EXAMEN DE LA JURISPRUDENCE

beaucoup plus souple, susceptible d'évoluer et de se plier aux réalités qu'on ne le croit généralement; car grâce à cette restriction des « circonstances exceptionnelles », elle peut, sans se contredire, obéir aux exigences de la pratique, dont est juge en dernier ressort la haute assemblée administrative (1). »

L'opinion générale ne lui est pas aussi favorable.

On remarque qu'elle est « un tissu de contradictions » ; on reproche au Conseil d'Etat de a manquer de bienveillance et d'impartialité à légard des institutions communales » ; le but qu'il a poursuivi a été « d'ouvrir toute grande la porte à l'arbitraire » ; « c'est l'incohérence qui préside à la délimitation précise des attributions des Conseils municipaux » (2). Telles sont les appréciations courantes sur l'œuvre jurisprudentielle, et il faut avouer qu'elles paraissent malheureusement fondées.

Les raisons d'ordre économique et les arguments d'ordre juridique invoqués par le Conseil d'Etat sont les uns et les autres très contestables. J'examinerai le point de vue économique très rapidement parce qu'il est le plus connu et je n'en parlerai que parce que le Conseil d'Etat en a lui-même parlé. J'insisterai tout particulièrement, dans les chapitres suivants, sur l'argumentation juridique.

(1) G. Louis-Jaray, 1, pp. 19.J et 107.

(2) Dalem, pp. 112-113. — Marcel Grau, ^ote dans Panel, franc, pér., 190i, À, 34. — André Mater, pp. .j53 et 564. — H. Nézard, p. 307.

I 2. — Considérations économiques

Les raisons d'ordre économique développées par les adversaires de la municipalisalion font renaître la vieille question du rôle de l'Etat et des communes, des collectivités publiques en général, qui a été traitée si souvent et sur laquelle tant de choses ont été dites dans le sens favorable ou dans le sens contraire.

A ce premier point de vue deux considérations me paraissent décisives : les chiffres, c'est-à-dire les faits, — et l'analogie des communes et des sociétés.

Les chiffres parlent par eux-mêmes parce qu'ils sont l'expression des faits. Ils doivent clore toute discussion. L'exemple des villes étrangères et spécialement des villes anglaises affaiblit singulièrement la thèse de la maladresse commerciale. J'ai insisté avec intention sur ce point et j'ai eu soin d'indiquer, dans la première partie de cet ouvrage, les bénéfices absolument nets réalisés par les régies de Liverpool, Manchester, Glasgow, Bruxelles, Berlin, Genève. La régie du gaz de Berlin, pour ne parler que de celle-là, apporte toute son attention à améliorer le rendement de la vente des sous-produits, cette partie si importante, commercialement, de l'entreprise ; elle montre toute la finesse et l'habileté du commerçant ou du spéculateur le plus expérimenté (1). L'administration

(Il A Berlin les usines municipales de gaz récupèrent en .ke 79 0 elles ont

coke 79 0 0 de la houille consommée. Pour iOOO me. de gaz.

municipale de la ville de Genève a des allures de maison de commerce et s'en trouve récompensée par les résultats pécuniaires : où trouverait-elle d'autres ressources si par impossible les services exploités en régie lui étaient retirés?

En France il n'en est pas autrement. Lvon. Saint- Chamond, Grenoble et bien d'autres obtiennent des résultats merveilleux et ne peu\ent certes pas être taxées d'incapacité pratique. Si la ré2:ie du gaz de Grenoble a pu être critiquée, c'est à raison des scrupules peut-être excessifs dont elle a fait preuve dans sa gestion commerciale et de la timidité véritable avec laquelle elle présente le montant de ses profits. Comme on l'a fort bien remarqué, si les régies étaient préjudiciables aux intérêts financiers, on ne s'expliquerait pas le maintien par les villes d'un svstème contraire à leurs intérêts, alors que rien ne les v oblige. La régie est même le seul mode d'exploitation des services publics qui n'engage pas une ville pour un temps donné et qui laisse à ses administrateurs la faculté de recourir à une autre combinaison. A moins de faire Ihypothèse absurde que les mandataires des cités trahissent volontairement les intérêts dont ils ont la garde, il faut bien supposer que, s'ils conser-

Dépensé en charbon Encaissé en sous-produits Année 1873 98 M 58 M

Le bénéfice net de l'exploitation varie annuellement entre 5 et 7 0/0; Edouard Labbé, p. 63. — Pour l'année 1903-1004. la vente des sous-produits a atteint la somme de 6.088.7:24 M : Pellault de Saint-Agnan, Le budjet de Berlin, p. 67.

vent la régie, c'est que le système n'entraîne pas de fâcheuses conséquences financières (Ij. Les pertes et les embarras par suite des procès nés des concessions compensent d'ailleurs trop souvent les frais possibles de la régie.

Les résultats matériels sont donc probants ; en présence des chiffres et des faits, la conclusion ne se discute pas ; l'expérience est faite.

L'analogie entre une société anonyme, qui est une collectivité, et cette autre collectivité qui est la commune, est frappante et de nature à faire impression. Toutes deux sont des personnes morales, des entités qui ne peuvent agir que par l'intermédiaire de représentants. Toutes deux sont des abstractions personnifiant des intérêts g-énéraux, et leur volonté a besoin d'être exprimée artificiellement, au moyen d'un oroanisme de fonctionnaires et d'individus. On ne peut découvrir entre elles aucune différence de nature, (^est un des points les plus importants sur lesquels il faut attaquer l'économie politique classique, dont l'un des axiomes est l'antithèse entre les compag-nies privées et les administrations publiques. En réahté l'antithèse n'existe pas. Sous quelque aspect qu'on lenvisage, la direction d'une commune se rapproche sensiblement de la direction d'une o^rande compagnie; la complication est aussi profonde pour les rouag-es de l'une et de l'autre. La gestion de leurs entreprises comporte les mêmes nécessités et souvent les mêmes procédés et les mêmes moyens d'action. Une com-

(1) Rapport MoRLOT à la Chambre des députés sur le projet de régie du g-az à Paris ; Doc. pay^lem-, 1905, p. -iOS.

mil ne commerçante ne se conduira pas autrement qu'une société anonyme. Elle pourra entrer dans un timst ou un cartell, comme on a même vu en Allemagne des entreprises de mines d'Etat faire partie de cartells, c'est-à-dire user des procédés commerciaux ordinaires.

La véritable antithèse à signaler est celle de la petite production et de la grande production, celle-ci comprenant les entreprises de l'Etat, des communes, des sociétés anonymes et même les grandes affaires purement individuelles, fondées et dirig-ées non plus même par une société, mais par un individu. L'entreprise d'un g-rand propriétaire foncier, d'un propriétaire de mines, d'un grand maître de forges, d'un grand industriel quelconque, en un mot toutes les formes de la grande propriété ou de la grande industrie ont encore quelque analogie avec les administrations publiques, à raison de leur développement même, de la difficulté de surveillance sur plusieurs milliers d'ouvriers^ de la tendance au coulage qui est l'un des dangers de la grande industrie, etc.

Le grand auteur financier allemand Adolph Wagner a insistébeaucoup sur l'analoo-ie entre l'Etat et la société par actions, et tout ce qu'il dit de l'Etat est vrai des communes. L'action financière et économique de l'Etat, des communes et des autres corps publics et politiques est presque identique à l'action financière et économique des sociétés, et la portée de ceci apparaît pour la délimitation de l'intervention de l'Etat et des communes dans une foule de services : tramways municipaux ou privés, banques et assurances publiques ou privées et ainsi de suite. Dans tous ces

cas, dit Adolph Wagner, il ne s'agit pas, entre l'Etat ou les communes et les autres entreprises de production, d'une différence spécifique ou qualitative, mais d'une différence de degré ou quantitative et qui n'est même pas toujours à l'avantage des communes ; TElat est une personne morale plus puissante que les autres, mais une commune est souvent moins puissante qu'une compagnie (1).

L'identilé qui résulte de l'analyse philosophique est confirmée par les effets de la vie pratique. On a parlé des influences politiques dans les administrations municipales et l'on y redoute les questions de personnes, mais le favoritisme sévit tout aussi bien dans les grandes compagnies ; les relations et les préférences personnelles n'y sont pas étrangères au recrutement ou à l'avancement des agents et employés.

On n'aperçoit pas non plus de différences même pour l'habileté commerciale. En ce qui concerne la perfection technique et financière des exploitations, la supériorité n'appartient pas toujours aux sociétés privées. Il n'est pas prouvé qu'elles se mettent toujours à la hauteur du progrès, et les villes n'ont pas « le monopole de la routine ». En Angleterre, ce sont les villes qui, inaugurant le municipal ivadiug, ont reconstruit entièrement des usines à gaz, alors que des compagnies concessionnaires conservaient les anciennes moins perfectionnées. La ville de Leeds, qui exploitait le e-az, a racheté l'usine électrique à une

(1) Adolph Wagner, Finanzwissenschaft, S"? éà'ii., t. I, notamment nos 7 et 8.