CHAPITRE II Les causes de la municipalisation

Le municipalisme a reçu de rextensioii non seulement en Allemagne, en Belgique, en Italie, en Suisse, mais encore et surtout en Ano'leterre. Rigoureusement, on ne peut pas dire qu'il y a pris naissance, puisqu'en 1800 il y avait des régies d'eaux en Amérique, et que dans la première partie du xix*^ siècle des villes allemandes ont précédé les villes anglaises sur ce terrain. Mais c'est en Angleterre qu'il a grandi ; ce sont les régies anglaises qui ont servi de modèles. « Fait singulier, et qui surprend d'abord, il est surtout développé dans le pays même d'où vient la pure doctrine libérale qui lui est si hostile, et l'une des premières villes qu'il a atteintes est Manchester, la cité-mère du laisser-faire et de l'initiative individuelle (1) ». Par un contraste curieux, la Grande-Bretagne se trouve être à la fois la terre classique des initiatives individuelles et des industries collectives.

La conséquence immédiate de cette constatation, c'est que l'explication du municipalisme ne doit pas

(1) Lucien Petit, p. 469.

Les Régies municipales. 4.

C,(3 DÉVELOPPEMENT DES REGIES

être cherchée dans l'application de doctrines plus ou moins socialistes : on doit lui trouver d'autres causes. Il a été analysé plus d'une fois et on lui a attribué bien des origines (1). Une idée intéressante est celle de rattacher le mouvement municipaliste à l'org-anisation des anciennes communes du moyen-âg-e. Celles-ci étaient des organismes puissants et très forts, tandis que la Révolution, par le développement à la fois de l'individualisme et de la centralisation, a détruit systématiquement la personnalité des communes et en a fait, comme on a dit, g des poussières d'individus. » Aujourd'hui elles s'efforcent de revenir à l'organisation communale d'autrefois, et de reprendre les fonctions dont elles ont été privées depuis la Révolution. La commune, affaiblie, brisée, tend à se reconstituer. Aussi M. André Mater appelle le socialisme municipal « le socialisme conservateur (2j. » — Mais c'est là une analvse d'ordre sociologique et il faut voir les motifs pratiques immédiats de la municipalisation. Je crois pouvoir citer en première ligne les préoccupations financières et le désir des villes de se procurer des ressources nouvelles. Les difficultés persistantes dans leurs rapports avec les compagnies concessionnaires

(1) Voir notamment A. des Cilleuls, Le socialisme municipal à travers les siècles. L'auteur résume ainsi les causes qui ont, d'après lui, amené le développement de la municipalisation :

lo Les précédents établis sans qu'on en ait soupçonné

la portée ; 2° L'essor des besoins matériels de la vie civilisée ; 3o L'accroissement d'influence de la classe populaire ; 4o Les préjugés répandus en matière économique.

(2) C'est le titre même de son livre. \^ V/ndex bibliographique.

ont été un second facteur qui les ont portées à prendre les services pour elles-mêmes. Enfin les préoccupations d'ordre social ont joué un «rand rôle.

Je ne parie pas de quelques circonstances dues au hasard. En 1882, la \ille de Huddersfield avait construit une lig-ne de tramways, mais ne parvenait pas à trouver une compagnie fermière. Elle s'adressa au Parlement, qui, par le Huddersfield corporation Act, la mit à même d'exploiter directement ses tramways. Ce fut le sig-nal de la municipalisation des tramways en Angleterre 1 1). De pareils incidents restent endehors de toute généralisation scientifique.

L'idée de rattacher la municipalisation au collectivisme ne peut plus être soutenue aujourd'hui : « elle a été réfutée mille fois (2) ». J'en dirai cependant un mot, car il y a des erreurs tenaces, surtout ([uand elles sont volontaires. Après avoir ainsi rappelé que les régies des services publics, en sfénéral, ne sont pas socialistes, je parlerai des trois espèces de causes qui les ont provoquées : les causes financières, les difficultés avec les compagnies, les causes sociales.

^1. — La municipalisation n'est pas une œuvre socialiste

Quand on dit que le mouvement municipalisateur n'est pas une œuvre socialiste, cela sienifie deux

(1) Eroesl Brees^ p. i23. — R. Boverat, p. 207

(2) Ernest Brees. p. ?60.

68 DÉVELOPPEMENT DES REGIES

choses : d'abord la cause de ce mouvement ne doit pas être cherchée dans des idées préconçues de socialisme ou de collectivisme, ensuite la municipalisation des services publics n'est pas une première application pratique du socialisme, ni le premier degré d'une future organisation collectiviste.

Sans doute les collectivistes théoriciens ou militants se sont emparés de l'idée de « socialisme municipal » et poussent à l'exploitation directe des services publics par les villes. Ils regardent le u collectivisme municipal » comme un diminutif du collectivisme général d'État et comme un moyen d'y arriver. Ils voient dans les régies collectives « l'amorce de la socialisation de tous les moyens de production et de la consommation ». Pour eux le mot « socialisme municipal » n'est pas un vain mot et ils le conservent soigneusement. Comme le dit le programme municipal voté au Congrès socialiste de Paris en J900, « par socialisme municipal on ne peut entendre un socialisme spécial, mais seulement l'application des principes généraux du socialisme à un domaine spécial de l'activité politique ))..Une commune est un champ d'expérience pour l'essai des conceptions collectivistes. Elle est encore « un excellent laboratoire de vie économique décentralisée «.Pour Bernstein, « elle devient un levier de plus en plus puissant de l'émancipation sociale ». Sous les métaphores, on aperçoit très bien l'idée directrice. Pour Anton Menger, il faut « réaliser le socialisme dans le cadre municipal avant de le réaliser dans le cadre national... L'Etat populaire du travail doit au début se contenter de transformer la commune, de manière à en former le substrat normal

de la propriété et de l'activité économique (1) ». Lors de la discussion de l'interpellation du 20 novembre 1894, à la Chambre des députés, sur l'interdiction d'une pharmacie municipale à Roubaix, 31. Jules Guesde manifesta, lui aussi, l'espoir que les munici-palités pourraient passer aux mains du parti ouvrier, pour faire la municipalisation, et qu'il y aurait là une merveilleuse propagande par le fait et « une étape dans la voie de la socialisation des moyens de production ».

Sans doute encore certaines municipalités ont considéré plus spécialement les côtés sociaux de leurs entreprises et ont voulu assurer à des classes données d'habitants des avantages particuliers d'hygiène, de salubrité, de bon marché. D'autres ont même pris en main l'intérêt social de la communauté tout entière. Glasgow ne fait pas de la régie du gaz ou des constructions ouvrières une affaire d'araent. La ^ille de

(Il Bernstein, Socialisme théorique et social-dé?nocratie pratique, chap. IV. — André Mater, p. 536. — Anton Menger, L'Etat socialiste, trad. franc., liv. m, chap. vi. — Dans le même sens : Georges Renard et autres, Le socialisme à l'œuvre, Paris, 1907. — Marpaux, L'œuvre des municipalités socialistes, dans ]e Mouvement socialiste, avril-mai 1900, etc., ainsi que de nombreux articles dans la Revue socialiste des quinze dernières années. — Adrien VÉBER,Z,es /wpo^^ (Bibliothèque socialiste, 1905», regrette que les Etats modernes tirent la partie la plus considérable de leurs ressources des impôts, « d'une prélibation opérée sur la richesse visible ». Le développement des monopoles exclusivement publics est pour lui une des bases sérieuses « qui paraissent devoir constituer un budget républicain, pouvant amener par étapes successives de véritables réformes démocratiques et sociales ».

70 DÉVEf.OI'PEiMENT DES REGIES

Bâle veut exploiter iiiduslriellement le gaz et l'électricité, mais dès le début elle a posé en principe que les eaux et les tramways n'étaient pas destinés à lui procurer des profits et devaient être exploités au prix de revient (1). On peut même citer des cas très caractérisés de pratique socialiste. En Italie, la ville de Catane avait créé une boulangerie municipale qui était vraiment une boulangerie collectiviste et qui n'a du reste pas réussi. Si elle a échoué complètement, c'est qu'elle était organisée dans un esprit socialiste et politique, comme instrument de lutte d'une classe contre uue autre et d'un parti politique contre un adversaire. Aux Etats-Unis, nombre de municipalités sont socialistes et distribuent l'eau gratuitement ; dirigées par des politiciens de profession, c'est dans un esprit socialiste qu'elles font toutes les affaires communales.

Mais ce n'est pas là l'explication générale de la municipalisation. On comprend fort bien que le parti collectiviste cherche à s'emparer d'un mouvement qu'il n'a pas créé ; c'est d'une habile politique et rien de plus. Quant aux municipalités dont Tattitude est plus ou moins socialiste, elles constituent des cas particuliers. En se plaçant à un point de vue général, on pourrait établir d'une façon très solide l'indépendance complète de la notion de municipalisation par rapport aux conceptions et aux espérances collectivistes, et montrer qu'il n'existe pas de relation nécessaire de Tune aux autres. Ce serait là une œuvre bien abstraite, philosophique et métaphysique, relative au côté

(1) Maurice de Coppet, p. 28.

théorique et spéculatif du sujet ; je ne l'entreprendrai pas. Je préfère exposer simplement les faits.

Ils sont "particulièrement éloquents. Tout d'abord les rég'ies municipales ont précédé chronolooriquement l'expansion de la propa^^ande socialiste. Elles n'ont pas pu naître de théories ou de systèmes qui au contraire les ont suivies dans le temps. Bien mieux, la théorie socialiste s'est montrée au début nettement hostile à la municipalisatio)i. Elle n'y voyait qu"un dérivatif au socialisme intés^ral et elle s'en méfiait comme d'une mesure d'une timidité déplorable, a La politique communale de la social-démocratie fut pendant longtemps traitée en bâtarde par le mouvement socialiste. Il n"y a pas longtemps encore que, dans un journal socialiste, l'idée d'utiliser, présentement déjà, les municipalités pour l'œuvre de réforme socialiste sans pour cela abandonner l'action parlementaire, fut rejetée dédait^neusement comme une idée petitebourgeoise ». En 1883, dans une brochure datée de la prison de Sainte-Pélag-ie, M. Jules Guesde' flétrissait les théories qui « aboutissent à de pareilles insanités », et déclarait ne « vouloir pas plus de monopole corporatif ou communal que de monopole individuel (.1) ».

La conclusion à tirer de ce fait est péremptoire : toute idée de lien entre le socialisme et l'origine de la municipalisation doit être résolument écartée. Il me paraît très important d'établir ce point d'une façon irréfutable et de ne laisser en arrière, avant de

{i; Bersstejs, Socialisme théorique et social-démocratie pra' tique^ et Jules Guesde^ cités par André Mater, p. oi-52 et 536.

72 DÉVELOPPEMENT DES REGIES

poursuivre l'étude de la municipalisation, subsister aucune espèce de doute.

C'est donc après coup seulement que les socialistes ont essayé de mettre la main sur la municipalisation et de l'accaparer, mais après l'avoir combattue. Un autre fait n'est pas moins significatif. En pratique les régies ont été organisées avant l'entrée des socialistes dans les conseils communaux. Les municipalités qui les ont créées ou qui les régissent encore ne sont nullement socialistes, sauf dans quelques villes, en Amérique par exemple. Elles ont apparu partout sous l'inlluence de préoccupations d'ordre purement pratique, comme on le verra plus loin. Aujourd'hui les conseillers municipaux anglais sont, en immense majorité, des adversaires irréductibles du socialisme. Les deux seules corporations anglaises qui soient socialistes sont celles de West-Ham et de Berdmonsey (1). Mais les corporations de Manchester et de Glasgow, les deux villes où le muaicipalisme est porté au maximum, n'ont compté jusqu'à présent qu'une infime minorité socialiste. En 1890, il n'y avait à Birmingham qu'un seul conseiller socialiste ; à Manchester et à Glasgow, il y en avait deux. En 1905, la Commission d'enquête américaine de la JSational civic fédération a enregistré à Birmingham o alclernien libéraux (radicaux) sur 18, pendant que 40 des o4 conseillers étaient conservateurs (tories or nnionists). Le succès tout particulier des régies de Glasgow, dont on a cité si souvent l'exemple, est dû en grande partie à l'ab-

(1) Déposition de M. George Livesey dans l'enquête anglaise de 1900 ; Ernest Brees, p. 470-471.

sence de toute préoccupation socialiste. La plupart des aldevmen et des conseillers municipaux qui administrent les grandes villes sont des conservateurs. Les commissaires américains ont pu noter le caractère (( relativement aristocratique » des institutions de la cité britannique. L'administration est entre les mains des well-to-do classes, c'est-à-dire des hommes ayant à la fois une grande expérience des affaires et une fortune bien au-dessus de la moyenne (1 ). De cette façon la municipalisation est discutée et décidée non par esprit de parti, mais d'après les mérites qu'elle présente dans chaque circonstance. Il a été impossible de relever, dans l'action des villes anglaises, l'intervention de la puissance publique en faveur d'une classe aux dépens des autres, ni des essais de répartition des richesses parle moyen des services publics (2). Les préoccupations sociales qu'elles peuvent avoir ne sont pas des visées socialistes. De son C(Mé ^l. Ernest Brees, qui a fait l'historique des principales ex[)loitations communales de la Bel^-ique, a fait voir que la plupart des régies belges sont également antérieures à l'apparition des majorités socialistes et qu' « il n'est pas possible de citer une seule régie dont la création

(1) Professeur Frank J. Goodnow, Etude d'ensemble sur The british munie ipality ; Enquête américaine, t. I. p. 52-54 : (( The gênerai supervision and manafçement of the city business is in the hands of the well-to-do classes, so the detailed management and daily conduct of those public utilities the opération of which the city as assumed is attended to by men of large business expérience and of more than average wealtli (p. 53) n.

(2) Barb\t du Closel, p. 127.

Les Régies municipales. 5

/4 DEVELOPPEMENT DES REGIES

ait été inspirée par des tendances politiques, socialistes ou autres (1) ».

En Angleterre, c'est le parti radical-bourgeois qui a fait créer à Glasgow les institutions municipales ; c'est le progressive-parly qui a fait entrer les tramways dans le domaine du comté de Londres. A Vienne, le programme municipaliste a été exécuté par le parti socialiste-chrétien, complètement indépendant du parti socialiste, parfois même en lutte ouverte avec lui. A New-York et à Chicago, il est soutenu par la petite bourgeoisie (2).

La seule influence des doctrines collectivistes a été indirecte : elles ont appelé l'attention de tous sur les avantaues de la municipalisation. Les discussions dont a le régime bouroeois et capitaliste » a été l'objet, le bruit fait autour des « revendications sociaHstes », ont donné l'idée de développer une branche trop délaissée autrefois de l'action communale. En somme le programme socialiste comportait à cet égard un article qui ne lui était pas exclusivement réservé.

Ce sont les adversaires de la municipalisation. économistes ou hommes politiques, qui ont affecté de la présenter comme étant surtout une manifestation collectiviste. Quand, il v a vin^-t ou trente ans, certaines communes ont voulu sortir de la torpeur administrative et vivre d'une vie plus intense, lorsqu'elles sont venues troubler la quiétude des industries privées, on a déclaré que c'était là du « socialisme municipal ».

(i) Ernest Brees, p. 366.

(2j Rodolphe Broda, Le socialisme municipal à Vienne, dans les Documents du Progrès, 1909, p. 551.

CAUSES ÉTRANGÈRES AU SOCIALISME 7o

Le Parlement français lui-même ne s'est pas toujours placé au véritable point de vue pour examiner la question. Il est obsédé par l'idée collectiviste. Telle est Tunique considération développée en 1894 à la Chambre des Députés lors de la discussion de l'interpellation Jules Guesde sur la pharmacie municipale à Roubaix. Adversaires et partisans de l'action municipale n'ont traité que du collectivisme, ce qui est un point de vue manifestement trop étroit. Le débat a complètement dévié et s'est établi une fois de plus sur le problème g-énéral du socialisme. On a parlé beaucoup du collectivisme et très peu de la pharmacie municipale, qui n'a été qu'un prétexte à discussion. D'un côté et de l'autre on a fait le procès et l'apologie d'une société collectiviste, alors que c'est une question complètement différente (1). Dans l'enquête parlementaire ang-laise de 1900, le directeur d'une compagnie, M. George Livesey, opposé à la municipalisation, alléguait qu' a elle est un acheminement vers le collectivisme et par cela même est désastreuse au premier chef (2) ». Les adversaires de l'action communale parlent couramment de & la régie socialiste » (3). Pour eux, le mot est accompagné d'un qualificatif obligé : c'est l'épithète homérique. Pour moi, c'est une erreur fondamentale. Une régie n'est pas forcément socialiste. Les régies anglaises ne le sont pas. Une municipalité peut même distribuer

(1) Interpellation Jules Guesde, séance du 20 novembre 1894; Journ. Off. du 21 ; Débats parlera., p. 1908.

(2) Ernest Brees, p. 471.

\S) Ed. Bourdon, p. 300.

76 DÉVELOPPEMENT DES REGIES

gratuitement de l'eau, du lait stérilisé, sans être socialiste. Les régies dans les villes russes, autorisées et surveillées par un gouvernement absolu el une administration soupçonneuse, ne peuvent pas non plus ètrç qualifiées de socialistes. Qu'on regarde dans un pays libre comme l'Angleterre ou dans une autocratie comme la Russie, on n'aperçoit pas plus de collectivisme d'un côté que de l'autre.

C'est à tort qu'on insiste sur le « socialisme municipal » ou même, ce qui est une 4ocution bizarre, « l'étatisme municipal ». Ces termes inexacts, contre lesquels on ne saurait trop protester, n'expriment pas du tout la situation vraie. Le « municipalisme » n'est pas le « socialisme municipal », ni dans les mots, ni dans le fond des choses.

Il faut rejeter d'abord les expressions employées, parce que la terminolo'gie est devenue ici un moyen de discussion et une arme de combat. Ceux qui parlent de (' socialisme » font de ce terme un procédé de lutte contre la municipalisation ; c'est un argument invoqué par ceux qui connaissent la puissance des mots, un nom destiné à faire de l'effet, à frapper l'esprit des masses. L'expression anglaise municipal trading esi bien plus juste; elle indique le caractère principalement commercial du phénomène étudié. L'expression « industrialisme communal ou municipal )) a la même signification.

En laissant de côté les mots et en examinant la réalité on aperçoit fort bien qu'on peut être partisan des entreprises communales sans être nullement collectiviste. Dans la Revue des Deux Mondes, M. Paul- Dubois les définit comme étant « l'application des

principes du socialisme au cadre local et au domaine spécial de l'activité des g-randes villes (1) ». Ailleurs, on a parlé de la municipalisation comme d'une thèse (( demi-collectiviste (2) ». Toutes ces appréciations, même atténuées, me paraissent absolument fausses : le municipalisme n'est que l'application des principes du commerce et de l'industrie, ce qui est tout-à-fait étrang-er au socialisme. En 1888, quand le conseil municipal de Paris discutait le régime à établir pour la distribution de l'électricité, c'est M. Maurice Binder, appartenant à la droite et notoirement hostile aux idées socialistes, qui réclamait l'exploitation de l'électricité par la ville, et c'est M. Vaillant, un socialiste pourtant, appuyé par M. Levraud, autre socialiste, qui se prononçait pour le système de la concession (3). A Roubaix, l'administration municipale a été entre les mains des socialistes de 1892 à 1900 ; cette municipalité socialiste, contenant 28 conseillers socialistes contre 8 opposants, a eu deux occasions de prendre deux importantes entreprises en régie et elle ne l'a pas fait. Sans discussion, elle a opté pour la concession des théâtres municipaux, avec une subvention de 2o.000 francs et sans stipulation d'aucune part dans les recettes ou bénéfices pour la commune. Elle a même passé un contrat de concession avec une compagnie pour les tramways, d'une durée de cin-

(1) Paul-Dubois, p, 137.

(2) DupiWT, Comple-rendu de l'ouvra^'e de Lord Aveburv, dans la Revue international de sociologie, 1907, p. 1-47.

(3) Conseil municipal de Paris, Séances des 21, 23 et 26 mars 1888.

78 DÉVELOPPEMENT DES REGIES

quante ans et avec abandon de tous les bénéfices à la compagnie. C'est la minorité qui a lutté pour essayer d'imposer des conditions plus dures au concessionnaire (1). La seule manifestation municipaliste a été le projet de pharmacie rejeté par le Conseil d'Etat (2).

Au lieu de « socialisme municipal », on dirait mieux « coopératisme municipal ». Une commune qui exploite certains commerces ou industries fait de la coopération ; elle ressemble à une société coopérative comprenant tous les habitants. Le coopératisme tend, lui aussi, à supprimer les intermédiaires et à suppléer au défaut d'initiative individuelle. C'est au mouvement coopératiste en même temps quà une réaction contre le système des concessions, bien plutôt qu'au mouvement socialiste, qu'il conviendrait de rattacher la croissance de la municipalisation (3). Dans tous les cas, il est certain que la municipalisation et le socialisme constituent deux évolutions distinctes et séparées. Celui-ci n'est pas l'origine des exploitations en régie directe ; la vérité est que la pression du facteur collectiviste ne s'est produite qu'après coup et a été beaucoup moindre qu'on ne Ta cru. Les entreprises anglaises notamment ont été avant tout des conceptions utilitaires, antérieures à la propagande socialiste et aux efforts bien connus du parti Fabien : les Fabiens, qui ont voulu faire du municipalisme leur chose, n'ont fait que s'emparer de

(1) Pierre Mercier, p. 150-152.

(2) Voir plus bas, Deuxième partie, chap. ii. (8) MoNTET, p. 4-5. — Pierre Mercier, p. 3.

ce qui existait déjà ; la distance est grande entre les réo;-ies britanniques et ce qu'on a appelé le « socialisme municipal )).

Après avoir montré ce que la municipalisation n'est pas, je dois montrer ce qu'elle est. La recherche positive des causes qui l'ont fait naître et s'étendre achèvera, en faisant voir qu'elle a orandi en-dehors des inlluences socialistes, de dissiper toute idée de lien entre les deux conceptions.

L'idée première de l'industrialisme communal a été une préoccupation financière : les municipalités, ayant besoin d'arg-ent, ont pensé au commerce et à l'industrie. Ce besoin d'arg-ent vient lui-même de deux causes : la concentration de la population dans les villes et les rôles nouveaux des communes modernes.

La concentration de la population dans les t^rands centres urbains et son afflux des campagnes vers les villes ont nécessairement développé tous les services publics; il a fallu plus d'administration, plus de services, plus de personnel qu'autrefois. L'augmentation de la population urbaine a multiplié les besoins collectifs, besoin d'hygiène, d'enseignement, d'assistance, de vicinalité, etc. De là, une activité croissante de la part des assemblées municipales ; de là aussi un pressant besoin d'arg-ent i Ij.

Il R. BovERAT, p. 15. L'auteur a insisté surtout sur cet élément du mouvement municipalisateur.

80 DÉVELOPPEMENT DES REGIES

D'autre part, on considère aujourd'hui que la commune moderne, quel que soit le nombre des habitants, doit avoir des fonctions plus nombreuses et plus importantes que la commune de jadis ; il est conforme aux idées actuelles que les autorités locales s'ing-èrent dans une foule de services dont elles avaient été écartées ou dont elles s'étaient écartées jusqu'à présent.

L'établissement industriel, a-t-on dit, acquiert un caractère d'établissement public. Le temps n'est plus où les conseils municipaux devaient s'occuper uniquement de la sécurité et du bon ordre sur le territoire de la commune. L'attention se porte sur des besoins sociaux dont on ne se souciait pas il y a un siècle, et auxquels les communes ont maintenant le devoir et l'oblig-ation de donner satisfaction ; pour y arriver il faut de l'argent. Les préoccupations d'ordre social existent d'abord en elles-mêmes, on verra plus loin qu'elles constituent, comm'e telles, un motif distinct de municipalisation. Mais elles ont aussi de l'effet comme causes de dépenses ; elles agissent par répercussion au point de vue financier. Il ne s'agit même pas pour les communes d'augmentations plus ou moins sensibles sur les articles des budgets antérieurs, et que des économies plus ou moins rigoureuses pourraient compenser. Ce sont des principes nouveaux qui apparaissent. Il s'agit de catégories de dépenses nouvelles et incompressibles, correspondant à la notion admise aujourd'hui sur le rôle de l'organisme communal. Les économies, même les plus minutieuses, ne peuvent faire face à des catégories entières de besoins : il faut découvrir des ressources également nouvelles.

CAUSEg FINANCIÈRES . 81

Elles ne peuvent être cherchées du côté des impôts. Les impôts municipaux ont atteint ou vont atteindre une limite extrême. En France, la productivité des centimes additionnels, en particulier, est forcément bornée, et de plus ils viennent s'ajouter aux impôts directs, dont l'inég-alité et la mauvaise répartition sont bien connues. D'une façon «énérale d'ailleurs, l'exagération des impôts tend à la destruction de la richesse et paralyse l'activité économique ; des impôts trop lourds feraient disparaître la matière imposable elle-même.

Il a donc fallu se tourner du côté du commerce et de l'industrie, et c'est ce qui explique que l'exploitation industrielle ou commerciale des services publics par les autorités locales ait, sinon pris naissance, du moins reçu un développement considérable et systématique en Angleterre, patrie traditionnelle de la libre concurrence et de l'initiative privée, mais aussi pays d'esprit pratique (1). Des villes anglaises, nettement anti-collectivistes, ont org^anisé elles-mêmes des entreprises « reproductives », au grand étonnement de certains publicistes qui ont cru voir dans ce phénomène « une anomalie étrange (2) ». En réalité, il n'y a anomalie que pour ceux qui igrnorent la situation vraie ou qui ne veulent pas comprendre l'évolution qui se produit avec une persistance fatale. L'esprit utilitaire des Anglais les a conduits directement à la réforme utile ; ils ont aperçu du premier coup

(1) Lucien Petit, p. -469. — Louis- Jaray. 2, p. 304. — R. BOVERAT, p. 33-34.

(2) Paul-Dubois, p. 135.

Les Régies municipales. 3

82 DÉVELOPrEMENT DES REGIES

d'œil ce qui était bon à prendre et à incorporer dans les finances locales. C'est par besoin d'argent autant que par souci des améliorations sociales, — deu>' choses inséparables aujourd'hui, — que M. Chamberlain proposait en 1875 la régie de l'eau et du gaz à Birmingham. Il s'agissait de transformer en cité moderne une ville malpropre, laide et insalubre, presque en totalité « sordide », et les impôts n'y aurait pas suffi : les régies sont venues suppléer à leur insuffisance.

L'expérience de Birmingham ayant réussi, — la seule régie de l'eau donna un bénéfice annuel de 32.000 € (800.000 francs;, — c'est l'espoir de pareils profits qui porta les autres villes à la renouveler. La municipalisation n'était pas inconnue auparavant ; on en trouve, on l'a vu, des exemples bien antérieurs. Mais on n'avait pas encore remarqué tout le parti qu'on pouvait en tirer ; sa puissance était restée virtuelle, et il fallut, comme presque toujours, un fait particulier et bien caractérisé, l'initiative hardie de M. Chamberlain, pour déterminer un mouvement d'ensemble. C'est pourquoi j'ai dit que les entreprises de Birmino'ham avait été l'origine, non pas de la municipalisation elle-même, mais du grand mouvement municipalisateur.

C'est donc ce besoin d'argent qui a tout d'abord conduit les conseils communaux aux exploitations commerciales et industrielles.

Il ne faudrait pas objecter que certaines entreprises municipales sont exploitées au prix de revient, c'està-dire sans aucun bénéfice pour les villes, et même que d'autres se résolvent en perte quand les fourni-

tures faites aux consommateurs sont gratuites, ainsi les fournitures d'eau en Amérique. N'y a-t-il pas contradiction, pourrait-on dire, à parler de bénéfices pécuniaires prévus et espérés, et en même temps de fournitures gratuites ou au prix coûtant ? Celles-ci ne sont-elles pas l'indice d'un mouvement nettement socialiste ? — Je réponds sans hésiter par la négative. Les tentatives socialistes de municipalisation ont été et restent l'exception. Certaines municipalités non socialistes considèrent que quelques services publics doivent être exploités gratuitement ou au prix de revient, d'après la nouvelle idée qu'on a du rôle des municipalités, et cela accroît encore leurs besoins financiers. Elles se rabattent alors sur d'autres entreprises pour trouver des ressources. J'ai cité la ville de Bàle qui, sur quatre services publics en gère deux au prix de revient et deux commercialement ; les deux premiers constituent des entreprises sociales, mais non pas socialistes. La politique sociale ne doit pas être confondue avec la politique socialiste.

Il n'y a ainsi nulle contradiction entre les deux faits signalés, et la municipalisation apparaît toujours comme déterminée avant tout par une cause financière. Les communes se heurtent aux mêmes difficultés que l'Etat lui-même. Ce sont les nécessités fiscales qui poussent l'Etat vers les monopoles de l'alcool, du pétrole, vers le rachat des chemins de fer, etc. Ce sont des nécessités identiques qui poussent les villes à se faire marchandes de gaz ou d'électricité, de briques, de fourneaux, de pavés, etc. Aujourd'hui c'est « dans les affaires » qu'on gag^ne de Taro-ent. Les villes font des affaires : elles sont entrées dans le

84 DÉVELOPPEMENT DES REGIES

commerce et dans Findustrie, puisque c'est là la source de la fortune ; elles ont préféré ce moyen, pour faire face à leurs dépenses sans cesse grandissantes, à une nouvelle auç;-mentation d'impôts déjà très lourds. Ainsi que le disait un témoin dans l'enquête anglaise de 1900, « le comité du gaz de Leicester vend tout derrière un comptoir comme un quincailler ordinaire (1) ».

Le caractère financier des régies municipales apparaît tout particulièrement quand elles agissent endehors de leurs limites administratives ; il est beaucoup plus accusé encore que si les autorités locales travaillent exclusivement pour leur cité. Les distributions d'eau ou de gaz à des communes voisines, le prolongement d'une ligne de tramways sur le territoire d'une autre circonscription, c'est le municipal iradina au sens propre du mot. Alors les préoccupations d'ordre social deviennent secondaires : le côté spéculateur et commercial des opérations apparaît avec une netteté frappante. C'est donc bien c( au point de vue financier qu'il faut se placer pour découvrir l'origine et saisir le sens de ce courant rapide qui entraîne les villes vers une organisation nouvelle (2) ». On a remarqué avec raison que le développement (de la municipalisation n'a fait que suivre la marche ascendante des dépenses communales. Cette coïncidence a été signalée souvent et elle est incontestable. Mais elle prête à deux interprétations.

On en a quelquefois conclu, même en Angleterre,

(1) Ernest Brees. p, -463.

(2) Lucien Petit, p. 473.

que le fonctionnement des régies municipales accroît les dettes mimicipales, fait monter les dépenses et par conséquent les impôts. Lord Avebury, l'adversaire anglais de V « étatisme municipal >), a exprimé avec insistance sa conviction à cet égard, à la fois dans sa déposition dans l'enquête parlementaire de J900 et dans ses publications. Si les municipalités, dit-il, persistent à s'embarquer dans les entreprises commerciales, je suis persuadé qu'elles augmenteront les impôts. Pour lui, il existe un lien étroit entre : municipalisation, accroissement des dépenses, accroissement des dettes, et le premier fait est la cause déterminante des deux autres ( Ij.

Mais il n'est pas démontré que cette « conviction » soit fondée. Lord Avebury exprime une opinion ; il procède trop souvent par simple affirmation, et il a fait preuve, bien qu'il s'en défende, d'une partialité évidente contre les entreprises municipales ; ses exagérations ont été relevées même par ceux qui combattent la municipal ownership. M. Levasseur, dont la modération est bien connue et qui n'est pas partisan de l'industrialisme communal, remarque que son livre « est une thèse (2) )). Lord Avebury

(1) Ernest Brees. p. 4il, — Lord Avebury !autrefois Sir John LuBBOCK), p. 6, 36, etc. — Voir dans le même sens : Éuç. dEiCHTHAL^ La formation des richesses et ses conditions sociales actuelles, 1906, p. 399, note t. — G. Louis-Jaray, 2. p. 337. — Paul-Dubois, p. 145.

(2) Voir V Economiste français du 26 janvier 190T. p. 113. M. Levasseur, sans critiquer « la thèse » de Lord Avebury, a eu soin, après avoir analysé son ouvrage On municipal and national trading, dajouter quelques développements du pro-

86 DÉVELOPPEMENT DES REGIES

veut expliquer raug'mentatioii des dépenses municipales par le développement des services municipaux, alors que c'est le contraire qui est vrai : les services municipalisés se développent parce que les dépenses municipales aug-mentent. La preuve en est dans le fait que les dépenses et les dettes municipales ont proo-ressé en France comme en Ang-leterre et dans la même période, c'est-à-dire à une époque où le

fesseur américain Bemis, dont Tautorité est, elle aussi, considérable, et qui contredit directement les conclusions de Lord Avebury.

Ce livre n'a véritablement pas eu une bonne presse, même en Angleterre. M. E. Cannan en a fait bonne justice dans V Economie journal, mars 1907. Le professeur Cabiati remarque de son côté, dans la Rifortna sociale. 1908, p. 519, qu' « il n'ajoutera certainement rien à la renommée de son auteur ». C'est un résumé de tous les arguments connus contre la municipalisation. Mals^ré son titre, Xational ir^ading, il ne traite que des chemins de 1er comme entreprises industrielles de l'Etat. Dans un court chapitre, de 24 pages dans la traduction française, il prétend résoudre la formidable question des chemins de fer en la réduisant à la comparaison des horaires et de la vitesse des trains, et de la politesse plus ou moins grande des employés. « Nos employés, dit-il p. 138, sont calmes, courtois et obligeants ; ils cherchent à aider les voyageurs ; à l'étranger ils leurs donnent (Jes ordres ». C'est amusant, mais ce n'est pas sérieux. Ailleurs il dit, pour établir que les conseils locaux gèrent mal leurs entreprises : « Tout le monde a remarqué l'indolence et le détachement avec lesquels les balayeurs des rues, employés par les paroisses et les conseils de quartiers, s'acquittent de leur travail. Leur but semble être d'en faire le moins possible, et, en voyant ce qui se produit sous les yeux mêmes du public, on peut deviner ce qui se passe ailleurs (p. 61). » Comme le dit le professeur Cabiati. la critique « mostra la corda in modo comico ».

i( socialisme municipal » était beaucoup moins avancé chez nous que chez nos voisins. La dette des communes françaises, qui était en 1836 de 966.980.657 francs, était' en 1906 de 4.060.007.024 francs (1) ; les dépenses municipales sont passées de 111.916.030 francs en 1836 à 495.043.897 francs en 1877, d'après les estimations les plus réduites (2). Voilà deux faits

(1) Bulletin de statistique et de législation comparée, publié par le Ministère des Finances. 1909, 1, 189.

(2; Montant des dépenses locales pour l'ensemble du Royaume-Uni, d'après Lord Avebury, p. 1 :

£ francs

Montant des dettes municipales anglaises, d'après Lord Avebury. p. 36 :

£ francs

Montant des dépenses ordinaires des communes en France, sans compter les dépenses de la ville de Paris, sans compter non plus les amortissements d'emprunts qui comprennent des comptes d'ordre pour un chiffre important, d'après le Dictionnaire des finances de Léon Say, v^ Budget co?nmunal :

Dépenses ordinaires Dépenses extraordinaires Total

1836 83.830.926 fr. 28.085.104 fr. 111.916.030 fr.

Si l'on comptait les amortissements d'emprunts, le chiff"re des dettes communales serait encore bien plus élevé et l'argument bien plus fort. Ainsi il faudrait ajouter 181.738.104 francs aux dépenses extraordinaires de 1877, ce qui donnerait le montant total de 676.782.001. On voit que j'ai réduit les évaluations au minimum.

Le budiî-et de la ville de Paris était de :

88 DÉVELOPPEMENT DES REGIES

qui réfuient sing-ulièrement l'assertion que les régies grèvent les budgets locaux. Il soi t une objection positive opposée à la simple affirmation de Lord Avebury ; ils constituent une preuve et une démonstration.

Il est hors de doute que l'extension des régies directes accroît à la fois les dettes et les dépenses locales. On ne comprendrait même pas qu'il n'en fût pas ainsi. Toute exploitation demande des capitaux : elle nécessite des constructions d'usine, des canalisations, des installations de toute sorte ; il faut organiser l'entreprise ou la racheter à ceux qui l'ont organisée ; il y a des frais obligatoires de premier établissement et des frais d'exploitation ; on a besoin d'un fonds de roulement. C'est naturellement l'emprunt qui les fournit; de là l'augmentation des dettes locales. Comment pourrait-il en être autrement ? Il faudrait un miracle pour que les villes pussent se passer d'emprunter, et il est vraiment naïf de le leur reprocher. Ce sont au contraire les municipalistes qui exposent volontiers le total des emprunts muni-

1849 44.000.000 fr.

Il est dommage que les années choisies par les statistiques ne concordent pas pour les différents budgets considérés. On peut cependant se rendre compte que l'adjonction des dépenses de la ville de Paris augmenterait encore le chiffre des dépenses municipales dans une proportion importante.

La dette des villes allemandes s'est écralement accrue. Voir Arthur Raffalovich^ renseignements publiés dans l'Economiste français du 10 août 1907, p. 193, d'après l'ouvrage allemand de W. Klose, die Finanzpolitik der preussischen Grossstaedte.

cipaux ; ils s'en servent comme preuve du développement atteint par les régies, et le montant des capitauxengagés dans ces entreprises est un argument qui revient souvent dans les appréciations des hommes d'affaires anglais. Ils ne manquent pas, après avoir détaillé les emprunts locaux, d'ajouter qu' « ils sont affectés à des entreprises rémunératrices (1) ».

C'est qu'en effet il ne suffit pas de constater l'élévation de la dette ; il faut voir ce qu'elle représente. D'abord elle correspond à des entreprises productives ; c'est le crédit à encourager, le crédit à la production. Toute la question est de savoir si les capitaux engagés sont rémunérés d'abord, et ensuite amortis ou en voie d'amortissement. Aussi bien Taue:mentation est plus apparente que réelle : elle est compensée par un actif, et un actif certain, qui réside dans les éléments matériels et moraux des installalions : si les entreprises municipalisées arrivaient à une liquidation, il y aurait lieu de vendre les bâtiments, les machines, la clientèle, etc., ce qui produirait un actif en argent, remboursant la dette au moins en partie. Dans l'enquête parlementaire anglaise de 1903, on a cité l'usine à gaz municipale de Bradfort comme pouvant être vendue pour une somme correspondant à trois ou quatre fois le montant de la dette hypothécaire (2). La dette d'une commune qui ne

(1) Voir par exemple la déposition de M. Samuel Butler Prévis, secrétaire permanent au Local government board, dont la juridiction s'étend à toute l'Angleterre et au Pays de Galles. Ernest Brees, p. 421-432.

(2| Déposition de M. Edward Robertshaw Hartley, con-

90 DÉVELOPPEMKNT DES REGIES

inunicipalise pas ne représente au contraire rien du tout ; elle est le crédit funeste, le crédit à la consommation, et correspond souvent à un gaspillage ; elle est une cause d'appauvrissement. La dette municipale anglaise est donc en grande partie productive, tandis que la dette municipale française est en grande partie une pure charge, un poids mort pour les finances locales.

Quant aux dépenses, elles sont augmentées en même temps que les recettes. C'est le budget qui est augmenté et non pas seulement les dépenses ; la colonne des recettes s'allonge comme la colonne des crédits. L'exploitation apporte des éléments nouveaux de part et d'autre et on n'aperçoit aucune raison d'en faire grief à l'organisation des régies.

On s'explique alors d'une façon rationnelle que la progression des dettes et des dépenses locales ait été plus rapide en Angleterre que partout ailleurs. Gomme le dit Lord Avebury, elle vient de la progression même de la municipalisation. Mais au lieu d'y voir une conséquence désastreuse, il convient de la considérer comme un phénomène normal et qui n'aurait pas pu ne pas se produire.

Telle est la cause première de la municipalisation. Les profits des entreprises lucratives sont considérés comme devant aller à la collectivité, au lieu de rester entre les mains d'un nombre restreint de personnes.

seiller municipal de Bradt'ort : Ernest Brees, p. 527. — CP. le même, p. 352-353.