LES RÉFORMES

Oïl a objecté la dualité du caractère de la commune. La commune-administration, a-t-on dit, ne se séparera jamais de la commune-industriel ; les règles, les procédés, l'esprit de Tune et de l'autre auront trop de points de contact pour demeurer vraiment distincts (1). En réalité ce n'est pas là une objection : c'est l'exposé même de la situation. 11 est clair que la commune a deux caractères, comme l'Etat, mais précisément toute la politique municipaliste est de les séparer et de faire fonctionner parallèlement les administrations publiques et les entreprises commerciales. Toute confusion sera évitée par l'organisation économique que l'on réclame avec tant d'insistance ; si l'on demande des règ-les rig-oureuses sur la marche des régies, leur direction et leur comptabilité, le choix du personnel, c'est qu'on a parfaitement aperçu les dane;-ers de la confusion qui a existé jusqu'à présent. Des abus se sont produits ; certaines ^illes ont couvert le déficit des régies avec le produit des impôts. Les municipalistes veulent justement éviter le retour de semblables pratiques. Ils cherchent à mettre les régies en dehors de la politique, notamment pour le recrutement des agents et employés. La prétendue objection ne serait plus possible si les réformes souhaitées étaient réalisées.

Les régies communales sont donc plus faciles à organiser que les régies d'Etat. En même temps elles sont susceptibles de perfectionnements qui restent problématiques pour les sociétés. En matière de sociétés on rencontre des abus qu'on ne peut faire

(1; André Bussv. j). 129.

disparaître. Ainsi on ne peut empêcher une société anonyme d'en commanditer une autre, d'avoir des filiales, d'entretenir des rapports d'affaires artificiels avec elles. La surveillance à créer, si l'on voulait aller jusque-là, deviendrait excessive, en dehors même des fraudes et de l'habileté des conseils d'administration; elle porterait de trop graves atteintes à la liberté individuelle et nuirait à l'initiative des sociétés sérieuses (1). Une surveillance rigoureuse est au contraire possible pour les régies; on peut constituer un contrôle sévère et établir des responsabilités effectives.

Cette considération conduit à l'exposé des dernières réformes qui doivent couronner le système des l'égies municipales. Quand on aura créé l'organisation économique et commerciale qui fait encore défaut, les deux lacunes signalées à la charge des municipalités françaises disparaîtront naturellement : la responsabilité sera organisée et la situation du personnel sera réglée. Ainsi tomberont toutes seules les deux objections aujourd'hui exactes, et la question des entreprises commerciales et industrielles des villes sera résolue.

C'est le dernier point à examiner.

I 4. — Les réformes (suite). La responsabilité La situation du personnel

L — Le Conseil d'Etat a relevé avec raison le défaut de responsabilité pour les entreprises muni-

(1) E. Thaller, De la réforme de la loi des sociétés par actions, dans la lîevue politique et parlementairej iânvier 1903.

Lt: PERSONNEL DES REGIES 395

cipales, comme pour les entreprises de l'Etat d'ailleurs, (f Les risques des actes de la commission municipale chargée de gérer une usine à gaz, une usine d'électricité, etc., ne sont, dit-il, couverts par aucune des responsabilités que la loi française fait peser sur les administrations des sociétés de commerce (l). » La situation est vraie, mais il serait facile d'y remédier.

C'est là le seul motif exact dans tout le raisonnement juridique des arrêts : il existe dans notre droit positif une lacune sur la responsabilité des administrations municipales. On pourrait faire observer que c'est là une considération d'ordre législatif, mais non un argument de droit positif. Légalement, une régie peut fonctionner aujourd'hui même sans responsabilité organisée. C'est un défaut regrettable de la loi existante ; ce n'est pas un obstacle juridique. La régie des Postes fonctionne sans être responsable des transmissions télégraphiques inexactes, du retard dans le transport des lettres, de l'interruption même prolongée du service téléphonique. Ces abus sont légaux, bien que criants. Mais on aperçoit immédiatement qu'ils pourraient disparaître très vite, surtout pour les entreprises municipales, l'Etat étant plutôt disposé à réformer les autres qu'à se réformer soimême. Il suffirait de transporter aux administrations des régies, comme l'ont fait la loi italienne ou la pratique anglaise, comme l'a proposé le Gouvernement français pour les chemins de fer de l'Etat, des règles

(l) Avis précité du 7 juin 1877 sur la demande d'emprunt de la ville de Tourcoing.

396 CONCLCSIONS

analogues à celles qui régissent les sociétés de commerce. J'en ai dit assez sur ce point, au cours de ce travail, pour n'avoir pas à insister davantage.

II. — La situation des agents et employés des régies doit faire l'objet d'une attention toute particulière; la question de réglementation n'est pas indifférente au bon fonctionnement des entreprises. Elle comporte deux aspects. On doit assurer la situation des agents du seivice et ensuite leur ménager un intérêt personnel au maintien d'une bonne gestion et à la perfection des résultats.

Ils doivent obtenir d'abord des garanties légales ; leur nomination, leur avancement et leur révocation ne doivent dépendre que de règles fixées d'avance en dehors de tout favoritisme et de toute influence politique. La condition des fonctionnaires est fort discutée aujourd'hui. Certains auteurs séparent les « fonctionnaires » et les c( employés )>, d'autres les « fonctionnaires d'autorité » et les g fonctionnaires de gestion », ou encore les fonctionnaires de Gouvernement et les autres. Les esprits les plus modérés, comme M. Deschanel, avouent que la situation actuelle ne peut pas subsister. (1). Le Gouvernement a lui-même déposé à

(1) H. Berthélemy, Traité élémentaire de droit administratif, 5° édit., p. 49. — Roger BoNNARD, La crise du fonctionnarisme, dans la Revue du droit public, juillet 1907. — Maurice Bour- GuiN, De l'application des lois ouvrières aux ouvriers et employés de l'Etat. — Henri Chardon, L'administration de la France ; les fonctionnaires ; 1908. — Demartial, De l'opportunité d'une loi sur les fonctionnaires, dans \a Revue du droit public, janvier 1007. — Paul Deschanel, Discours àla Chambre des députés,

LE PERSONNEL DES REGIES ol^T

la Chambre des députés des projets de lois sur les associations de fonctionnaires, sur le statut des fonctionnaires. De nombreux décrets sont déjà intervenus, instituant des tableaux d'avancement, des conseils de discipline, etc. La rég"lementation de la situation juridique des fonctionnaites est devenue particulièrement active depuis 1906. De son coté le Conseil d'Etat s'attache résolument à sanctionner les rèsles légales sur le recrutement, l'avancement, le déplacement et la mise à la retraite des fonctionnaires publics. Il fait respecter, autant qu'il est en son pouvoir, les maigres g^aranties que les lois et règlements actuels leur reconnaissent, et il les protèsre autant qu'il le peut contre l'arbitraire i^ouvernemental et municipal. Une jurisprudence considérable est en ce sens {i).

séance du il mai 1909. — Dlguit, Manuel de droit constitutionnel^ pp. -413 et s. — Fernand Faure, Les syndicats de fonctionnaires et le projet du Gouvernement, dans la Revue politique et parlementaire^ mai 1907, p. 2i3. — Maurice Hau- Riou, 1, p. ool et s. — H. Nézard, Théorie Juridique delà fonction publique. — Paul Pic, 2, n''= 330 et 383.

(1) V. notamment Cens. d'Etat, 10 mars 190.j, affaire Demande ; Lebon, 1905, p. 31", sanction du droit pour un individu d'être inscrit sur la liste des candidats à une fonction, quand il remplit les conditions requises; — 0 août 1898: Lebon, 1898, p. 6(3i ; S. 1899, 3, 105 ; — 29 mars 1901, affaire Mazel ; Lebon, 1901. p. 300, fonctionnaire révoqué ou puni sans l'observation des formes prescrites par les lois ou règlements ; — 11 décembre 1903, affaire Villenave : Lebon, 1903, p. 768, allocation dune indemnité en cas de révocation arbitraire d'un fonctionnaire municipal ; 15 décembre 1905, affaire La Taste ; Lebon, 1905, p. 490, sanction des règles sur l'inscription au tableau d'avancement et sur le droit d'ancienneté , etc. — Gaston Jèze, Notes dans la Revue du droit public, t. XXI, Les Régies municipales. 23

Or plus les fonctionnaires auront de garanties légales, plus l'organisation économique de l'Etat et de la commune sera avancée. Le Conseil d'Etat, par des décisions qu'il faut approuver ici sans réserves, travaille activement à cette organisation. Je n'ai pas à examiner ici la question des fonctionnaires euxmêmes, ni à prendre parti sur les classifications diverses qu'on a voulu en faire. Je constate simplement que si leur condition tend à s'améliorer, celle des agents et employés des régies suivra à fortiori ; si l'on parle de leur accorder des garanties plus solides qu'à l'heure actuelle, on en accordera à plus forte raison aux autres. On peut discuter sur la définition de l'état et de la qualité de fonctionnaire, établir des catégories, mais il est une catégorie pour laquelle toute discussion est impossible, c'est celle des agents et employés des régies, qui sont à peine des fonctionnaires, et sont dans tous les cas des fonctionnaires techniques. Elle est à l'antipode de la classe des fonctionnaires essentiellement politiques, comme les préfets et les souspréfets, qui sont à la disposition et doivent rester à la disposition du pouvoir politique, tandis que les agents des régies doivent avoir tous les droits des mandataires, employés et ouvriers de l'industrie privée, le droit de syndicat, le droit de grève et surtout la stabilité de situation. Ainsi les ouvriers et employés des chemins de fer de l'Etat, c'est-à-dire d'une régie, ont la même situation que ceux d'une compagnie pri-

190-4, 2, 517, et 1906, 1, 60; E. Bouvier, Note (non signée) sous Cons. d'Etat, 12 janvier 1906, dans Pand., franq, pér., 1906, 484 et les nombreuses références.

vée (1) ; il saffirait, pour le démontrer, d'invoquer la loi du 21 mars 1905, attribuant aux tribunaux judiciaires le jugement des procès entre l'Etat et ses employés de chemins de fer. La situation est la même pour le personnel de toutes les rég-ies municipales on nationales, ayant un caractère industriel ou commercial.

En matière municipale, certains maires trouvent eux-mêmes excessif le droit que leur confère l'article 88 de la loi du o avril 1884 de nommer et de révoquer arbitrairement tous les employés, fonctionnaires et agents communaux pour lesquels des textes exprès n'ont pas fixé un droit de nomination spécial (2). îls ont mis en pratique un véritable statut du personnel de la ville, instituant des conseils de discipline, des règlements sur le régime disciplinaire, la révocation, le traitement. Ces mesures sont d'autant plus importantes que pendant longtemps la jurisprudence du Conseil d'Etat a refusé toute indemnité aux fonctionnaires municipaux révoqués brusquement. Le maire a reçu sur ce point les pouvoirs les plus larges de l'article 88 précité : il peut révoquer et suspendre tous les employés municipaux à sa nomination, et ce droit s'étend à tout le personnel, aussi bien aux agents et employés des régies qu'aux autres employés et fonctionnaires, même pour les emplois donnés à la

(i) DuGuiT, Manuel du droit constitutionnel, p. iiO.

(:2) Loi du 5 avril 1884, article 88 : « Le maire nomme à tous les emplois communaux pour lesquels les lois, décrets el ordonnances actuellement en vis^ueur ne fixent pas un droit spécial de nomination. — Il suspend et révoque les titulaires de ces emplois, »

suite d'un concours (1). C'est un pouvoir propre du maire et dont l'exercice échappe au contrôle du préfet, qui ne peut annuler ses arrêtés ; de son côté le conseil municipal ne peut pas, sans empiéter sur les prérogatives du maire, délibérer sur les nominations, suspensions ou révocations d'employés municipaux (2).

Des maires ont pris l'initiative de remédier à ces attributions arbitraires. Ainsi un règ-lement général, objet d'un arrêté du maire du 9 mars 1906 et s'appliquant à tous les employés de la ville de Lyon, a été mis en vigueur le 1" janvier 19U7. « Les employés communaux de la ville sont pourvus d'un statut que réclame depuis bientôt dix ans pour ses adhérents la Fédération des secrétaires de mairie de France et qu'attendent encore les fonctionnaires de l'Etat (3). » Ce statut est relatif aux objets suivants :

l*" Traitements. — Le règlement municipal lyonnais attribue au personnel subalterne un minimum de salaire correspondant aux besoins nécessaires de l'existence, et au personnel entier des traitements augmentant automatiquement avec l'ancienneté. Il peut ainsi se consacrer exclusivement à ses obliga-

(1) Léon MoRGAND, La loi municipale, G'^ éd., t. I, n° 719. — Cons. d'Etat, 8 août 1899, a/Taire Burgat; Lebon, 1899, p. 593 ; S. 1902, 3, 6.

(2| Léon MoRGAND, cité à la note précédente, n°^ 720-721.

(3) Edouard Herriot, La condition du personnel de la ville de Lyon, dans les Annales de la î'égie directe. 1909^ p. 129. — V. l'arrêté du maire de Lyon du 9 mars 190G ; Bulletin municipal officiel de la ville de Lyon, 11 mars 1900, p. 145.

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lions, sans avoir à chercher au-dehors des appointements supplémentaires.

2° Recrutement. — La ville de Lyon a posé comme principe le mode du concours ou de l'examen professionnel pour toutes les catégories auxquelles ces systèmes peuvent s'appliquer. Actuellement tous les emplois, à l'exception des emplois de manœuvres, cantonniers, gens de service et assimilés, sont pourvus ainsi. Ces procédés ont un caractère essentiellement démocratique ; ils permettent à tous les citovens d'obtenir des emplois en dehors de la faveur politique, et à l'administration municipale d'introduire dans les cadres de son personnel des emplovés possédant les connaissances et les aptitudes voulues.

3*^ Heures de travail. — Les ouvriers manoeuvres et hommes de peine ne font en movenne que 8 heures de travail par jour.

Les employés de bureau fournissent de 7 heures et demie à 8 heures. Tout le personnel de la ville jouit du repos hebdomadaire sans aucune retenue de salaire, bien que la loi du J3 juillet 1906 ne s'applique pas aux agents des communes. L'n congé de 15 à 21 jours est accordé chaque année, dans la mesure où le service le permet, à tous les salariés de la ville. En cas de maladie constatée, les salaires sont maintenus pendant 6 mois aux employés et ouvriers titulaires.

4° Conseil de discipline. — La prérogative que la loi municipale reconnaît au maire pour prononcer des punitions a été abandonnée au profit d'un organe créé sous le nom de « Conseil de discipline ». C'est une atténuation à l'article 88 de la loi du o avril 1884. Le

Conseil est appelé à donner son avis sur la suite que comportent les fautes commises par les fonctionnaires, employés et ouvriers municipaux. Après cet avis, le maire statue définitivement pour la peine à infliger.

Le Conseil de discipline est composé de 6 membres; il est présidé par le maire ou son délégué ; deux des membres sont choisis dans la catégorie à laquelle appartient l'employé en cause. Ce dernier est appelé, s'il le désire, à présenter ses explications au Conseil de discipline; le Conseil ne peut examiner que les cas ayant fait l'objet de rapports écrits. Les peines sont : la réprimande, Tavertissement, la mise à pied sans traitement pour une durée n'excédant pas un mois, la rétrogradation, la révocation.

Cette institution n'a rien enlevé à l'autorité du maire et elle a donné satisfaction au personnel (1).

L'exemple de la municipalité lyonnaise a été suivi. Plusieurs grandes villes de France ont créé des Conseils de discipline sur les bases de celui qui a été établi à l^yon.

Le projet de régie du gaz à Paris comportait également une « organisation administrative » de la régie; il prévoyait un conseil d'administration et s'attachait (( à assurer aussi complètement que possible son indépendance et à le soustraire aux influences extérieures ; )) il réglait le remplacement des membres décédés, leur révocation, etc. ; les budgets et la comptabilité étaient indépendants de ceux de la ville (2).

(i) Sur ces détails, v. Edouard Herriot, cité à la note précédente.

(2) Rapport MoRLOT à la Chambre des Députés: Doc.parlem., 1904, pp. 618 et G21.

L'organisation rationnelle des administrations centrales de l'Etat et des communes, celle des régies, toutes* les mesures qui seront de nature à garantir les fonctionnaires contre l'arbitraire, à les rendre indépendants de la politique, à produire le fonctionnement d'un mécanisme automatique, voilà ce qui hâtera la croissance de l'organisation économique nécessaire. Les fonctionnaires, et surtout les fonctionnaires techniques, doivent être à Tabri des injustices et de l'arbitraire toujours possible du pouvoir, et ils doivent avoir des recours contentieux à leur disposition. Il ne faut pas qu'un chef de service, un ingénieur, un électricien, puisse être déplacé ou remercié parce que tel sera le bon vouloir d'un conseiller municipal ou même d'un maire. Tous ont besoin d'être protégés contre le favoritisme qui sévit trop souvent dans les administrations et qu'on a fort bien défini : la substitution de considérations politiques ou autres aux considérations professionnelles dans la direction des services publics (1).

La situation de fonctionnaire, d'emplové ou d'agent des administrations publiques est particulièrement mauvaise aujourd'hui pour les employés communaux ; elle est plus instable et précaire que celle des agents des administrations centrales ; ils sont soumis plus directement aux résultats des élections, aux rancunes, aux caprices des maires et des conseillers municipaux. Aussi leur compétence, leur zèle, et, il faut bien le dire, leur considération, en sont diminués

(l) Roger BoNNARD. dans la Revue de droit public, juillel

d'autant. C'est pour eux que les réformes sont urgentes : il importe qu'ils ne soient plus cong-édiés injustement, qu'ils échappent aux combinaisons électorales et aux basses vengeances.

Les tableaux d'avancement rationnellement compris sont regardés par tous les employés et fonctionnaires comme une des garanties les plus précieuses. Une juste proportion ménagée entre Tavancement à Tancienneté et l'avancement au choix est de nature à stimuler le zèle du personnel et à lui donner confiance dans les effets d'un travail assidu et consciencieux, tandis que les nomination dues à la faveur sèment le découragement, la paresse et l'esprit d'intrigue ; elles font des meilleurs fonctionnaires, des mécontents, et des agents les plus disciplinés, des révoltés. La meilleure manière d'éviter l'action politique des employés des régies -eux-mêmes et de prévenir les abus dont on a fait une objection, c'est précisément d'écarter a priori la politique de leur condition. Voilà la réponse à apporter à ceux qui redoutent l'influence politique du personnel industriel municipal. S'il a obtenu les garanties nécessaires de stabilité^ il se désintéressera volontiers des luttes des partis, et de son côté la municipalité sera en droit d'exiger, en retour des sacrifices pécuniaires et des garanties accordées, des efforts, du dévouement, un travail régulier et productif. L'existence d'une situation légale donnerait satisfaction au personnel sans nuire au pouvoir légitime du maire ou des directeurs de services ; elle établirait une collaboration continue à tous les degrés.

Pour toutes ces raisons il semble qu'un mouvement général d'opinion se dessine en faveur d'une

réforme. Le Gouvernement lui-même se préoccupe d'assurer aux fonctionnaires un statut et des garanties, parce que cette nécessité répond à la fois à la nature des choses et au sentiment de l'opinion publique. La question des rég"ies est liée en partie à celle de la situation des fonctionnaires.

Aussi, pour arriver à une org-anisation complète, une dernière amélioration peut être réalisée. Les adversaires des rés"ies se font une arme du défaut d'intérêt personnel des ag-ents communaux dans les entreprises industrielles; ils se désintéresseront de tout progrès, dit-on, et « croupiront dans la routine » ; ils dépenseront largement sans compter. Routine et . gaspillage, telle serait la formule.

Il est inutile de faire remarquer ce que l'objection présente d'abord d'immoral et d'injurieux pour les employés et foTictionnaires. Elle repose sur de sin^-ulières notions de psychologie. Elle ferait croire qu'ils ne voient que l'argent, qu'ils sont guidés uniquement par la morale de l'intérêt, qu'ils n'ont même pas la conscience du devoir professionnel, de la responsabilité, ou ce sentiment d'amour-propre qui pousse à faire bien ce que l'on fait. Mais, en dehors même de ces considérations et en s'en tenant, comme le font les adversaires des régies, à un raisonnement terre à terre, on trouve une solution. L'intérêt personnel des agents communaux recevra satisfaction par Tusaue très simple de la participation aux bénéfices ou par des rémunérations calculées, suivant les circonstances, en dehors de la partie fixe du traitement. Il ne suffît pas en effet qu'ils ne craig^nent rien ; il faut encore qu'ils espèrent. L'ne entreprise commerciale Les Régies municipales. 2'o.

ou industrielle comporte, pour les gérants et même pour les employés et ouvriers, la possibilité d'un partage de bénéfices, ou l'allocation d'un tant pour cent sur le montant de travaux effectués ; si l'entreprise est exploitée au prix de revient ou à perte, les allocation pourront varier suivant le chiffre des recettes ou suivant tel autre facteur à déterminer. Bien des combinaisons sont possibles.

Elles se justifient par l'analogie qui existe entre les entreprises industrielles et commerciales des communes et les entreprises privées. Elles sont de même nature et les recettes en sont acquises par les procédés ordinaires de l'économie privée. La commune qui fait le commerce gagne de l'argent comme un commerçant. La participation des fonctionnaires aux produits des impôts serait odieuse, parce que les impôts sont perçus en vertu de la souveraineté de l'Etat et ne sont dus qu'à l'Etat ; ils sont payés par les individus pour subvenir aux besoins généraux de la collectivité et ils sont payés obligatoirement. Mais le prix des services ou des produits des régies est payé en échange de ces produits ou services. Autant le partage des impôts entre les pouvoirs publics et les agents serait critiquable, autant la participation paraît juste et naturelle pour des bénéfices d'ordre commercial.

Un conseil technique de direction pourrait alors faire preuve d'initiative, de l'esprit d'invention ou de progrès comme les conseils des compagnies. Il serait porté, par son intérêt même puisque c'est ici de cet intérêt qu'il est question, à rechercher les découvertes, à innover, à profiter des travaux scientifiques. Il se comporterait d'une manière vraiment commerciale. Le