative du contrôle ? Nous ne le croyons pas. Ce service, il est vrai, a joué un rôle important, un rôle de premier plan dans l’unification des tarifs, mais cette réforme a-t-elle été vraiment utile au développement commercial de notre pays ? Les très nombreuses protestations des Chambres de commerce prouvent le contraire.

À notre sens, il est désirable que les usagers perdent toute illusion au sujet du contrôle de l'Etat sur les chemins de fer. Ce contrôle ne s'exerce pas d’après une saine méthode où il s'exerce à contre-temps. En outre, le Gouvernement français a trop souvent confondu contrôle et intervention, comme on a pu le remarquer d’ailleurs (1). Or, en intervenant en matière de chemins de fer pour imposer ses & directives » aux (Compagnies, l'Etat commet la grave erreur de se substituer aux exploitants en perdant de vue son rôle qui est de contrôler. Les responsabilités sont ainsi déplacées, ce qui ne constitue pas un avantage pour les usagers, au contraire. En effet, si telle mesure, prise par les Compagnies d’après les instructions du service du Contrôle de l’Etat, donne des résultats préjudiciables aux usagers, ceux-ci n'auront aucun recours contre les Compagnies et leurs plaintes trouveront peu d’échos dans le service du Contrôle, dont les dirigeants mettent leur point d'honneur à ne pas se déjuger.

On voit ainsi que le service du Contrôle de l'Etat sur les chemins de fer est parvenu à des résultats bien différents de ceux qu’il aurait dû obtenir. Ces résultats sont même parfois l'inverse de ceux qu’il est permis

(x) Voir chapitres 11 à 1x.

de souhaiter. Les constatations que l’on peut faire à cet égard, nous autorisent à conclure que le service du Contrôle sous sa forme actuelle n'offre aux usagers qu'une garantie très limitée.

Toutefois, si nous n’hésitons pas à proclamer l’inefficacité du contrôle actuel de l'Etat sur les chemins de fer, nous sommes loin de prétendre que ce contrôle est inutile. Tout au contraire, nous estimons qu'il est désirable pour les usagers que l'Etat contrôle la gestion des Compagnies et, si nous critiquons l’organisation actuelle, c'est pour préconiser une surveillance plus attentive et plus efficace de la part de l'Etat.

Nous estimons qu’en matière de contrôle des chemins de fer, l'Etat ne doit pas s'occuper d’infimes détails ou de questions secondaires, comme il le fait aujourd’hui. Par contre, il doit apporter toute son attention à l’examen des questions primordiales. Pour obtenir ce résultat nous pensons qu'il suffit de s'inspirer des sages principes posés à cet égard par le Gouvernement du roi Louis XVIII. Après une expérience d’un siècle, ces principes se révèlent comme excellents. Sans doute, ' il y a lieu de les adapter aux nécessités présentes et de les compléter, mais on ne saurait les désavouer.

Le Contrôle de l'Etat sur les Chemins de Fer, tel que le concevait M. de Villèle, se bornait à surveiller la constitution de la société exploitante, le tracé de la ligne ou des lignes à construire et les tarifs. Ces trois éléments sont fort importants et leur contrôle permettrait à l'Etat d'intervenir, le cas échéant, dans l'intérêt des usagers.

Nous estimons toutefois qu’un contrôle financier est également nécessaire. En effet, l'Etat ne saurait se désintéresser de l’organisation financière des grandes sociétés. Nous sommes partisans d’un contrôle efficace de l’État sur les banques, parce que c’est le seul moyen

d'éviter bien des maux au public français trop souvent victime de conseils néfastes donnés par des établissements de crédit. En ce qui concerne les Chemins de Fer, un contrôle financier rigoureux est indispensable, car il permet à l'Etat de vérifler la comptabilité des Compagnies ainsi que leur budget et de s'assurer ainsi que les tarifs sont justifiés par la situation financière des exploitants. De plus, comme nous le verrons plus loin, l'Etat recevant chaque année un loyer proportionnel au chiffre d’affaires des Compagnies, doit évidemment contrôler leurs finances.

Par ailleurs, il est bon de prévoir dans les gares importantes un représentant qualifié du ministre des Travaux Publics. Ce représentant, qui devrait être choisi avec soin, serait susceptible de donner au Gouvernement tous les renseignements désirables concernant les chemins de fer mais ce fonctionnaire nous apparaît plutôt comme un observateur que comme un contrôleur.

On voit que le contrôle que nous préconisons serait facile et nécessiterait un personnel réduit.

La Constitution de la société exploitante ainsi que la composition du Conseil d'Administration et les modifications qui pourraient être apportées à la composition de ce dernier, seraient examinées par les trois Ministres des Travaux Publics, des Finances et de la Justice. Cette surveillance ne présenterait aucune difficulté.

Le tracé des lignes à construire serait étudié par une commission composée d'agents supérieurs de la Compagnie intéressée et d'administrateurs de cette Compagnie, de fonctionnaires du service des Ponts et Chaussées, de professeurs de géographie, d'officiers du quatrième bureau de l’'Etat-Major de l'Armée et de délégués des Chambres de Commerce de la région desservie par la ligne projetée. Il est certain qu’une étude de ligne

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faite dans ces conditions serait complète, car on envisagerait le projet sous ses divers aspects et le Ministre n'en serait pas réduit à prendre l’avis du service des Ponts et Chaussées, qui n’examine les lignes nouvelles qu'à un point de vue assez particulier. Enfin il y a tout lieu de croire que cette commission déposerait à bref délai des conclusions précises, tandis qu’actuellement le service du contrôle procède avec une lenteur qui est vraiment exagérée (1).

En outre, la présence de géographes et de délégués des Chambres de Commerce aurait pour effet de permettre une évaluation du trafic qui se rapprocheraïit de la réalité. Aujourd’hui, que l’on adopte la méthode mathématique du service de la Construction ou la méthode commerciale du service de l’Exploitation, on n'obtient pas des évaluations conformes à la réalité, et cela bien souvent parce que les auteurs de l’étude ignorent la géographie de la région intéressée et partant ses diverses productions.

Au contraire, une commission comprenant des représentants des Chemins de Fer, des Ponts et Chaussées, de l’Enseignement supérieur, de l’Armée et du Commerce n'éprouverait aucune difficulté pour envisager la question sous tous ses aspects.

En ce qui concerne les Tarifs, il faut distinguer deux sortes de Contrôle: Celui qui a trait à l’élaboration et celui qui a trait à l'application. Le premier, à notre sens, est suffisamment exercé par le Conseil Supérieur des Chemins de Fer. Si cette Assemblée, auprès de laquelle le Ministre est représenté, est d’accord pour approuver un projet de tarif, il semble que le Ministre ne peut invoquer aucune raison majeure pour refuser

(t) Voir chapitre xr11.

er OR ou différer son homologation. Son contrôle s'exercera par l'intermédiaire de son représentant auprès du Conseil Supérieur des Chemins de Fer.

Par contre le Ministre ne peut surveiller l'application des Tarifs qu'au moyen d’un certain nombre de fonctionnaires. Ceux-ci ne doivent pas être multipliés à plaisir. Il suffit simplement d'un fonctionnaire par gare principale et d’un bureau par Compagnie installé au Ministère des Travanx Publics. Le fonctionnaire représentant le Ministre dans chaque gare principale, aura une partie des attributions de l’Inspecteur du Contrôle de l'Etat sur les Chemins de Fer, tel qu’il existe actuellement. Il vériñiera l'application des tarifs et recevra les plaintes et les diverses doléances du public concernant les Chemins de Fer. En outre, il sera l’observateur, auquel nous faisions allusion plus haut. Il renseignera au besoin le Ministre sur tel fait qui intéresse ce dernier, mais il n'interviendra pas auprès de la Compagnie en cause. Le Ministre seul aura ce droit. De même le fonctionnaire du Contrôle ne devra en aucune façon s'occuper de questions techniques.

Nous sommes également d’avis qu’il convient d’adopter les règles suivantes en ce qui concerne les tarifs:

1°. Le Ministre ne pourra imposer aucun tarif aux Compagnies, sauf si l'intérêt de notre politique commerciale ou de notre politique agraire, l'exige. D'ailleurs les tarifs, que le Ministre jugera bon d'imposer, exceptionnellement, ne seront applicables qu'après leur approbation par le Conseil Supérieur des Chemins de Fer,

2°. Le tarif maximum sera fixé par le Conseil Supérieur des Chemins de Fer et soumis à l’homologation ministérielle.

3". Toute modification de tarif autre que le tarif maximum doit être soumise à l'approbation du Conseil Supérieur des Chemins de Fer, Quinze jours francs

après cette approbation, le tarif est applicable de plein droit, sauf avis contraire du Ministre notifié par son représentant au Conseil Supérieur le jour où ce dernier approuve le projet de tarif.

4°. Si le Ministre s'oppose à l'application d’un tarif, il doit indiquer les motifs de son veto. Le Conseil Supérieur des Chemins de Fer procéde alors à un nouvel examen, en tenant compte des objections formulées par le Ministre. Ce dernier ne peut s'opposer plus de deux fois à l’application d’un tarif. Si le désaccord entre le Conseil Supérieur et le Ministre persiste, le Parlement est saisi de la question.

5°. 51 le représentant du Ministre au Conseil Supérieur n'a formulé aucune objection relative à l’application d’un tarif approuvé par le Conseil, ledit tarif est porté à la connaissance du public par la voie de la presse. L'affichage est supprimé.

6°. Toute expérience de réduction de tarif doit durer un an au moins; il en est de même de toute expérience de majoration.

Les principes que nous préconisons en matière de tarifs reposent sur l'entente directe entre usagers et exploitants réalisée au Conseil Supérieur des Chemins de Fer, qui représente pour les usagers une garantie autrement sérieuse que l’homologation ministérielle. La méthode, que nous exposons ci-dessus, a l'avantage de simplifier considérablement la procédure prévue actuellement. Le Ministre conserve ses droits, mais il n’intervient plus directement comme aujourd’hui en matière de tarifs.

Cette réforme paraît logique: En effet, à l'heure actuelle, ce n’est pas le Ministre qui intervient personnellement, mais bien le service du contrôle. Ainsi que

nous l'avons fait remarquer (1), cette intervention d'une administration a des conséquences regrettables au point de vue commercial. Il n’en est pas de même du rôle que nous faisons jouer au Conseil Supérieur. Cette Assemblée étant surtout composée de commerçants, son influence sur les tarifs sera bienfaisante. Au contraire, les conditions dans lesquelles l’homologation ministérielle est donnée ou refusée actuellement ont une répercussion grave sur les tarifs. On ne se préoccupe que subsidiairement des demandes des usagers. On se conforme avant tout aux désirs, sinon aux ordres du service du Contrôle qui sont fréquemment en contradiction avec les vœux des usagers, comme on l’a vu précédemment par divers exemples.

Il ne faut pas oublier — et nous insistons à dessein sur ce point capital — que le « Ministre » n’est qu'un mot en matière d'homologation de tarifs. Le Ministre est en réalité un prête-nom qui masque le service du Contrôle. Ce Service est dirigé par des hommes qui considèrent les tarifs d’une façon abstraite et se soucient beaucoup plus de mettre en application leurs conceptions personnelles que de prendre l'intérêt des usagers.

Ces considérations nous permettent d’affirmer que les tarifs donneraient pleine et entière satisfaction aux usagers comme aux exploitants si leur étude était faite sous le contrôle du Conseil Supérieur des Chemins de Fer, composé ainsi que nous l'avons indiqué. :

Une autre réforme que nous préconisons, car elle doit avoir pour conséquence une réelle économie, c’est la suppression de l'affichage. En matière de tarifs comme en matière de discours de parlementaires, l’affi-

(1) Voir chapitre xrri.

chage constitue une méthode archaïque et vraiment périmée, qui présente le réel inconvénient de coûter fort cher. En outre, par suite de la vie active et en quelque sorte intense, que nous menons aujourd’hui, personne n’a plus le loisir de s’arrêter, pendant un temps assez long parfois, pour lire une affiche. Il y a donc . nécessité de recourir à la méthode moderne de diffusion, qui est constituée par la presse à bon marché. Nous estimons donc que les tarifs devraient être vulgarisés par la presse. Les usagers les connaîtraient mieux ainsi, tandis qu’ils ne consultent pas les affiches.

Telles sont les méthodes que nous recommandons pour l’application des principes posés par le Gouvernement de la Restauration en matière de Contrôle des Chemins de Fer. Ce contrôle doit d’ailleurs être complété — nous l'avons dit — par un contrôle financier. La Cour des Comptes est sans aucun doute particulièrement désignée pour exercer ce contrôle, qui permettra au Gouvernement de surveiller la gestion de la société exploitante et de vérifier les opérations de trésorerie effectuées par cette société. Nous estimons que le contrôle financier doit être très étroit, car l’utilité, qu'il présente pour les usagers comme pour les porteurs de titres, est évidente. C’est en surveillant la gestion d’une entreprise au point de vue financier que l’on peut se rendre compte exactement de la valeur et de l’avenir de la société qui en assume la direction. De plus, un tel contrôle permet à l'Etat d'intervenir au besoin pour protéger ceux qui ont confié leur avoir à la société intéressée.

Les partisans du système actuel ne manqueront pas d’objecter qu’en se bornant à mettre en application les principes posés par M. de Villèle, en matière de Contrôle des Chemins de Fer par l'Etat, nous supprimons ipso facto le contrôle technique et le contrôle des horaires.

Avant de répondre, examinons si ces deux branches du service du contrôle présentent sous leur forme actuelle de réels avantages, qui démontrent leur utilité.

Le contrôle technique a pour effet de substituer dans bien des cas, l'Etat aux exploitants. Il permet l’intervention de l'Etat à tout propos dans la gestion intérieure des Compagnies, ce qui est, à notre sens, une grave erreur, car en définitive les Compagnies ne sont plus responsables des actes qu’elles commettent, puisque leur conduite est en quelque sorte dictée par l'Etat. Ce dernier n’est plus un contrôleur, mais un curateur. Or, il doit se borner à contrôler. En prétendant gérer, même indirectement, il joue donc un rôle qui n’est pas le sien. D'autre part, il semble paradoxal que l'Etat oblige une société privée à effectuer tels ou tels travaux, dont la nécessité est contestable, ou la mette en demeure d'adopter tel ou tel appareil, dont l'efficacité est relative, car les conséquences de ces mesures seront onéreuses pour la Compagnie intéressée, dont les finances deviendront dans une certaine mesure à la merci de l'Etat. Un tel contrôle n’est en somme qu’un étatisme déguisé. Dans le but de le justifier, on fait volontiers remarquer que, pour la construction d’une ligne par exemple, l'Etat, grâce à ce contrôle technique, défendra les intérêts des usagers pour l'emplacement et l’importance des stations, les modifications apportées aux projets primitifs, etc. À cela, on peut répondre que ces questions seront facilement réglées par la commission, chargée du tracé des lignes nouvelles, dont nous préconisons la création. Cette commission prendra une décision que la Compagnie devra exécuter et qu’elle sera tenue de produire pour obtenir les expropriations nécessaires. Les usagers auraient ainsi une garantie bien supérieure à celle qui leur est donnée actuellement par le service du contrôle. En outre, les droits de l'État

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Tao seraient respectés, puisque le Ministre nommerait une partie des membres de la commission précitée (fonctionnaires des Ponts et Chaussées, géographes, etc.) et que la décision de cette commission serait obligatoirement présentée à son approbation.

En ce qui concerne l'exploitation, les Compagnies sont actuellement soumises à une tutelle que l’on peut qualifier d’exagérée. En effet, ce contrôle étroit semble être justifié par le fait que les Compagnies ont intérêt à exploiter de façon défectueuse et à faciliter les accidents. Cette hypothèse est évidemment à rejeter. Par suite, si l’on veut obtenir une exploitation satisfaisante autant que rationnelle, mieux vaut punir sévèrement les exploitants et leurs agents, quand ils sont cause d’un accident, que de les contrôler rigoureusement sans prendre à leur égard les sanctions nécessaires. Il ne faut pas se dissimuler, en effet, que le contrôle technique actuel de l’Etat sur les Chemins de Fer, non seulement n'empêche pas les accidents de se produire, mais encore a pour résultat de mettre les exploitants et leurs agents à l’abri des sanctions. De fait, il n’est pas rare de constater qu'un accident est dû au non fonctionnement de tel ou tel appareil approuvé ou recommandé par le Contrôle de l'Etat. En pareille occurrence les exploitants et leurs agents ne sauraient être déclarés responsables de l'accident survenu. En serait-il ainsi en l’absence d’un contrôle technique exagéré de la part de l'Etat? Nous ne le croyons pas et notre opinion parait justifiée si nous observons ce qui a lieu, dans des circonstances analogues, aux Etats-Unis, où le contrôle de l'Etat n'existe pas. Quand un accident de Chemin de Fer se produit dans ce pays, les auteurs responsables sont en général condamnés à des peines très sévères et la Compagnie intéressée doit payer une amende élevée, sans préjudice des pensions qu'elle sera tenue

Fr 099% de servir aux victimes de l'accident. Une législation draconienne est à cet égard de beaucoup préférable à un contrôle technique.

Nous estimons donc qu’en France, au point de vue technique, l'Etat devrait donner aux Compagnies des « directives » suffisamment précises par le moyen du cahier des charges. Les Compagnies se conformeraient à ces directives, mais elles seraient entièrement responsables des mesures qu'elles auraient crû devoir prendre dans cet ordre d'idées. Si l'insuffisance de ces mesures était démontrée à la suite d’un accident ou pour toute autre cause, l'Etat intervenant au nom des usagers ferait appliquer à la Compagnie intéressée les pénalités sévères que devrait prévoir notre législation dès maintenant. Nous sommes d’avis que c’est par une législation sévère autant que précise que l’on assurera le maximum de sécurité sur les Chemins de Fer français, résultat auquel le contrôle technique actuel de l'Etat n’est nullement parvenu, comme il est facile de la constater ee. madairement sinon quotidiennement.

Le contrôle de l'Etat sur les horaires, a-t-il d’heureux effets? Nous ne le pensons pas. L'établissement des horaires est, à notre avis, comme l'établissement des tarifs, une question essentiellement commerciale, qui relève du Conseil Supérieur des Chemins de Fer. Les usagers et les exploitants doivent tomber d'accord en ce qui concerne les horaires comme en ce qui concerne les tarifs. Or, actuellement les horaires sont sans doute approuvés par le contrôle de l’État, mais ils suscitent chez les usagers de véhémentes protestations, qui ne se produiraient pas, si la marche des trains était soumise aux représentants qualifiés des usagers siégeant au Conseil Supérieur des Chemins de Fer.

Sans doute, en l’état actuel, le Conseil Supérieur a connaissance des projets d'horaires, mais on ne saurait

prétendre que ses membres soient toujours des représentants qualifiés des usagers.

Nous indiquerons plus loin une procédure d’homologation des horaires par le Conseil Supérieur des Chemins de Fer analogue à la procédure d’homologation des tarifs, que nous avons préconisée.

Par ce qui précède on voit que nous sommes d'avis de maintenir et même de rendre plus efficace le contrôle de l'Etat sur les Chemins de Fer, mais en le limitant toutefois à ce qui est nécessaire et suffisant. Les méthodes de contrôle, dont nous venons de tracer Îles grandes lignes, atteignent ce but tout en n’exigeant pas un personnel considérable. Ce résultat est particulierement intéressant, croyons-nous, pour un pays, qui souffre gravement d’une pléthore de fonctionnaires.