III. — De la police il convient de rapprocher les

(1) Décret 27 avril 1889, art. 5; Loi de finances 17 juillet 1889, art. :29.

(2) Loi 2G mars 1873; Loi o avril 1884, art. 133, 13o.

œuvres d'assistance. Souvent le législateur a entendu faire œuvre d'assistance et a autorisé la commune à créer un service public pour les indig-ents ; autorisalion dans ce cas veut pratiquement dire encouragement de la part du législateur. C'est ce qu'à fait la loi du 15 juillet 1893 pour ^assistance médicale gratuite.

M. André Mater cite le cas delà ville de Dijon, qui, devant l'impossibilité légale d'établir une pharmacie municipale, résolut de subventionner des pharmaciens, .s'ils consentaient à se charger d'un service public, comme de délivrer des médicaments aux indigents. A la suite d'une délibération du conseil municipal du 2 septembre 1896, trois pharmaciens acceptèrent, paraît-il, de délivrer des remèdes au prix coûtant pour les indigents, et au même prix, légèrement majoré, pour les ouvriers (1).

Une commune peut légalement intervenir dans les œuvres d'assistance en général. Une ville accorde valablement une subvention à un orphelinat ayant pour but de recueillir les jeunes orphelins pauvres, de les entretenir gratuitement, de leur donner une instruction primaire, etc. (2), ou aux associations se rattachant à r (( Œuvre des enfants à la montagne », ayant pour objet d'envoyer des enfants indigents ou peu aisés passer les vacances à la mer ou à la campagne. La ville de Paris a pu subventionner une société philanthropique de fourneaux économiques,

(1) André Mater, p. 360.

(2) Cons. d'Etat, 19 juia 1885, affaire Orphelinat de Notre- Dame dAix ; Lebon, 1885, p. 594,

LES ThXIES 205

vendant des aliments au-dessous de leur valeur réelle et avec perte « 1 ). Les établissements charitables subventionnés sont en fait ou des établissements reconnus d'utilité publique ou de simples associations déclarées. Enfin la loi du 12 avril 1906 prévoit les prêts et souscriptions d'actions ou obligations de sociétés pour la construction des baijitations à bon marché. Une ville — ou un département — peut aujourd hui « [irendre résolument l'initiative de la constitution d'une société paravent dont elle souscrira la majeure partie des titres (actions entièrement libérées jusqu'à concurrence des deux tiers du capital social, oblisrations en nombre illimité; et qui, en réalité, sera une filiale financière de la municipalité. Elle peut aussi, lorsqu'une véritable société privée sera fondée, aider au lancement de l'affaire, soit en garantissant, pendant quelques années, dix ans au plus, un mininuim d'intéiét aux obligations et même aux actions, soit (ce qui paraît préférable;, en cédant à la société des terrains à bâtir pour îa moitié de leur valeur réelle (2j. »

(1) Cons. d'État, 19 mai 188i, affaire Société philanthropique; Lebon, 1882, p. 505.

(2) Paul Pic, 1, p. 20. -• L'art. 6 de la loi du 12 avril 1906 détermine ainsi la participation des communes ou des départements à cette œuvre d'hys:iéne sociale :

'. Les communes et les départements peuvent employer leurs ressources en prêts,, en obligations ou... en actions, sous réserve : 1^ Que les maisons ne puissent être aliénées au-dessous du prix de revient ou louées à des prix inférieurs à i 0 0 de ce prix. Ce revenu sera considéré comme un revenu net de toutes charges et notamment de l'amortissement en trente années pour les maisons individuelles et soixante années pour les maisons colieclives. — 2° Que les emplois de fonds soient Les Ré^'ics municipales. li

IV. — Toutes les questions d'organisation purement fiscale, de police et d'assistance ont un caractère surtout administratif. Voici maintenant des cas dans lesquels des lois ou règlements leur ont reconnu expressément le droit d'exploiter des régies, et où le caractère industriel et commercial apparaît plus nettement, sans que toutefois la séparation soit absolue avec les services surtout administratifs.

Des textes précis parlent d'entreprises confiées aux soins des municipalités, soit à titre de monopoles, soit en concurrence avec des entreprises privées :

P Plusieurs lois spéciales ont consacré, en termes formels, le droit pour les communes d'exercer un commerce ou une industrie, et le leur ont même ré-

préalablement approuvés par décision du Ministre du Commerce (aujourd'hui du Ministère du Ti^avaih, après avis du Comité permanent du Conseil supérieur des habitations à bon marché, aux délibérations duquel participera, pour ces affaires, le directeur de l'administration départementale et communale du Ministère de l'Intérieur.

« Sous réserve d'approbation dans les mêmes formes, les communes et les départements pourront faire apport aux sociétés susvisées de terrains ou de constructions, pourvu que la valeur attribuée à ces apports ne soit pas inférieure à leur valeur réelle, établie par expertise.

(( Ils peuvent de même : 1'^ Céder de gré à gré aux sociétés susvisées, dont ils ne prennent ni actions, ni obligations, des terrains ou constructions, sans que le prix de cession puisse être inférieur a la 7noitié de la valeur réelle établie par expertise ; 2j Garantir^ jusqu'à concurrence de 3 0 0 au maximum, le dividende des actions ou l'intérêt des obligations desdites sociétés, pendant dix années au plus, à compter de leur constitution... »

serve à litre de monopole si elles le veulent. On pçut citer ici :

Le droit d'établir un marché, d'après le décret-loi du 28 mars 1790 ;

Le droit d'établir et d'exploiter des abattoirs, d'après le décret du 24 février 1811 et l'ordonnance du lo avril 1838;

Le monopole du pesage, jauseage et mesurage publics, dans l'enceinte des marchés, halles, ports ou autres établissements municipaux, établi par le décretloi des 15-18 mars 1790 et réglementé pas des textes postérieurs ([) ;

Le monopole des bureaux de conditionnement pour les soies, laines ou cotons, à combiner d'ailleurs avec les droits des Chambres de commerce, prévu par la loi du 21 août 1900 ; à Lyon, Saint-Etienne, Calais, etc., il est détenu par les Chambres de commerce, et par les municipalités à Aubenas. Privas, Roubaix, etc. (2);

Le monopole des pompes funèbres ; la loi du 2S dé-

ili Décret-loi des 13-18 mars 1790; décret du 27 brumaire an MI : — arrêté du 7 brumaire au IX (28 octobre ISOOi, dont l'art. 4 notamment porte : « Dans l'enceinte des marchés, halles, ports ou autres établissements municipaux, le pesaçe et le mesurage seront faits par des employés municipaux. En dehors de ces enceintes apparentes, la profession de peseur et de mesureur reste libre ; » — loi du 29 floréal an X 1 19 février 1802i.

(2i Certaines Chambres de commerce affectent les bénéfices souvent considérables de la condition à des œuvres sociales. C'est ainsi que la Chambre de commerce de Lyon prélève annuellement, sur ses bénéfices, 120 000 francs pour subventionner la caisse de retraite des ouvriers en soie. Paul Pic, 2, n'J 651, note 1.

cembre 1904, qui le leur atlrihue « à titre de service public », spécifie qu'elles peuvent l'exercer en ré-^ie ou par entreprise (1).

Dans tous les cas de ce g'enre, les municipalités ne sont pas forcées de recourir au monopole ; elles en ont la faculté si elles le jug-ent à propos. Mais le point certain est que ces industries leur sont incontestablement ouvertes.

2'^ 11 en est de même pour un certain nombre d'autres que des lois prévoient sans en faire des monopoles communaux.

Ainsi il est reconnu unanimement qu'une commune peut être concessionnaire de mines et les exploiter elle-même. Dans la rés^ion lyonnaise une ordonnance de 1829 a concédé un gisement minier à la commune de Romanèche. Mais l'exemple le plus connu est celui des mines de Rancié (Ariège), concédées en 1833 aux huit communes qui composent l'ancienne Aallée de Vic-Dessos. En réalité et en fait, la propriété des communes, personnes morales administratives, a succédé aux communautés d'habitants ou groupes d'ouvriers de ces communes, lesquels étaient propriétaires de ces mines dans l'ancien rég-ime. Comme on l'a

(il Loi 28 décembre 1904, article 2 : « Le service extérieur des pompes funèbres, comprenant exclusivement le transport des corps, la fourniture des corbillards, cercueils, tentures extérieures des maisons mortuaires, les voitures de deuil ainsi que les fournitures et lepersonnel nécessaire aux inhumations, exhumations et crémations, appartient aux communes à titre de service public. Celles-ci peuvent assurer ce service soit directement, soit par entreprise, en se conformant aux lois et rè2;lements sur les marchés de gré à g-ré et adjudications en matière de travaux publics ».

remarqué, on trouve là une application déjà ancienne de la célèbre formule : La mine aux mineurs. Il suffit de constater ici, en droit, le principe de la capacité pour les communes de demander et d'obtenir des concessions de mines (J). Un auteur peu suspect, Gaudry, qui écrivait en 1862, spécialiste du droit admiîiistratif, observe qu'en fait il est douteux que l'administration consente à accorder souvent à une commune une concession de mines ; mais il ajoute immédiatement que « cependant ce serait à l'autorité de décider, et sur ce point rien ne pourrait entraver sa libre décision (2) •».

Une ville peut ég^alement exploiter une tourbière dont elle est propriétaire (3j.

(1) Ordonnance du 8 novembre 1829, concédant un o-isement minier à la commune de Romanèche (Saoue-et-Loire). — Ordonnance du 31 mai 1833 et loi du 15 février 1892, concernant la mine de Rancié. Sur cette dernière, v. Fér.vud-Gi- RAUD, Code des mines, t. I, n"^ 293 ; — Frézoul, Les mines de fer communales de Rancié, dans la Revue des inines, 1893, p. 65 ; — Fuzier-Herman, Répertoire général alphabétique du droit français, v" Mines, minières et carrières, n'^ 545 et 349 ;

— Pandectes françaises, Répertoire, v^ Mines, minières et carrières, n'^ 395 ; — Henri Rolzald, Histoire d'une mine aux mineurs ; la 7nine de Rancié depuis le Moyen Age jusqu'à la Révolution ; — Alfred Renouard, Une mine exploitée par les mineurs, dans le Journal des économistes, 1890, 4, 432 ; — Villot, Etude administrative sur les mines de Rancié, dans les .4 nna/es des mines, 1896.

(2j Gaudry, Traité du domaine, 1862, t. 111, p. 311. (3) Ordonnance 26 décembre 1814 ; Décret 14 août 1896 ; — Pand. franc. Rép., v'J Mines, minières et carrières, n'^ 3.038. 3.061;

— Cons. d'Etat., 21 mars 1860. affaire Ville deHesdin ; Lebon, 1860. p. 235; D. P., 1860, 3, 77.

Les Régies municipales. 1-.

Les eaux minérales de Cauterets appartiennent à lin syndicat de communes qui en ont org-anisé la ré^'ie ; elles sont copropriétaires de l'établissement thermal de Cauterets li). Du reste l'article 4 du décret du 21 juin 1907, rendu en exécution de la loi du lo juin 1907 réglementant le jeu dans les cercles et les casinos des stations balnéaires, thermales et climatériques, reconnaît formellement que des sources, établissements de bains, casinos, cercles, etc., peuvent appartenir à un syndicat de communes, ce qui implique qu'une commune elle-même peut en être propriétaire (2).

Elle peut aussi être propriétaire des théâtres et des salles de spectacles quelconques. Le droit lui en est reconnu d'une façon incontestable par l'article 2, 4" de la loi du 11 frimaire an VII (l^"* décembre 1798), qui prévoit parmi les recettes municipales « le produit des maisons, salles de spectacles et autres bâtiments appartenant à la commune. »

La loi du 30 juillet 1880 a autorisé un emprunt émis par la ville de Tourcoing en vue de la régie municipale du gaz ; elle spécifie qu'une partie de Tem-

(1) Décret 10 juin 1893 : — Conseil d'État, 18 mars 190i, affaire Président de la commission syndicale de la vallée de Saint-Savin ; Lebon, 1904, p. 229 ; — Revue du droit public et de la science politique, 1904, 2, 284; S. 1906, 3, 87; — 3 juillet 1908, affaire Ville de Cauterets ; Lebon, 1908, p. 724.

(2) Décret 21 juin 1907, article 4 : « Lorsque les sources, établissements de bains, casinos, etc., appartiendront à un syndicat de communes, l'avis sur la demande d'autorisation des jeux sera donné par le comité du syndicat, auquel il appartiendra également, s'il y a lieu, d'établir le cahier des charges, etc. ».

priint sera affecté « aux travaux de l'usine à gaz et de la canalisation (1) ».

Une loi du 3 février 1851 permet aux municipalités d'établir ou de subventionner des bains publics gratuits ou à prix réduits, et prend même diverses mesures pour les encourager à entrer dans cette voie. Par exemple elle permet l'allocation de subventions de l'Etat aux communes qui prendraient l'initiative de la création d'établissements modèles pour bains et lavoirs publics gratuits ou à prix réduits (2). Aussi les exemples d'intervention municipale en cette matière sont nombreux : la ville de Paris gère ellemême des bains douches et des piscines municipales; la ville de Rouen a pu subventionner un établissement de bains pour les ouvriers (3) ; la ville de Lyon a accordé une subvention annuelle de 20.000 francs à une société de bains rapides par aspersion, sans monopole et ayant un but plus ou moins charitable (4). Reims, Roubaix, Lille et Montpellier exploitent en régie des bains municipaux.

(1) Journal officiel du 3i juillet 1880, p. 8.931.

(2) Maurice Hauriou, 1, p. 197. — Pandectes françaises, Répertoire, v° Assistance publique, n° 1295. — Cons. d'Etat^ 14 juin 1866, affaire Bérard ; Lebon. 1866, p. 648 ; — 8 avril 1869; LeboD, 1869, p. 338; D. P., 1870, 3, 91.

(3) Cons. d'Etat, 2 février 1906; Lebon, 1906. p. 91; Reçue de science et de législation financières^ 1906^ p. 60, et la note ; S. 1907, 3, 1 et la note de M. M. Hauriou; Pand. franc, pér., 1906, 4, 44 ; — 4 avril ï^^^, affaire Ville de Paris; Lebon, 1906, p. 314. — Pour la ville de Rouen, v. Cons. d'Etat, 13 mai 1901, affaire Depeaux, Lebon, 1901, p. 464.

(4) Cons. d'Etat, 16 février 1906, aff'aire Société française des

La loi du 14 mars 1904 autorise les municipalités à créer des bureaux de placement gratuits.

Une commune peut encore, d'après la loi du 11 juin 1880, dont les termes sont formels, recourir à l'exploitation directe d'un chemin de fer d'intérêt local ou d'un tramway. L'article 9 déclare que, « à l'expiration de la concession, le concédant est substitué à tous les droits du concessionnaire sur les voies ferrées ». Ce concédant, c'est-à-dire la commune (ou le département), peut donc exploiter comme le faisait le concessionnaire, puisqu'il en a les droits ; il n'est pas forcé de recourir aussitôt à une nouvelle concession. L'article 10 prévoit également « la substitution de l'exploitation directe à l'exploitation par concession ». Enfin le décret du 16 juillet 1907 portant règlement d'administration publique pour l'exécution de la loi de 1880, et qui a abrogé et remplacé celui du 6 août 1881, suppose aussi une commune qui exécute les travaux de construction sans les remettre ensuite à un exploitant (1). A la séance de la Chambre

chalets de bains hygiéniques; Lebon, 1906, p. 147; S. 1908, 3, 55.

(1) Loi du 11 juin 1880^ article 9; « A l'expiration de la concession, le concédant est substitué à tous les droits du concessionnaire sur les voies ferrées qui doivent lui être remises en bon état d'entretien ». — Article 10 : « Toute cession totale ou partielle de la concession, la fusion des concessions ou des administrations, tout changement de concessionnaires, la substitution de l'exploitation directe à V exploitation par concession, l'élévation des tarifs au-dessus du maximum fixé, ne pourront avoir lieu qu'en vertu d'un décret délibéré en Conseil d'Jitat, rendu sur l'avis conforme du Conseil gêné-

des Députés du ^ÎO novembre 1902, M. Coulant, député d'Ivry, interpellait le gouvernement sur l'inexécution du cahier des charges par les compagnies exploitant les tramways parisiens; il demandait leur déchéance et la municipalisation des services. M. Maruéjouls, ministre des Travaux Publics, répondit qu'en efTet il ne voyait qu'un remède, « celui qu'a indiqué M. Coulant, la municipalisation de tous les services w, mais qu'il ne croyait pas opportun de l'ap-

ral. s'il s'agit de lii^aes concédées par les départcmenls, ou du Conseil municipal, s'il s'ag-it de lis-nes concédées par les communes ».

L'article l'^r du décret du 16 juillet 1907, relatif aux projets qui doivent précéder l'exécution des travaux, dit qu'ils doivent être remis au préfet en deux expéditions. L'un, dit le parac^raphe 5, est rendu après approbation au concessionnaire ou « à la commune, si c'est elle qui exécute les travaux ». Le parascraphe 6 ajoute : « Lorsque les travaux sont exécutés par la commune pour être remis ensuite à un exploitant., les projets sont communiqués à ce dernier avant toute approbation, pour qu'il puisse fournir ses observations ». Le paragraphe 5, conclut M. André Bussy, p. 46, vise le cas où la commune construit sans avoir l'intention de s'adresser ensuite à un exploitant privé, c'est-à-dire le cas où elle construit pour elle-même. — Autrefois on avait voulu déduire du décret du 6 août 1881, parlant des formes que doit revêtir le contrat de concession et ne parlant pas du tout de la régie directe, que le système de la concession devait être nécessairement employé pour la construction et l'exploitation. « Conclusion erronée, dit M. Berlhélemy, et que rien n'autorise à admettre m. H. Berthélemv, Tt^aité élémentaire de droit administratif, 4e édit., p. 681. Aujourd'hui le texte du décret de 1907 supprime toute hésitation sur la possibilité de l'exploitation directe.

pliquer dans les circonstances du moment (J). La législation française sur les tramways, même de l'avis des défenseurs des compagnies, consacre le droit des villes de construire et d'exploiter elles-mêmes ces entreprises, comme le fait d'ailleurs la ville de Tunis (2).

I 3. GOXSÉOUENCES JURIDIQUES DE l'eXPLOITATION