EN FRANCE

Les adversaires du municipalisme ont absolument raison quand ils remarquent que les communes, en France et à llieure actuelle, ne sont, pas plus que l'Etat d'ailleurs, préparées au rôle de commerçant, de fabricant, de directeur de travaux ou d'entreprises. Elles ne sont pas organisées pour les spéculations. Elles ont d'abord trop d'autorisations à solliciter et à obtenir; la tutelle administrative les enserre encore malgré les réformes réalisées par loi du o avril 1884 ; les règles de la comptabilité publique ne se prêtent pas aux nécessités du commerce et de l'industrie.

Un inconvénient plus grand encore peut-être est la confusion de l'organisation politique et administrative

[i)WalterL. Fisher, étude d'ensemble sur The american municipality; enquête américaine, t. L p.3S.

avec rorganisalioii économique, ou plutôt l'absence de toute organisation économique. Ce sont les préoccupations politiques qui dominent la gestion des affaires municipales, de quelque nature qu'elles soient, ou encore les considérations de personnes. Les influences politiques, sans monter au degré aigu qu'elles atteignent en Amérique, jouent un grand rôle ; elles peuvent fausser le mécanisme d'une légie, modifier la composition d'un personnel technique, faire attribuer des places ou postes importants en dehors des raisons de capacité, d'intelligence ou d'expérience.

Dans la discussion de 1905, au Sénat, sur le projet de régie du gaz à Paris, M. Prevet constatait, au nom des individualistes, qu'il n'existe pas en France de responsabilité pour les affaires de l'Etat ou des communes (1). M. Paul Leroj-Beaulieu a écrit que des fonctionnaires sont souvent déplacés ou rétrogrades, sinon révoqués, à la demande de comités ou de députés locaux déçus dans leur prétention de les transformer en courtiers électoraux. Cet assujettissement des fonctionnaires aux politiciens, ajoute-t-il, est un des pires fléaux et une des iniquités de ce temps (2).

Les écrivains socialistes, de leur côté, ne disent pas autre chose. C'est un point eut lequel tout le monde, les collectivistes comme les anticollectivistes,

(1) Discours au Sénat, séance du 23 février 1903 : Journ. Off. du 24 ; Sénat, Débats parlera,, p. 289.

(2) P. Leroy-Beaulieu, Le Collectivisme, 3" éd., et L'Etat moderne et ses fondions. Dans le même sens encore, Eug". d'EiGHTHAL, La formation des richesses, p. 400.

DÉFAUT d'organisation EN FRANCE 361

est d'accord aujourd'hui. M. Eiig-ène Fourniére signale les abus de la démocratie purement politique, (( qui distribue arbitrairement les fonctions publiques, en récompense des services électoraux (1). » M. Emile Vandervelde se plaint aussi que, pour la direction suprême des multiples services industriels de l'Etat, — et la remarque s'applique à la direction des services communaux, — services dirigés en fait par des fonctionnaires compétents, mais irresponsables, on choisisse un certain nombre de politiciens, responsables mais incompétents. Alors que la présidence du conseil d'administration des sociétés privées est une véritable profession, les directeurs d'entreprises municipales, au lieu d'être des ingénieurs, des techniciens, des hommes de carrière, étrangers à la politique, n'ont parfois d'autres titres « que les services qu'ils ont pu rendre à leur parti (2). »

Enfin les esprits scientifiques et indépendants reconnaissent l'existence du mal. Les vices reprochés à l'action de l'Etat et des communes, dit M. Gide, tiennent moins à la nature de l'Etat et des communes qu'à leur organisation : ils n'ont été organisés qu'en vue des fonctions politiques et des fonctions administratives, mais nullement en vue des fonctions économiques. A la tète d'organes réclamant des capacités techniques spéciales ou des hommes d'une expérience

(1) Eugène Fourniére, Les fonctions de l'Etat et le domaine national, dans la Revue socialiste, isinvier 1907, p. 31, et Adaptation de l'Etat à sa fonction économique, même Revue, janvier 1908. p. 1.

(2) Emile Vandervelde, Le collectivisme et l'évolution industrielle, notamment p. 174-17 j.

Les^Règies municipales. 21

oC2 CONCLUSIONS

éprouvée, on met le plus souvent, à la place d'ingénieurs ou d'agents professionnels, des personnages politiques sans responsabilité etîective ; d'où un accouplement de fonctions contradictoires dont les effets, il faut en convenir, ne prêtent que trop à la critique (1). Les mêmes choses sont dites de divers côtés, mais on doit se résigner aux répétitions, puisque les auteurs sont, sur le reste, d'opinions contradictoires. La vérité n'en est que mieux établie : l'organisation économique et commerciale fait complètement défaut aux communes et aux départements aussi bien qu'à l'Etat.

Un conseil municipal est une assemblée politique, et les assemblées politiques manquent d'esprit commercial. On a reproché aux conseils municipaux leur attitude essentiellement politique, mais on" a eu tort : il est impossible qu'il en soit autrement. Le conseil municipal de la commune, comme le conseil général du département, est devenu une assemblée politique. Les conseillers municipaux et généraux ont été choisis par des électeurs politiques sur la désignation de comités politiques ; ce sont de futurs députés et de futurs sénateurs. Ils font de la politique et ils sonl dans leur rôle. Il serait oiseux de vouloir changer ce caractère. On doit regretter seulement qu'ils soient chargés, en cas de municipalisation, d'une tâche qui n'est pas la leur et pour laquelle ils n'ont pas été choisis.

Voilà donc un point établi, de l'avis unanime : les

(1) Louis Raysxud, Etude sur la nationalisation des chemins de fer suisses, p. 56.

DÉFAUT d'organisation EX FRANCE 363

communes françaises ne sont pas préparées, au point de vue économique, à la gestion d'affaires commerciales ou industrielles. Les publicistes les plus opposés s'entendent pour le constater : M. Paul Leroy- Beaulieu se rencontre ici avec M. Vandervelde et M. Eug-ène FournièrCj entente à laquelle on n'était pas habitué.

Mais d'un même fait on peut tirer des conséquences contraires; l'accord du début ne subsiste pas pour les conclusions. Etant donné l'absence d'org-anisation économique communale, les adversaires du municipalisme prétendent que la commune ne doit jamais se lancer dans une entreprise industrielle, aî^ricole ou commerciale. L'incompétence industrielle des communes, comme de tout corps collectif politique, le défaut d'aptitude à exercer les fonctions d'entrepreneur, de directeur de travaux, à passer des marchés commerciaux avantageux, à profiter d'heureuses occasions, voilà l'un des arguments classiques contre la municipalisation. Ln incapable ne doit pas agir ; un être sans expérience et qui veut se mettre dans les affaires se ruine. Qu'il laisse donc les autres distribuer le g-az, l'eau, la force motrice, exploiter les tramways ou l'électricité, construire des maisons salubres et à bon marché. Et Ton proclame la maladresse et l'imprévoyance des communes, leur incapacité naturelle, permanente et indéfinie.

Pourquoi ne pas conclure, au contraire, que la commune doit tout d'abord être organisée économiquement avant de devenir transporteur, fabricant de gaz ou d'électricité, imprimeur, etc. ? Les adversaires du municipalisme raisonnent comme un individu qui, ne

364 CONCLUSIOxXS

connaissant rien, n'exerçant ancun métier, estimerait qu'il ne doit pas travailler de toute sa vie et qu'il est destiné à ne jamais rien faire. A ce compte, le mineur ne devrait jamais devenir majeur, l'apprenti ne devrait jamais être ouvrier ni patron. L'incapacité en tout et pour toute personne devrait être absolue et perpétuelle. Le raisonnement, appliqué aux individus, est absurde ; comment se fait-il qu'on le trouve logique pour des personnes morales comme les communes ? La vérité est que les uns et les autres doivent être mis à même d'agir et d'exercer leur activité. L'homme qui ne sait rien reçoit généralement on se donne une instruction technique, et il se met au travail. De même il est urgent de constituer aux communes, à côté de l'organisation politique, une organisation économique.

Actuellement elle en est dépourvue. Les défenseurs de l'initiative privée prennent pour type l'organisation actuelle et reprochent aux municipalités de vouloir généraliser un système défectueux. La marche des services administratifs est déjà loin d'être parfaite ; n'est-il pas déplorable d'y adjoindre des services industriels qui fonctionneront avec la même lenteur bureaucratique, avec la même réglementation arriérée, avec la même tutelle et la même centralisation, avec les mêmes influences politiques ? — Mais, comme a fort bien répondu M. Vandervelde, c'est exactement le contraire qui est vrai (1). Il ne s'agit nullement d'étendre le régime administratif actuel;

(1) Emile Vandervelde, Le collectivisme et l'évolution industrielle, p. 17G.

l'organisation a l'étranger 365

il s'agit de créer à coté un régime économique tout dilFérent. Les individualistes ne veulent rien confier à la commune d'aujourdliui, comme si elle n'était pas susceptible de transformation. Par un artifice véritablement trop visible de raisonnement, ils feignent d'ignorer les changements possibles ; ils ne veulent pas se douter des perfectionnements à apporter dans les rouao;-es. Les municipalistes, loin d'être prêts à généraliser les inconvénients incontestables de l'oroanisation présente, réclament au contraire avec insistance une réforme. Si l'organisme communal est imparfait ou incomplet, il ne faut pas le réduire à finaclion, il faut l'améliorer et le compléter.

§ 2. — L'organisation économique a l'étranger. Les cités anglaises. La loi italienne de 1903.

Les modèles ne manquent pas pour une bonne organisation économique et commerciale des entreprises en rétjie. Le résultat cherché pour les communes françaises est déjà obtenu en Europe pour la majorité des communes étrangères. C'est par l'exemple de l'étrans-er qu'il faut a^ir pour briser la résistance des tribunaux eldes assemblées législatives de notre pays.

En Angleterre, les réi^ies municipales sont organisées commercialement. Les villes anelaises ont passé, elles aussi, par l'apprentissaoe où en sont maintenant les cités américaines et encore les villes de notre pays ; elles ont eu leur période de tâtonnements, d'hésitations et d'erreurs et elles en sont sorties.

Aujourd'hui leur éducation est faite et il est reconnu qu'elles sont parmi les mieux §^ouvernées et les mieux administrées du monde. Aussi les commissaires américains de la National civic fédération ont pris un intérêt tout particulier à l'étude de cette évolution, et l'un d'eux, le professeur Frank Parsons, ne constate pas sans mélancolie le relard de son pays, tout en espérant que l'exemple des corporations anglaises ne sera pas perdu (1).

L'heureuse issue des expériences municipales en Ang-leterre est due à la capacité technique de fonctionnaires bien rétribués et pleinement responsables, non couverts par une immunité administrative quelconque contre les actions en responsabilité, et soumis aussi à un contrôle rigoureux. La politique ne préside ni à leur nomination ni à la direction de leur conduite. Quand un poste de directeur, ingénieur ou autre est vacant, la corporation ou le comité de direction font souvent des annonces dans les publications techniques ou officielles, et des candidats se présentent venant d'une autre cité ou d'une entreprise privée similaire. ]^es considérations politiques sont totalement écartées : c'est la méthode des affaires appliquée au oouvernement local. L'administration des hommes y est séparée de l'administration des choses (2). Aussi les mêmes hommes restent longtemps en fonctions, soit les membres des comités de direction, lesquels

il) Enquête de la National civic fédération, t. 1, p. li.

{2) « Application of business methods to city çovernment ». Professeur Frank J. Goodnow, Etude d'ensemble sur The british municipality, Enquête américaine, t. I, p. oi.

l'organisation en ANGLETERRE 367

sont des conseillers municipaux, soit les régents et employés. En 1905 à Birmingham le président du Gas committee était en même temps président de la « Birmingham small arms Company, Limited », une des plus grandes entreprises commerciales de la cité, directeur d'une banque locale et de plusieurs autres compagnies, et il avait lui-même un commerce pour son compte. C'était donc un homme d'affaires et non un homme politique. Il était membre du Comité du gaz depuis trente ans. Un autre l'était depuis trentehuit ans et avait été président pendant trois ans. Tous étaient de grands industriels, des manufacturiers, des fabricants ou commerçants de produits chimiques, de métaux, de boissons, des banquiers, etc. Ils avaient la plus grande expérience des affaires et une fortune souvent considérable ; ils faisaient parti des lueU-to-do classes (1).

Les élus qui correspondent à nos conseillers municipaux, councillors et aldevmen (2), nomment donc

(1) Frank J. Goodnow, cité à la note précédente, pp. ij2-53.

(2) Les conseillers ou councillors sont élus par les habitants, à raison de trois membres par quartier, avec un mandat de trois ans, le conseil étant renouvelable par tiers chaque année. Les aldermen, dont le nombre est le tiers de celui des conseillers, sont élus par ces derniers parmi eux ou parmi des personnes qualifiées pour être membres du conseil, pour six ans et renouvelables par moitié tous les trois ans. Les aldermen sont considérés comme la section permanente du conseil. Au point de vue social ils passent avant les conseillers : au point de vue légal ils sont sur le même pied. L'organisation de Londres t'ait exception et comporte des dispositions particulières. Frank J. Goodnow, cité à la note précédente, p. i9 (note 1 pour Londres). — Edward Je.nks. Essai

3138 CÛN'CLUSIONS

parmi eux des comités, en France nous dirions peutêtre commissions, chargés de diriger les différentes régies. Ils sont aidés par des hommes compétents, des professionnels, non soumis à Téleclion, dont la situation est stable et largement rémunérée. Chaque entreprise municipale a ainsi son comité directeur. La gestion de ces comités est vérifiée chaque année par deux auditeurs (contrôleurs) élus dans la commune en-dehors du conseil municipal ; ce sont les élective audiiors, sorte de surveillants ou contrôleurs locaux qui déposent un rapport dont tous les contribuables peuvent prendre connaissance. Dans toutes les municipalités anglaises, les comptes de chaque entreprise sont spécialisés. Ils sont publiés et affichés, et les administrateurs sont personnellement responsables. IJinspectiondes comptes municipaux est assurée d'une façon effective. A Birmingham, Manchester, etc., des compagnies de comptables diplômés examinent chaque année les livres de la municipalité ; Tinspection est continue. Les administrations fonctionnent avec tant de souplesse qu'on a pu souvent les comparer à des maisons de commerce : grâce à leur organisation économique et commerciale, elles sont devenues des trading corporations (l).

Il faut mentionner d'une façon spéciale les régies de Glasgow, qui ont merveilleusement réussi à raison

SU7' le gouvernement local en Angleterre, trad. franc. (Bibliothèque internationale de droit public, direction Boucard et Jèzei, pp. :223 et 274.

(1) R. BovERAT^ pp. 562 et s. — G. Louis-Jaray, 2, pp. 341-

l'organisation en ANGLETERRE 369

de leur or§-anisation. Elles comprennent les services de l'eau, du o-az, de l'électricité, des tramways et des téléphones. Deux traits les dominent : l'absence de toute préoccupation socialiste, et aussi une similitude très remarquable avec les entreprises individuelles. « Loin de relever une opposition entre les méthodes employées par la corporation et les méthodes généralement employées par les entreprises industrielles, on est contraint de constater entre elles des rapports très intimes (1). o Tout y est compris d'une façon commerciale. La direction de chaque service est tout entière entre les mains d'un « comité » spécial : comité du gaz, comité de l'électricité, etc., aidé par des sous-comités, sous-comités techniques, sous-comités financiers. A la tête des services est un ing-énieur en chef, gênerai manager, dirigeant d'autres ingénieurs. Ces comités de direction sont presque autonomes et responsables de leur gestion. Ils sont tellement indépendants qu'ils arrivent parfois à se faire concurrence entre eux; ainsi le comité du gaz lutte avec le comité de l'électricité et lui dispute la clientèle des consommateurs (2). Il serait difficile d'imag^iner une g'estion plus commerciale.

En outre, depuis 1895, la vérification de tous les comptes municipaux de Glasgow est assurée par des comptables de profession ; les comptes sont examinés continuellement et rapidement.

La perfection de l'organisation dans les entreprises municipales à Manchester se révèle par les documents

(1) Barbât du Closel, p. 127.

[2) Barbât du Closel, pp. 35 et 6i.

Les Régies municipales. 21.

officiels ; il suffit de les consulter pour comprendre ce qu'est une régie bien organisée. Les différents comités de direction sont tellement indépendants que leurs publications respectives n'ont même pas matériellement le même aspect. Mais dans chacune les détails les plus complets et les plus minutieux sont fournis sur la gestion des entreprises ; on pourrait faire une monographie importante uniquement avec les comptes de la corporation de Manchester et de ses différents comités, en en présentant la copie et le commentaire (i).

D'une façon générale, on trouve dans les régies anglaises, en fait la présence d'un personnel remar-

(i) Voici la liste des publications officielles, d'une année seulement, que j'ai pu consulter pour la seule ville de Manchester et qui m'ont été fort obligeamment communiqués par le Councillor James Johnston^ J. P., C. E :

Manchester corporation; electricity department ;

Manchester corporation gas works :

Manchester corporation tramways : Abstract of accounts and annual report for year eoded 31 mars 1908 ;

Water\vorks committee, annual report :

City of Manchester; Report of the baths and wash-houses Committee, 1907-1908;

City of Manchester : Estimâtes for the year ending 31 march 1910, submitted by the several Committees of the Council :

Report of the Finance Committee on the annual estimâtes (contenant des chiffres d'ensemble et des tableaux très pratiques) ;

City of Manchester; Report on the health of the City, 1907:

City of Manchester ; Fifth annual report of the Education Committee, 1906-1907 ;

City of Manchester ; Abstract of accounts 1907-1908, un fort volume de 827 pages, Manchester, Henry Rlacklock and Co.

LORGAMS.VTION EN ANGLETERRE 371

quable à tous é2:ards, et en droit une organisation économique jointe à la plus grande indépendance. Le gouvernement local anglais possède de véritables or£;-anismes commerciaux fonctionnant parallèlement aux org"anismes administratifs. Les régies vivent ainsi sous le contrôle, mais non sous la direction immédiate des conseils. Les budgets des régies sont individualisés et séparés complètement des comptes «généraux de la cité ; ils constituent avec les bilans et d'autres comptes une comptabilité commerciale. La cité elle-même a sa comptabilité budgétaire ; les services municipalisés ont une comptabilité industrielle et commerciale. Dans celle-ci les mêmes éléments et les mêmes chiffrent fig-urent sous plusieurs rubriques et dans des combinaisons différentes, ce qui permet le contrôle. On trouve le plus souvent : le compte d'exploitation (revenue accoiint), le compte « Profits et pertes » (net revenue accouni), le bilan (balance sheeO, les éléments du prix de revient. Ces différents comptes sont des exemples de simplicité et de clarté que Ton peut donner comme modèles (Ij. Les moindres détails de chaque ^-estion sont ainsi connus et vérifiés; tout est public et tout est publié ; les contribuables sont complètement et continuellement informés du succès ou de l'insuccès de chaque exploitation, comme s'ils étaient actionnaires d'une compagnie privée,

(1) Alexandre Dandojs, pp. 37 et 61. L'auteur donne le tableau de la comptabilité pour la régie des tramways de Glasgow, avec des notes explicatives que sa qualité de comptable attaché à la régie du gaz de Bruxelles rend particulièrement intéressantes.

372 CONCLUSIO-NS

L'amortissement est réglé avec le plus grand soin, et ceci, comme on a pu le voir par les exemples concrets cités clans la première partie, comprend deux choses : l'amortissement financier, c'est-à-dire le remboursement du capital emprunté et engagé dans l'entreprise, — puis ce qu'on a appelé Tamortissement industriel, c'est-à-dire les sommes consacrées chaque année à la dépréciation normale et à l'usure du matériel. On trouve même, on l'a vu encore, des comptabilités de régies dans lesquelle est constitué, à côté du fonds d'amortissement proprement dit, un fonds de dépréciation et même un fonds de renouvellement du matériel. Ces deux fonds ont pour objet les améliorations incessantes et les transformations que la technique et le progrès peuvent amener. Les inventions nouvelles créent des machines ou des procédés plus parfaits que ceux qui existent ; il est sage et nécessaire, dans un siècle de découvertes, de prévoir cette éventualité. Pour se trouver toujours dans des conditions favorables à la lutte économique, ou pour donner satisfaction à la clientèle, une exploitation industrielle doit pouvoir remplacer un matériel, même en bon état et non encore amorti, par un autre plus perfectionné, procurant un rendement supérieur ou donnant au public le confortable, le bon marché et d'autres avantages dont il ne bénéficiait pas encore et cela sans besoin de nouveaux emprunts. Les sommes qui y sont consacrées sont qualifiées quelquefois « fonds d'amortissement » ; en réalité elles constituent un fonds de réserve (1).

(1) Cf. Alexandre Daxdois, pp. 7-8.