CHAPITRE IV

Les difficultés imprévues, soulevées par la guerre de, 1914-1918, la tournure inquiétante prise rapidement par les événements, et les solutions hâtives qu’on avait dû, il faut bien dire le mot, improviser, tout cela avait laissé une impression profonde dans l’esprit des hommes chargés de la conduite de la France, et constituait un précédent dont on chercha à tirer des leçons afin d’éviter de le voir se reproduire un jour.

Nous avons constaté, dans notre chapitre IT, quels problèmes avait posés la guerre sur le seul terrain du pouvoir réglementaire du Chef de l'Etat. Or, dans tous les domaines on avait constaté le même effet de surprise, la même imprévision, le même désarroi en face de difficultés pressantes et Jamais soupçonnées auparavant.

Que ce soit dans le domaine financier ou économique, qu’il s'agisse de production ou de consommation, qu’on se piace au point de vue civil ou militaire, partout et toujours il avait fallu innover dans les conditions les plus défavorables.

Par un miracle d'énergie, on avait redressé la situation, mais ce n’avait été bien souvent qu’au prix « d’improvisations, admirables certes, mais coûteuses et génératrices de nombreux abus » (J. Fabry). La victoire était acquise, mais chacun avait conscience d’avoir à certains moments frôlé l’abime.

Des esprits sensés ne pouvaient faire abstraction d’une telle expérience. En dépit d’un réel et sincère désir de paix

définitive, il fallait de toute nécessité prévoir le cas où cette paix serait à nouveau menacée, et où, une fois de plus, la guerre dresserait les peuples les uns contre les autres.

Section I. — Historique du projet de loi.

Il fallait, qu’en présence d’une telle éventualité, la France ne soit plus prise au dépourvu.

« C’est pourquoi, dès le 17 novembre 1921, un décret réorganisait le Conseil supérieur de la défense nationale, le chargeait de préparer l’organisation du pays pour le temps de guerre et le dotait d'organes de travail lui permettant d’accomplir cette tâche capitale. » (Rapport René Richard, annexe 2192, p. 1188).

La Commission d’études, réunie le 7 avril 1922, formulait les deux principes suivants :

19 La guerre étant « totale » se fait dans le cadre de la nation;

29 La conduite de la guerre est affaire de gouvernement,

L'année 1922 fut consacrée par la Commission d’études, à mettre sur pied un projet qui, terminé le 26 mars 1993, fut adopté par le Conseil supérieur de la défense nationale, le 25 octobre 1923 et déposé sur le bureau de la Chambre, le 10 janvier 1924. !

Aiïnsi se clôt une première « période d’étude », à laquelle va succéder une «période de travail législatif ».

M. Jean Fabry est désigné comme rapporteur, mais l’arrivée de la fin de la douzième législature empêche que le projet ne vienne en discussion.

La XIIIe législature, en ses débuts, eut d’autres préoccupations que celle de préparer l’organisation de la nation pour le temps de guerre. Néanmoins, le temps n’était pas perdu. On travaillait, au contraire, à améliorer le projet.

Le nouveau texte fut déposé le 7 juillet 1925, mais 1l fallut attendre jusqu'au 18 mars 1926, pour qu'il fût imprimé et distribué.

Le rapporteur était M. Paul Boncour.

Le projet fut discuté à la Chambre du 3 au 7 mars 1927. C’est par 500 voix contre 31 que la Chambre vota ce projet,

qui comportait, en plus du téxte initial, deux idées nouvelles:: la suppression des bénéfices de guerre, et l’organisation défensive du territoire.

Ainsi adopté par la Chambre, le projet de loi passa aux commissions du Sénat, et M. Klotz, rapporteur, le présenta le 7 février 1928 à là Haute Assemblée, qui le vota le 17 par 269 voix contre 35.

Le texte ainsi voté présentait certaines différences importantes avec le projet adopté par la Chambre, entre autres celle-ci : Le Sénat supprimait la définition du «devoir de défense nationale » incombant à tous les Français, définition jugée dangereuse, car elle risquait de faire perdre aux femmes et aux enfants le bénéfice des conventions de la Haye et de Londres, relatives à la protection des non combattants. +

D'autre part, le Sénat estimait que la mobilisation devait être préparée et exécutée dans le cadre du département, et non de la région militaire.

A ce point précis, commence une longue « période de stagnation », pendant laquelle les gouvernements successifs semblent se désintéresser de la discussion de la loi.

Il faut que ce soit M. Gaston Doumergue qui prescrive, le 12 juin 1934, la remise à l’étude du projet.

Mais, entre temps, des dispositions nouvelles avaient été prises, si bien qu'il fallut remettre le projet au point.

C’est le 21 juin 1935 qu'il fut à nouveau déposé par M. P. Laval; M. Guy la Chambre en était le rapporteur.

On a pu faire de ce projet l’éloge que M. P. Boncour faisait de celui de 1927, à savoir qu’il «constituait le maximum de prévision que l’on pût faire et écartait dans toute la mesure du possible les risques d'improvisation ».

Il fut présenté à la Chambre avec des modifications «qui - sont plutôt des précisions ». Mais ce qui s’était déjà passé tout au début de l’histoire de la loi se reproduisit : la XVe législature finit avant que la discussion ait pu avoir lieu.

La Commission de l’armée reprit la chose en main dès - le 25 juin 1936. C’est alors M. René Richard qui est rapporteur.

Long hist *

À la deuxième séance du 23 mars 1937, il présente son rapport, où après avoir refait en détail l'historique que nous avons rappelé à grands traits, il fait un exposé général

de la question avant de prendre la discussion du projet,

article par article.

Dans cet exposé, il examine les dispositions essentielles de l’organisation de là nation en temps de guerre, indique les nouveautés du projet par rapport à celui de 1935 : institution d’un ministre de la Défense nationale, commandement unique, défense passive à confier au ministre de la

Défense nationale, et souligne l’urgence du vote du projet :

«Certes, des décrets ou des instructions ministérielles ont pu, dans une certaine mesure, commencer le travail considérable de préparation qu'implique la mise en œuvre de toutes les ressources du pays.

» Il a été ainsi possible de préparer dans le détail et de publier, dans la mesure du possible, une réglementation visant tout d’abord les dispositions votées par les deux assemblées ainsi que celles qui, à la lumière des débats parlementaires, ne risquaient pas de prêter à controverse.

» Cependant ce régime provisoire ne manque pas de comporter de multiples inconvénients de fait et de droit.

» Il importe de donner aux mesures prévues le caractère d'obligation, sans lequel elles risquent de ne pas recevoir le degré de préparation suffisante.

» Seule, la consécration législative peut, au stade où l’on est parvenu, rendre légales et obligatoires les dispositions, prévues.

«C'est maintenant au Parlement à marquer sa volonté. »

Répondant à l’appel pressant du rapporteur, la Chambre vote le projet qui est déféré ensuite à la Commission de l'Armée du Sénat, laquelle y apporte des modifications importantes inspirées des idées qui se sont dégagées au cours des études poursuivies en commun depuis 1935, et tout particulièrement en 1938, par les Commissions de la Défense nationale du Sénat.

Ces idées rappelées par M. Fabry dans son rapport (annexe 274 des Documents parlementaires du Sénat) sont les suivantes : |

La première est que la guerre future se déroulera dès le début avec une telle violence, une telle rapidité, et exigera une telle consommation d’armements et de munitions qu’«on en vient à se demander si les moyens de fabrication de l'arrière s’avéreront jamais suffisants pour réparer les, pertes du front ».

D'où la nécessité « que les fabrications d'armement soient à tout môment d’un conflit, en mesure de tenir en équilibre les pertes en matériel du front et la production de l'arrière. »

Ceci doit être préparé dès le temps de paix.

« On. mesure ainsi comment et combien la Défense nationale est étroitement reliée :

» Au problème social par l’organisation et le rendement du travail en usine ; $

» Au problème industriel par l'outillage de ses usines;

» Au problème économique par la réunion des matières premières, nécessaires aux fabrications ;

» Enfin, au problème financier par les énormes crédits d’armement qui sont engagés. » :

Tel est le premier principe formulé par M. Fabry.

Le deuxième, est que « le rendèment des moyens de défense nationale dont dispose la France et qu’il lui appartient d'utiliser techniquement au mieux dans Ja dépendance étroite Fe conditions d'emploi réunies par la politique extérieure.

C’est dans le ee de la politique ia par un avertissement prophétique que le rapporteur termine cette partie de son exposé :

«Avoir l’armée de sa politique ne signifie plus aujourd’hui grand chose. C’est au Gouvernement à avoir une politique qui ne place jamais la défense nationale même utilisant au mieux tous les moyens disponibles, devant des tâches trop grandes pour ses forces. »

Les faits ont pu, pendant un temps, paraître contredire le troisième principe posé par M. Fabry :

« Des opérations brusquées, conduites à une allure foudroyante, sont à prévoir. Elles placeront, dès les premiers jours, le Gouvernement en face des problèmes de guerre les

plus redoutables, problèmes de commandement, d'emploi des moyens, de réparation des pertes. »

Les débuts de la guerre 1939-1940 présentèrent des caractères absolument opposés à ceux-ci. Le tort du Goüvernément d’alors fut de se laisser prendre au piège, et de croire que tout danger de cette sorte était écarté, alors qu’il n’était que différé. Car dès que les événements prirent, en mai 1940, la tournure annoncée par l’ancien ministre de la Guerre, on put voir combien ses affirmations étaient justifiées. | ne

Il est saisissant, lorsqu'on a vécu les événements de 1940. de relire le rapport Fabry. C’est plus qu’un simple compte rendu préparatoire : c’est un texte historique, retentissant d’un bout à l’autre d’un cri d'alarme qui n’était que l’expression elairvoyante de la terrible vérité future :

« Il s’agit, en effet, d’être prêts à affronter, dès les premières heures, une «crise de rupture » où nulle place ne serä laissée à l'improvisation et qui peut conduire à des désastres irréparables si l'instrument de guerre que nous forgeons se révélait imparfait, peu mobile, et mal soutenu dans son effort par l’ensemble de la nation. »

A la lumière des principes directeurs ainsi dégagés, le rapporteur conclut que le problème de la Défense nationale est devenu «un problème de gouvernement, et du gouvernement tout entier ».

Il rappelle que la Commission de l'armée du Sénat à toujours préconisé une organisation plus cohérente de la Défense nationale, et constate qu’un progrès important a été réalisé dans cette voie par les décrets du 6 juin 1936 et du 22 janvier 1938. Le premier a créé un ministère de la Défense nationale, et des deux de 1938 l’un a renforcé celui de 1936 en accroissant les attributions du ministre de la Défense nationale, le rendant ainsi responsable du plan de guerre, pendant que l’autre créait le Chef d’Etat-Major de la Défense nationale, et lui donnait des pouvoirs étendus.

Or, «les dispositions essentielles de ces décrets, tout particulièrement de celui de 1938, ne figurent pas dans le projet voté par la Chambre ».

La commission estime qu'il faut les y inclure, et c’est ce

Poisot. : 6

qui fait principalement l’objet des modifications qu’elle a cru devoir apporter au texte qui lui était soumis.

Le projet ainsi remanié est devenu la loi du 11 juillet 1938, dite « Loi sur l’organisation générale de la nation pour le temps de guerre ». =

Il n'entre pas dans le cadre de notre étude d'examiner en détail toutes les dispositions de cette loi. Le nofnbre de ses articles relatifs à l'extension du pouvoir réglementaire est, en effet, restreint. Nous porterons particulièrement notre attention sur eux dans une prochaine section.

Mais il ne nous paraît pas inutile de retracer auparavant, dans ses grandes lignes l’essentiel de l’ensemble du texte.

Nous'consacrerons, enfin, la dernière partie de ce chapitre à dégager les caractères généraux de cette loi et à examiner les applications qui en ont été faites. :

Section II.

La loi du 11 juillet 1938 en dehors de la question de l’extension du pouvoir réglementaire.

La loi prévoit, dans son article premier, « Pobligation de préparer, dès le temps de paix, les mesures destinées à passer à l’organisation pour le temps de guerre, et de n’en poursuivre l’organisation totale ou partielle que :

» Dans le cas d’agression manifeste ; » Dans les cas prévus par le pacte de la Société desnations :

» En période de tension extérieure. »

Ce qu’il est intéressant de constater, dès maintenant, c'est qu’elle ne s'applique pas qu’au seul cas de guerre déclarée, mais qu’elle s'étend aux périodes de crise extéricure. Elle’est donc très large, la notion de tension extérieure étant par elle-même assez élastique.

La loi comporte soixante-six articles. Parmi ceux-ci brois seulément touchent à notre sujet. Nous les passerons volontairement sous silence dans cette section.

Ces soixante-six articles sont répartis en cinq titres, répondant chacun à la préoccupation de définir les cinq points fondamentaux suivants :

SOLUTION DE CRISE DE LA LOI DU 11 surczer 1938 83

«a) Les principes généraux déterminant les bases de la mobilisation, les conditions dans lesquelles elle peut être ordonnée et celles dans lesquelles elle doit être préparée ;

« b) Comment les ressources nationales en matériel et en personnel pourront être mises à la disposition du Gouvernement chargé de les mettre en œuvre;

«c) Comment sera dirigée la guerre et comment fonctionneront alors les pouvoirs publics;

» d) Quel sera le mécanisme correspondant de mise en œuvre des ressources ou plus exactement, quelle sera l’organisation économique en temps de guerre;

» e) Enfin, -quels seraient l’organisation administrative du territoire, le système national des communications, et toutes mesures particulières utiles. »

M. René Richard, présentant à la Chämbre le texte du

projet qu'elle allait vôter, a fait de ces articles une étude détaillée en les prenant l’un après l’autre.

‘Plutôt que d'adopter cette classification et d'analyser la loi titre par titre, ce qui risquerait d’être assez fastidieux, nous préférons grouper nos observations sous trois rubriques principales :

19 [aménagement des pouvoirs publics,

20 Le système de réquisition des personnes et des biens.

30 La question de la défense passive.

Chacun de ces trois points fera l’objet d’un paragraphé distinct.

$ 1. Aménagement des pouvoirs publics.

Cette question a fait l’objet de dispositions éparses dans tous les Litres de la loi.

Nous trouvons les suivantes au titre premier :

La préparation de la guerre (en particulier celle de la constitution des armées en personnel et en matériel) se fait cous la responsabilité du gouvernement qui devra utiliser toutes les ressources du pays. |

Le « ministre de la Défense nationale » (qui est, en principe, le Président du Conseil) coordonne l'emploi de toutes les forces susceptibles d’être mises en service pour la

défense du pays. Il est créé à cet effet un Comité permanent de la Défense nationale.

Les problèmes soulevés par «la direction de la guerre et le fonctionnement des pouvoirs publics », font l’objet du titre III :

L'article 33 a posé le principe du maintien en fonction, à la mobilisation des membres du Gouvernement et du Parlement, tout en astreignant les mobilisables à suivre les obligations de leur classe. !

Cet article est intéressant pour nous, parce qu’il rappelle expressément que «les Chambres continuent d’exercer leur droit absolu de contrôle sur les actes des ministres ».

On retrouve, d’autre part, dans cet article, l'affirmation que le Parlement reste « l'expression de la souveraineté nationale, en temps de guerre comme en temps de paix ».

L'article 33 a été complété par un décret du 1® septembre 1939, qui a prévu que les parlementaires n’appartenant ni à la disponibilité, ni à la première réserve pouvaient, tout en conservant leur fonction, defnander à être mobilisés ou à contracter un engagement dans une unité combattante.

D’après l’article 38, c’est le gouvernement qui a la direction générale de la guerre. Il est assisté par le Chef d’Etat- Major et le Conseil supérieur de la Défense nationale, l’organisation de ce dernier devant faire l’objet de décrets spéciaux.

Pour assurer l’unité de la direction militaire de la guerre, il'est prévu par l’article 40 la création d’un « Cemité de guerre », présidé par le Président de la République et organisé par un décret à intervenir.

Pour constituer les organismes nouveaux prévus par la loi, il doit être créé des éléments mobilisateurs (art. 41).

Le contrôle des administrations et services publics en temps de guerre est confié aux grandes commissions qui doivent:établir des rapports d'enquête, sans pouvoir donner d'ordres (art. 34 et, 35).

L'article 42 prévoit la possibilité du passage par décret sous l'autorité d’un ministre différent, de certains person- nels et établissements relevant des services publics.

L'article 37 prévoit que des décrets pourront autoriser le ministre des Finances à consentir certaines avances. Le rôle du ministre des Finances est d’ailleurs précisé dans l’article 56 (tit. IV).

L'action à l’étranger est maintenue dans les attributions du ministre des Affaires étrangères (art. 43)..

C'est au titre IV que se trouve l’article qui envisage le transfert hors de Paris du siège du pouvoir exécutif et des deux Chambres (art. 59).

Enfin, c’est au titre V (Dispositions particulières) que figure le texte suivant : « L'organisation administrative du territoire pour le témps de guerre, est effectuée dans le cadre du département sous l’autorité du préfet » (art. 61).

Cette solution est intervenue après plusieurs hésitations. Au cours de la période de préparation de la loi, on avait, un moment, penché pour une organisation dans le cadre de la région militaire, qui fut ensuite jugé trop vaste, et l’on revint au système départemental.

Un règlement d'administration publique, prévu par cet article 61, est intervenu le 5 janvier 1939. Il a visé l'organisation d’un bureau spécialisé, chargé d’aider Île préfet dans cette préparation, et d'établir la liaison avec l’autorité militaire.

. Certaines dispositions importantes touchant à lorganisation économique se trouvent renfermées dans le titre IV

La préparation de l’organisation pour le temps de guerre est effectuée par ministères (art. 44). Toutefois un seul ministre est désigné comme responsable des mesures à prendre pour la production et la réunion de chaque ressourte (art. 45).

Cette institution d’un ministre unique est une des innovations de la loi du 11 juillet 1938, qui l’a prévue dans un certain nombre de domaines. Elle a envisagé notamment :

a) Un ministre unique pour les transports et transmissions (art. DÜ).

b) Un ministre unique responsable de la fabrication et de la répartition des produits industriels (art. 51 et 53).

c) Un ministre unique chargé de réunir les renseigne ments relatifs à la production (art. 5? et 53).

d) Un ministre unique chargé de l’utilisation de la maind'œuvre (art. 54). F

e) Un ministre unique chargé de la coordination des opérations commerciales relatives aux importations de toute nature (art. 55).

Un décret du 18 avril 1939 a modifié l’article 54 relatif à Putilisation de la main-d'œuvre. Le dernier alinéa de l’article prévoyait que le ministre serait aidé par un organisme spécial au sujet duquel on devait’ statuer par voie de règlement d'administration publique. Le décret du 18 avril 1939 a prévu l'intervention d’un décret à la place d’un règlement d'administration publique.

Le décret du 18 avril a prévu, en outre, la possibilité, pour le ministre unique, de donner à d’autres ministres des délégations permanentes ou temporaires pour la préparation et l’exécution des opérations qui lui incombent.

Chaque ministre doit fournir un compte rendu annuel de l’état de préparation de son départément. Un rapport général annuel doit être établi par le Conseil supérieur de la Défense nationale (art. 60).

D’autres mesures d’ordre économique sont prescrites par la loi :

Etablissement de Programmes généraux d’équipement des frontières et de l'arrière en moyens de communications et de transmissions (art. 62, tit. V).

Possibilité de constitution de groupements de producteurs, cdmmerçants et consommateurs (art. 49).

Organisation des recherches et travaux scientifiques (art. 58).

Mesures de sauvegarde concernant la mise à l’abri des personnes et des biens (art. 59)

S2. Réquisilions des personnes el des biens.

C'est dans le titre II qu’il est traité « de l'emploi des personnes et des ressources ».

Deux idées fondamentales inspirent ce titre I : — Tout et tous doivent concourir à la Défense nationale.

k SOLUTION DE CRISE DE LA LOI DU 11 JUILLET 1938 87 — La guerre ne doit être pour personne une source de profits.

L'égalité de tous devant le devoir de Défense nationale

se traduit, d’une part, par la réquisition des personnes

(art. 14 à 19) et, d’autre part, par la réquisition des biens (art. 20 à 29):

C'est aux ministres qu'appartient le droit de requérir (art. 26).

Le législateur condamne les réquisitions illégales (art. 32).

A) Réquisilion des personnes.

Les Français de plus de 18 ans qui ne sont pas appelés sous les drapeaux, pourront être «requis » d’une façon temporaire ou permanente (art. 14), sans avoir droit à aucune indemnité autre qu’un traitément ou qu’un salaire (art. 15). A cet effet, tout jeune Français non encore mobilisable devra se déclarer, et certains pourront recevoir dès le temps de paix une lettre d'affectation (art. 16).

L'article 17 prévoit des commissions départèmentales de surveillante.

Toute personne non mobilisable pourra s'engager dans une. administration, un service public ou une entreprise travaillant dans l’intérêt de la nation (art. 18).

Un règlement d'administration publique est intervenu à ce sujet le 5 janvier 1939.

La collaboration des sujets étrangers est envisagée par l'article 19.

B) Réquisilion des biens.

L'article 20 pose, pour la fourniture des prestations nécessaires pour assurer les besoins du pays, le principe de l'accord amiable, et, à défaut, de la réquisition.

C’est donc successivement les dispositions applicables à

la conclusion des accords amiables, puis celles applicables à

la réquisition pure et simple, qui sont fixées par la loi. En ce qui concerne les premiers, il convenait de déter-

miner les prix des biens immobiliers,des produits agricoles,

des produits industriels et des services commerciaux. C'est à quoi s’est employé l’article 21, qui a d’ailleurs été

modifié par l’article premier d’un décret du 12 septembre

Pour les biens immobiliers, l’article 21 primitif basait le prix maximum sur l'intérêt du capital investi. L'article nouveau a pris en considération le loyer moyen des cinq années ayant précédé la mobilisation. Rien n’a été changé pour les produits agricoles, dont les prix sont restés fixés sur la base des mercuriales des cinq dernières années.

Quant aux produits industriels, l’article 21 ler a substitué à la notion d'intérêt du capital investi, le principe d'accords basés sur les prix normaux moyens du sémestre précédent, avec échelle de majorations ou de diminutions, et fixation d’un maximum différent suivant que le montant global des marchés a été supérieur ou inférieur à 500.000 francs.

L'article 21 quinquies stipulait que les primes à l’invention el à la production seraient versées au compte d’exploitation de l’entreprise. Enfin, la nouvelle rédaction de l’article 21 est restée muette sur l'arbitrage, en cas de désaccord sur la détermination du capital investi ou sur l'exécution des marchés.

En ce qui concerne la réquisition des biens, meubles et immeubles, des brevets d'invention et des licences d’exploitation, ainsi que des navires et aéronefs, 1l a été décidé que l'indemnité dans tous ces cas serait basée uniquement sur la perte effective subie (art. 23).

La loi prévoyait que certains établissements industriels ou commerciaux pourraient être réquisitionnés en totalité ou partiellement, et leur exploitation assurée par l'Etat (art. 24). L'article 2 du décret du 1 septémbre 1939 à

‘remanié cet article 24. Il a modifié le mode de fixation des indemnités, déterminé exactement leurs éléments, et il a prévu en outre des restitutions pour améliorations.

L'évaluation de ces indemnités était confiée par l’article 25 à des commissions spéciales. Une commission centrale était en outre prévue pour assurer l’uniformité et la régularité des liquidations (art. 29).

Les modalités d'application des articles 14 à 25 devaient, aux termes de l’article 28, faire l’objet d’un règlement d'administration publique.

En vue de donner toute leur efficacité aux diverses mesures de réquisition, il était prévu des recensements dans des conditions à fixer par un règlement d'administration publique..Ce règlement est intervenu le 5 janvier 1939.

L'article 31 fixait les sanctions applicables aux contrevenants. Dans sa rédaction primitive, il présentait le défaut de ne viser que dans les temps de paix. Un décret du 12 septembre 1939 est venu combler cette lacune en étendant au temps de guerre la répression des infractions à la loi.

Une forme curieuse du droit de réquisition résulte du décret du 18 novèmbre 1939 qui a modifié l’article 57 (titre IV) de la loi, lequel avait créé un « Service général d'informations ». l

Ce décret a dispensé le Service d'informations et l’administration de la radio-diffusion nationale d'obtenir lautorisation préalable de l’auteur ou de ses ayants droit pour la communication au public des œuvres littéraires, scientifiques et artistiques non inédites.

$ 3. Organisation de la défense passive.

La défense passive avait fait l’objet d’une loi du 8 avril

Le législateur de 1938 paraît avoir été fasciné par cette question et il a éprouvé le besoin d’abroger par l’article 66 la loi du 8 avril 1935, dont il a repris les dispositions quelque peu retouchées qu’il a incorporées dans les articles 7 à 12 de la loi du 11 juillet 1938.

Il est assez curieux de constater que cette question tout à fait particulière figure en entier au titre I qui est Imtitulé « Des principes généraux »...

Si l’organisation de la défense passive, s’est trouvée ainsi olissée parmi les principes généraux, c’est parce qu'elle était confiée, en vertu de l’article 6, au ministre de la Défense nationale dont la mission est définie à l’article 9. On a vu là une occasion d’enchaînement suffisamment logique.

Nous sommes ici en présence d’un exemple manifeste de la défectuosité de rédaction de certaines de nos lois.

Section III. — L'extension de la compétence du Président de la République dans la loi du 11 juillet 1938.

Cette matière est touchée par les trois articles 36, 46 et 47.

Eliminons d’abord les deux derniers qui ne soulèvent pas de difficultés particulières, pour nous pencher avec plus d’attention sur l’article 36 dont le sort a été tout à fait curieux.

Que dit l’article 46?

«En cas de mobilisation ou dans les cas prévus à l’article premier de la présente loi, des décrets rendus en conseil des ministres, sur la proposition du ministre responsable tel qu'il est défini à l’article 45 ci-dessus, pourront réglementer ou suspendre l'importation, l'exportation, la circulation, l’utilisation, la détention, la mise en vente de certaines ressources, les taxer et rationner leur consommation.

» Des décrets pris en la même forme pourront ordonner la déclaration obligatoire, par les possesseurs, producteurs, détenteurs et dépositaires, des matières, objets, produits ou denrées qu'ils détiennent et qui sont nécessaires aux besoins du pays. »

Ces mesures doivent être prises après consultation d’un comité prévu par l’article 48.

Les infractions à ces décrets étaient sanctionnés par une amende ou l’emprisonnement.

Par l'attribution au Président de la République de ces pouvoirs étendus, on comptait éviter le renouvellement des difficultés qui s'étaient soulevées au cours de la guerre de 1914. |

I résulte de l’article A7 que le Gouvernement a des directives à donner au ministre responsable prévu à l’article 45, pour fixer le contingent attribué à chaque ministère utilisateur dans le cas où une catégorie de ressources serait en quantité insuffisante pour répondre aux demandes de tous les ministères utilisateurs.

L'avis du Comité consultatif est également exigé.

Quant à l’arlicle 36, c’est incontestablement le plus intéressant.

Dans son libellé primitif, il prévoyait que « les règles “RARE normales sont maintenues à la mobilisation », mais qu’«en cas d'absence des Chdmbres, si les besoins de la défense nationale l’exigent et s’il y a urgence, des crédits supplémentaires non compris dans la nomenclature annexée à la loi de finances et des crédits extraordinaires pourront être ouverts provisoirement, à la suite d’une communication aux commissions des finances du Sénat et de la Chambre des députés, par des décrets rendus en Conseil d'Etat après avoir été délibérés et approuvés en conseil des ministres.

» Ces décrets devront être soumis dans le mois à la ratification des Chambres, réunies au besoin à cet effet. »

Comme on le voit, il n’était question alors que do Opérations d'ordre die,

Ainsi donc, d’après le texte initial de la loi du 11 juillet 1938, les extensions de compétence du Président dela République ne devaient avoir qu’une portée limitée aux trois points que nous venons d’indiquer.

Or, quand éclata la guerre en septembre 1939, nous avons vu que nous étions sous le régime des pleins pouvoirs qui avaient été donnés au gouvernement par la loi du 19 mars 1939. ;

Toutes les mesures qu’il fut nécessaire de prendre purent être prises en vertu de ce texte, sans qu’on ait à se préoccuper de la loi de 1938.

Mais quand, à la date du 30 novembre 1939, res les pleins pouvoirs si commodes, le gouvernement se trouva du jour au lendemain en proie à d’énormes difficultés.

Il ne vit pas d’autre moyen d’y remédier que celui de se faire octroyer à nouveau les pleins pouvoirs.

Ce fut la loi du 8 décembre 1939 qui les lui donna d’une facon détournée, en remaniant l’article 36 de la manière suivante :

«Pendant la durée des hostilités, les Chambres exercent leurs pouvoirs en matière législative et budgétaire comme en tèmps de paix.

» Toutefois, en cas de nécessité immédiate, le gouvernement est autorisé à prendre, par décrets délibérés en conseil des ministres, les mesures imposées par les exigences de la défense nationale.

» Ces décrets sont soumis à la ratification dans un délai d’un mois et, en cas d’absence des Chambres, dès leur pre-

mière réunion. »

Plusieurs observations sont à faire au sujet du libellé de

cet article unique.

En premier lieu le texte nouveau ne parle plus seulement que des attributions bugdétaires; il y ajoute « les pouvoirs en matière législative ».

Par cette simple adjonction, il étend considérablement la compétence du Président de la République : c’est désormais toute mesure, quelle qu’elle soit, qu’il lui sera permis de prendre par décret, pourvu qu’elle soit imposée par les exigences de la défense nationale. Or, en temps de guerre, quelle mesure importante ne peut-on pas faire entrer dans cette catégorie ?

En second lieu, la procédure d'élaboration des décrets est simplifiée : plus de communication préalable à une commission, plus de décrets rendus en Conseil d'Etat, mais simplement des décrets délibérés en Conseil des ministres.

En troisième lieu, primitivèment les Chambres devaient être réunies dans le délai d’un mois, spécialement pour ratifier les décrets; dans le nouvel article 36 le délai reste d’un mois si les Chambres sont en session, sinon, on attendra leur première réunion.

Enfin, et c’est là le point le plus important à considérer, le fait que l'extension de cômpétence soit incorporée .dans le texte de la loi, constitue un singulier renforcement du pouvoir du Chef de l'Etat.

Car nous avons vu que la loi du 11 juillet 1938 était applicable d’une manière générale non seulement à toute période de guerre déclarée, mais encore dans les cas de mobilisation générale ou de menace de guerre.

Désormais, en pareilles circonstances, le Président de la République n’aura plus besoin d’une habilitation spéciale

pour légiférer par décrets. Ce pouvoir lui est donné une fois pour toutes, automatiquement, par la loi du 8 décembre 1939, pourvu que les conditions prévues pour l'application de la loi du 11 juillet 1938, soient réunies.

À la différence des pleins pouvoirs qui résultaient des précédentes lois, ceux qui résultent du nouvel article 36 ne sont pas mités à un certain délai fixé d’avance : ils sont accordés pour la durée des hostilités.

Cette modification de l’article 36 par la loi du 8 décembre 1939 présente donc une importance capitale.

Elle a eu pour effet, entre autres choses, de rendre dépourvus d'utilité les articles 46 et 47 précités, les extensions prévues par ces articles rentrant désormais dans le cadre des initiatives permises au Chef de l’Etat par l’article 36 nouveau.

Section IV. — Caractères généraux et applications de la loi du 11 juillet 1938.

La loi du 11 juillet 1938, dont nous venons d’exposer le contenu, apparaît dans son ensémble comme assez peu homogène.

Elle présente un double caractère :

Sur certains points, elle n’est qu’une loi-programme, dans laquelle le Parlement s’est contenté de prévoir des mesures et des créations à réaliser ultérieurément, dont il n’a fait que fixer les grandes lignes.

Sur d’autres points, au contraire, elle s’est livrée à des réglementations détaillées : il en a été ainsi en matière de défense passive et de réquisition.

C’est donc une loi qu’on peut ranger sans hésitation dans la catégorie des lois mal faites.

Pour la mise sur pied définitive des institutions à organiser, 1l est fait de nombreuses fois appel au pouvoir réglementaire du Chef de l'Etat, soit sous forme de règlements d'administration publique, soit sous forme de décrets :

Renvoient à des règlements d'administration publique

les articles : 10, 11, 28 (pour les articles 14 à 25 inclus), 30, 54 primitif, 57, 61.

Renvoient à des décrets les articles : ?, 4, 5, 21 nouveau, 24 nouveau, 29, 36, 37, 39, 40, 42, 43, 46, 54 nouveau.

. Certains articles renvoients{mpleément à des arrêtés ministériels : 17, 23, 25, 48, 49.

L'article 63 prévoyait que ces arrêtés, décrets, et règlements. d'administration publique devaient être insérés au Journal officiel, dans les trois mois de la promulgation de la loi.

Il n’en fut rien : les quelques textes qui sont intervenus portent des dates de beaucoup postérieures. Le premier règlement d'administration publique, pris en exécution de l’article 28, porte la date du 28 novémbre 1938. Quatre autres relatifs aux articles 18, 21, 30 et 61 portent seulement celle du 5 janvier 1939.

Quant aux décrets, il fallut attendre plus No encore pour en voir apparaître.

Il semble que l'effort fait par les Chambres pour € en finir avec le vote d’un projet qui traînait depuis quelques quinze ans, n'ait pas été imité par les autorités chargées d’en poursuivre l’application.

Est-ce par pure négligence ? Nous ne le pensons pas.

C’est peut-être surtout parce que, comme nous l’avons signalé, la loi du 11 juillet 1938 n’était à beaucoup d’égards qu’une loi-programme, et que le gouvernement pouvait se demander s’il était bien fondé à prendre les mesures envisagées.

Aussi le voyons-nous, presque toujours dans les décrets qu'il a pris par la suite, se référer par mesure de prudence à la loi de pleins pouvoirs du 19 mars 1939, en même temps qu’à celle du 11 juillet 1938.

Nous citerons dans cet ordre d'idées un certain nombre de textes :

— Décret du 20 mars 1939 relatif au régime des avances

(J.:0. du'21 mars):

— Décret du 27 mars 1939, relatif à la protection des dépôts de pétroles et essences (J. O. du 27 mars). — Décret du 18 avril 1939, tendant à faciliter la constitu-

tion en sociétés des groupements formés en application de la loi du 11 juillet 1938 sur l’organisation générale de la nation pour le temps de guerre (J. O. du 19 avril).

— Décret relatif, au recensement de la main-d’ œuvre (J. O. du 1% septèmbre).

— Décrets du 9 septembre 1939, relatif à l’organisation de la direction des transports par fer (J. O. du 15 septembre) — à l’organisation de la direction des transports routiers — à l’organisation de la direction des transports par voie navigable et de la direction des ports maritimes.

— Décret du 9 septembre 1939, limitant les bénéfices des: entreprises autres que celles visées à l’article 214er de la loi du 11 juillet 1938 (J. O. du 15 septèmbre).

— Décret du 11 septèmbre 1939, relatif aux primes à l’invention et à la production (J. O. du 15 septembre).

— Décret du 9 septembre 1939 portant réglementation des prix en temps de guerre (J. O. du 16 septembre). — Décret du 3 septembre 1939, relatif à l’organisation respective de l’adiministration centrale du ministère, chargé des transmissions et de l’administration de la radiodiffusion nationale à la présidence du Conseil. (J. O. du 16 septembre.)

— Décret du 15 septembre 1939, relatif à l’utilisation de la main-d'œuvre (J. O. du 16 septèmbre).

— Décret du 10 novembre 1939, habilitant le ministre de l'Intérieur à statuer directement, pendant la durée des hostilités, sur les questions relatives à l’administration départementale et communale et plus particulièrement sur celles, nées de l’état de guerre, intéressant les services publics départementaux, intercommunaux et communaux et prévoyant la constitution de comités techniques pour l’examen de ces SÉRARRRE (NO AA? "20 vèémbre).

— Décrets du 29 novèmbre 1939, relatif à l’utilisation des

wagons-réservoirs, et relatif aux réquisitions (J. O. du 30 novembre).

— Décret du 18 novembre 1939, relatif aux groupements

locaux de petites exploitations (J. O. du 1e décémbre).

__ Décret du 29 novembre 1939, relatif à là Mmitation des

bénéfices des entreprises industrielles et commerciales

(J. O. du 1 décembre).

Parmi ces décrets, tous, à l'exception de ceux des 3, 11 et 15 septembre, font état de la loi du 19 mars 1939.

Nous ne rappelons pas, ici, les décrets, déjà cités au cours de l'étude de la loi, qui ont complété ou modifié des articles du texte primitif. ;

D'autres textes, bien qu’intéressant la préparation de la guerre, se hornent à se référer à la loi du 19 mars 1939, sans aucune allusion à celle du 11 juillet 1938 :

— Détrets parus au Journal officiel du 21 mars 1939 relatifs à l'accélération des fabrications d'armement, — aux conditions de travail dans les entreprises travaillant pour la Défense nationale, — à la création d’une direction de la production rattachée au secrétariat général du ministère de la Défense nationale, — au rappel des personnels techniques et administratifs civils ou militaires ayant appartenu aux services des fabrications d’armement, — à des créations et à des formations d'emploi: dans les services chargés de la sécurité aérienne et dans les établissements relevant du ministère de Air, —aux informations militaires, — aux facilités d’expropriation pour travaux de défense passive.

— Décret paru au Journal officiel du 27 mars, relatif à la défense des régions frontières.

— Décret paru au Journal officiel du ? février 1939, portant ouverture de crédits pour les besoins de la Défense nationale.

Il ne manque pas d’autres textes dans le même ordre d'idées que nous pourrions citer. Mais en allonger la liste ne présenterait pas un grand intérêt. Nous voulions, en effet, simplement montrer par là que la loi du 11 juillet 1938, sous sa forme primitive du moins, n’avait pas paru suffisante au Parlement lui-même puisqu'il a éprouvé le besoin de se référer à celle du 19 mars 1939, tant qu'il a eu la possibilité de le faire.

Nous avons vu comment, par lhabile remaniement de

l’article 36, on avait substitué au régime initial celui des pleins pouvoirs permanents.

Nous avons dit que ce remaniement était apparu comme absolument indispensable.

On peut en déduire, qu’en dépit des affirmations contraires du Parlement, le pouvoir législatif régulier, prévu par la Constitution de 1875, était devenu incapable de remplir sa mission par sès propres moyens dès que les circonstances s’avéraient délicates, notamment en période de guerre.

Nous pouvons voir, dans la nouvelle rédaction de l’article 36, la consécration officielle de l’importance, de plus en plus considérable, prise en temps de crise par le pouvoir réglementaire du Président de la République, au détriment du pouvoir législatif normal, détenu par les deux assemblées.

Poisot.