CHAPITRE I

La municipalisation comporte-t-elle des limites ?

En présence du développement de la nuiiiicipalisation, la question qui se pose naturellement est celle de savoir si cette forme d'exploitation des services publics comporte une limitation. Est-il possible de municipaliser toute espèce d'entreprises quelles qu'elles soient, ou faut-il restreindre le régime à certaines catégories déterminées ?

Le problème doit-ètre examiné à deux points de vue. En premier lieu au point de vue de la législation positive de chaque pays, on doit se demander si les lois en vigueur permettent la municipalisation pour toute espèce de services. On doit ensuite aborder la question d une façon générale et rechercher la solution rationnelle en dehors de toute législation donnée.

La seconde partie de ce livre a été consacrée à l'examen du premier point de vue pour la France. J'ai essayé de montrer que la législation positive française, à mon avis, ne trace aucune limite à la compétence juridique des communes en cette matière, et qu'elles ont le droit de prendre àleur compte toutes les opérations qu'elles veulent. On ne rencontre même pas de limites dans la théorie jurisprudentielle du

Conseil d'Etat. S'il pose le principe de l'incapacité, il admet tant d'exceptions que l'on n'aperçoit plus en réalité aucune règle fixe. Les essais de construction d'une théorie générale, dus à MM. Michoud et Louis- Jaray notamment, ont montré que la tache est impossible. En réalité, dans les « circonstances exceptionnelles, y> le Conseil d'Etat admet l'action communale pour les entreprises les plus diverses quant à leur objet. Je ne reviens pas sur la conclusion qui ?e dégage delà discussion juridique : en droit français la municipalisation ne compoite pas de limites.

Il en est de même, selon moi, au point de vue général. C'est celui qui reste à développer.

Les opérations sur l'étendue rationnelle du municipal trading peuvent être classées suivant des degrés nombreux. Elles s'échelonnent de rien à tout.

1° Les individualistes intransigeants rejettent toute idée d'ingérence communale ; l'initiative privée doit tout faire. Tel est l'avis de M. Walton Clark, le commissaire dissident dans l'enquête américaine de la National civic fédération. Dans son rapport sur l'opinion de la minorité, il déclare que les recherches de la commission d'enquête et ses propres investigations l'ont convaincu que la municipal ownership n'est pas à la hauteur de Idi private ownerschip pour les avantages procurés aux consommateurs, simples citovens ou municipalités. Il rejette même la municipalisation des distributions d'eau (1).

2° L'opinion dominante aujourd'hui ne reste pas si loin en arrière. Généralement on accepte l'idée de

(1) Enquête de la .Xational civic fédération, t. I, p. 30.

DOMAINE DE L\ MUNICIPALISATION 34"

municipalisation de l'eau. Le service d'alimentation en eau potable paraît maintenant être le type de l'exploitation permise aux municipalités. Il est généralement ancien, il est connu dans son fonctionnement, il a fait ses preuves et n'expose pas à de grands risques, il porte sur une denrée d'une vente à peu près constante, il ne nécessite pas d'exceptionnelles qualités commerciales, il ne repose pas avant tout sur l'esprit d'entreprise et d'ing-éniosité de la direction (1) ; enfin il est dominé par les considérations d'hygiène et de santé publiques. Aux yeux de beaucoup il rentre dans les services publics proprement dits ; il a un caractère administratif touchant aux attributions nécessaires de l'administration municipale, les attributions de salubrité.

La municipalisation de l'eau doit donc être prise comme un minimum de municipalisation. Si le régime ne comporte que cela, il comporte au moins cela.

3° La majorité de la Commission d'enquête américaine a franchi un degré de plus. Dans la seconde de ses conclusions générales, elle a admis que tous les services publics ressortissant à l'hygiène et à la santé publiques peuvent et doivent être confiés aux administrations locales, même en dehors des distributions d'eau. Elle consent à un minimum moins strict que le précédent.

Mais elle ne formule pas de conclusion d'une application absolument générale. Les derniers termes de son rapport d'ensemble sont ainsi conçus :

« L-a Commission ne prend pas position sur la

(1) G. Louis-Jaray, p. 203.

question de la « convenance générale » de l'exercice public ou privé {on tfie question of tlie gênerai expediencij of eilher private or public ownersliip). La question doit être résolue par chaque municipalité d'après les conditions locales. Ce qui peut être possible dans une localité peut ne l'être pas dans une autre. Dans quelques cités les compag^nies peuvent servir le public de façon à ne créer aucun mécontentement et l'on ne g-agnerait rien à faire l'expérience de l'exploitation municipale. En outre l'administration d'une ville peut être bonne et capable de prendre charge de ces services publics, tandis que dans une autre ce peut être l'inverse. Dans les deux cas le public doit se souvenir que ces services exigent une classe nombreuse d'hommes capables, comme administrateurs des villes, de surveiller de près ces objets. On ne doit pas oublier non plus que l'exploitation municipale créera une classe nombreuse d'employés qui pourront avoir plus ou moins d'influence politique (1). »

L'enquête américaine a donc fourni de précieux et abondants documents permettant à chacun de se faire une opinion, mais elle n'en a elle-même exprimé aucune. Son rapport d'ensemble n'aide pas à faire des classifications. Cette abstention voulue est dans tous les cas l'indice d'un esprit d'impartialité auquel il faut rendre justice.

4" Les classifications ont été présentées bien souvent. On a fait des distinctions de toute sorte; chacun s'est évertué à inventer des formules, « pour limiter le mal, » ou tout simplement dans un but pratique,

(Il Enquête de la Xational cii'ic fédération, t. I, pp. 26 27.

DOMAINE DE LA MUMCIP.ALISATION 349

OU dans la pensée que l'analyse ferait discerner des services susceptibles, d'autres non susceptibles de municipalisation.

C'est par exemple dans une conception purement scientifique et en dehors de toute tendance politique ou autre que l'ingénieur anglais William H. Maxwell distingue le machiniste municipal, municipal engineering, et l'industrialisme ou commercialisme municipal, municipal trading. Il fait rentrer dans le machinisme toutes les opérations qui lui semblent réservées aux municipalités « sans contestation », et qu'il appelle leurs obligations primaires, primarg dulies. par opposition aux obligations secondaires sur lesquelles tout le monde n'est pas d'accord. Il entend par obligations primaires des municipalités, ce qui veut dire par services de nature à être incontestablement municipalisés :

(( La construction et l'entretien des voies publiques, la construction et Tentretien d'un système d'égoùts collecteurs et d'un système pour les ventiler; un système effectif pour assurer la salubrité des maisons ; un système pour l'évacuation et la destruction de toutes les matières usées organiques, ménagères, industrielles, et pour l'utilisation du calorique obtenu par cette destruction en vue d'une production de force motrice pour les usages municipaux ; éclairage, reconstruction des quartiers encombrés ; abattoirs publics, marchés publics, cimetières et chambres mortuaires, bains municipaux, parcs, terrains de jeu ; enfin, alimentation deau potable (1 1. »

(Il William H. Maxwell, British progress in municipal engineering, cité par André Mater, pp. 43o-434.

Gomme le remarque M. André Mater, on se demande, après cette énumération, ce que peuvent comprendre les obligations secondaires composant l'industrialisme municipal. Elles comprendront sans doute l'approvisionnement, la fourniture des denrées alimentaires (pain, épicerie, lait, boisson, etc.), l'assurance, l'éparg-ne, la pharmacie, la médecine.

Une distinction présentée fréquemment est celle des services publics et des entreprises de nature commerciale et industrielle. Tous les cas observés en pratique se rangent en effet dans ces deux groupes.

Les services publics répondent aux besoins généraux et permanents de la collectivité et nécessitent pour leur bonne organisation une intervention plus ou moins directe des pouvoirs locaux. Ce sont les grands services de distribution d'eau, d'éclairage par le gaz ou l'électricité, de transports en commun, de distribution de force motrice. Ils exigent une emprise sur le sol communal, des expropriations, des autorisations administratives, en un mot, de la part de l'administration, une intervention se manifestant sous une forme quelconque, mais nécessaire. Le plus souvent ils aboutissent à des monopoles de fait.

La nécessité du monopole de fait a été plus d'une fois regardée comme une considération décisive en faveur de l'exploitation communale. Du moment que certaines industries ne peuvent pas être exercées sous le régime de la libre concurrence et que le monopole à leur égard s'impose, il est naturel de le confier aux conseils locaux. Avec ce système la municipalisation comprendra les opérations impliquant un monopole, elle ne comprendra aucune des autres.

DOMAINE DE LV M rMCIPALISATION 351

D'une façon générale, si l'on met à part les économistes conservateurs comme Lord Avebury, M. Paul Leroy-Beau] ieu, M. A. Raffalovich, M. d'Eichthal et quelques autres, la légitimité de la municipalisation est reconnue pour ce premier groupe de services.

Mais elle est plus discutée pour les autres, c'est-àdire pour les entreprises ayant un caractère plus spécialement commercial et industriel et constituant le second g-roupe. Ceux-là rentrent dans l'industrie proprement dite ou dans le commerce, dont les multiples manifestations peuvent se produire librement, par le seul fait de l'initiative privée, et en-dehors de toute intervention des pouvoirs publics ; pour eux la libre concurrence est la règ-le. Il en est ainsi pour les industries de l'alimentation, du vêtement, la fabrication des briques, du ciment, des fourneaux et tous appareils de chauffage, la banque, les assurances, etc. Beaucoup de publicistes et d'économistes, se rattachant à ce qu'on appelle l'école interventionniste, estiment que les entreprises purement industrielles et commerciales doivent être laissées en dehors du municipalisme, « soit dans l'intérêt des finances municipales, dit par exemple M. Pic, soit au nom du principe de la liberté de l'industrie (1) »,

5° Les partisans du municipalisme intégral n'hésitent pas au contraire à pousser la municipalisation jusqu'aux entreprises de ce genre. C'est ce que font, bien entendu, tous les écrivains à tendance plus ou moins socialiste. Mais on trouve, même en dehors de l'école socialiste, des adeptes de cette extension. L'un

(1) Paul Pic, 2, n» GG3, noie I.

des plus hardis dans ce sens est M. Chamberlain. « La municipalité, dit-il, avec son activité coopérative mise au service de tous les citoyens sans exception, doit pourvoir à ce que les pauvres jouissent d'une façon collective de toutes les satisfactions que leur richesse strictement personnelle assure aux riches : parcs, maisons de campag^ne, bibliothèques, pinacothèques, musées, mais avant tout aqueducs, éclairage général, tramways, ce landau du peuple, hygiène, alimentation à bon marché, et ainsi de suite sans qu'il y ait lieu de fixer d'avance des limites à ce développement indéfini (1). » Cette formule très large est également celle de M. Victor Augagneur, ancien maire de Lyon et gouverneur général de Madagascar. Parlant des limites éventuelles de la municipalisation, il déclarait en 1904 « qu'il n'en voyait aucune (2). » Le domaine des services publics s'étend indéfiniment, a-t-on dit encore. « Ses limites pour chaque âge d'une nation se trouvent dans les possibilités d'organisation pratique et dans l'évolution sociale de cette nation. Nous considérons aujourd'hui que distribuer de l'eau, du gaz, de l'électricité aux habitants d'une ville est service public, mais que leur assurer au meilleur marché possible du pain fabriqué proprement avec de bon blé est pure affaire d'initiative privée. Il nous est impossible de nous donner à nous-mêmes une raison satisfaisante de cette distinction ; demain,

(1) Cité par ViALLATTE, Chamberlain, p. 12.

(2) Victor Augagneur, La régie directe des services publics, dans les Questions pratiques de législation ouvrière, 1904, pp. 97 et suiv.