CHAPITRE V

Le régime des extensions de compétence du Président de la République, dont nous avons suivi l’évolution dans les chapitres précédents, a fait, du moins sous certains de ses aspects, l’objet de diverses critiques que nous devons rappeler ici.

Après l’avoir fait, nous voudrions essayer de découvrir les raisons profondes pour lesquelles on a été fatalement amené, entre la guerre de 1914 et la réforme constitutionnelle de 1940, à recourir de plus en plus fréquemment au pouvoir réglementaire.

Section !. — Les critiques formulées à l’égard des décrets du Président de la République.

Au seuil de cette étude, nous croyons utile d'établir une distinction fondamentale.

Si les initiatives prises par le Président de la République, sous la pression de la nécessité, notamment à la fin de la Grande Guerre, ont en général été fort appréciées, au point qu’elles ont été approuvées et confirmées par la jurisprudence et pleinement justifiées par la plupart des auteurs, il n’en a pas toujours été de même, tant s’en faut, lorsqu'il s’est agi de décisions prises en vertu de lois d'extension de compétence.

C'est donc spécialement aux décrets pris en exécution des lois dites de pleins pouvoirs, que s'appliquent les remarques que nous allons relever.

Pourtant, à suivre l’évolution du droit positif au cours des vingt dernières années, on pourrait, en cette matière, s'attendre à une réponse favorable. N’est-il pas saisissant, en effet, de constater qu’en vingt ans notre Parlement a fait maintes fois appel au pouvoir réglementaire du Chef de l'Etat ? Non seulement il l’a fait souvent, mais il faut encore souligner que la cadence des lois d’extension s’est notablement précipitée au cours des cinq années qui ont immédiatement précédé la guerre de 1939.

On peut même, sans grande exagération, dire qu’en ces derniers temps le régime d'exception que constitue l’extension de compétence était, en quelque sorte, devenu le régime normal. Une période pendant laquelle le Chef de l'Etat avait reçu les pleins pouvoirs venait-elle à expirer, les mois suivants voyaient presque toujours naître un nouveau projet de loi tendant à accorder au gouvernement des pouvoirs spéciaux.

Il semblerait dès lors logique de penser que, puisqu'on a eu recours si facilement et si fréquemment au pouvoir étendu du Président de la République, c’est que, somme toute, cette façon de procéder présentait plus d'avantages que celle qui aurait consisté à laisser agir le Parlement.

Ceci fut vrai dans un certain sens. Les années que nous venons de vivre ont été fertiles en périls, en désordres, en situations compliquées qui ont, dans une grande mesure, légitimé la multiplicité des vob de matière. Nous avons traversé une longue période durant laquelle l’état de crise sévissait presque en permanence. Qu'on ait eu recours aux solutions de crisés, rien d'étonnant à cela. Mais que ces solutions soient passées presque à l’état d'institution régulière, ou tout au moins aient été admises sans résistance sérieuse, voilà un fait qui est plus inquiétant.

Nous disons que c’est un fait inquiétant! Nous essaierons de montrer tout à l’heure pourquoi.

Mais il importe, auparavant, indépendamment de toute considération théorique, de résumer les griefs qu'on à formulés contre ce système d'extensions de compétence réitérées.

A) Défauts d’ordre pratique.

& Le principal défaut du système a tenu incontestablement à l’abondance excessive et au caractère touffu de cette législation malheureusement trop disparate.

C’est surtout dans les lois de pleins pouvoirs qu’apparaissaient au grand jour les inconvénients du procédé.

Nous avons été habitués à ces « trains de décrets-lois » qui surgissaient périodiquement, traitant de toutes les questions possibles, apportant des réformes de fond aussi bien que des retouches de détail. Plus de 400 décrets, par exemple, ont été pris en vertu de la loi du 8 juin 1935. Le plus grave est qu’ils ont été mis sur pied en moins de cinq mois (30 octobre), et certains même en deux mois (8 août)...

Le même phénomène s’est reproduit entre avril et juin 1938.

Pris en aussi grand nombre, dans un laps de temps rela-

tivement court, ces décrets ne pouvaient pas être élaborés autrement que d’une façon hâtive. C'est ici la contrepartie de l’avantage de rapidité signalé tout à l’heure. Le Parlement était trop lent, mais au moins ses travaux offraient le mérite de la pondération et de la réflexion, ce qui était une garantie de sérieux. Certains décrets-lois, ‘ rédigés trop vite et à la légère, n’ont contribué qu’à embrouiller les choses plutôt qu’à les améliorer. . Une autre conséquence directe du nombre excessif des décrets, c’est que beaucoup d'entre eux n'avaient qu’un rapport assez lointain avec le but qui était proposé au gouvernement dans la loi d'extension de compétence.

On voit mal pourquoi un décret relatif à la tutelle des enfants naturels a été pris en vertu de la loi du 8 juin 1935, qui tendait à éviter la dévaluation de la monnaie, à lutter contre la spéculation et à défendre le franc.

Il ne manque pas, dans la longue liste des décrets du 30 octobre 1935, d’autres exemples aussi stupéfiants que celui-ci.

Faut-Il rappeler aussi le décret du 17 juin 1938, qui : change l’organisation de la Cour de cassation? Il nous étonnerait moins s’il portait une date de 1926... Pourtant il

se réfère à la loi du 13 avril 1938 dont le but n’est autre que de faire face aux dépenses de la Défense nationale, de redresser les finances et l’économie de la nation...

De tels émpiétements ne peuvent s'expliquer que par le désir de certains bureaux ou des pouvoirs publics de profiter d’une loi de pleins pouvoirs pour opérer des réformes, à l’étude depuis fort longtemps, et dont les projets sommeillaient dans les tiroirs des ministères, réformes qui, - dans leur essence, pouvaient être très louables, mais dont la présence dans le «train » où elles ont été glissées ne laissait pas d’être assez choquante.

Les réformateurs, pressés de donner ainsi le jour à leurs trouvailles, ne se contentaient pas toujours de limiter leur activité à des questions importantes, qui, très utiles parfois, avaient pour seul défaut de sortir du cadre prévu : ils profitaient encore de l’occasion qui leur était offerte de légiférer sans contrainte pour se livrer à une foule de modifications de détail dont l’opportunité était des plus contestables, et qui ne faisaient qu’alourdir l’ensemble des dispositions prises sans qu’il y ait urgence ni nécessité. Nous ne citerons pour illustrer ce zèle intempestif, que le décret (toujours du 30 octobre 1935) qui vise à protéger les monuments publics contre les abus de l’affichage.…

Ces mesures ainsi prises à contretemps, ou qui du moins ne sont pas à leur place au milieu de décrets qui n'auraient dû tous tendre qu’à redresser une situation momentanément compromise, n'avaient d’autre effet que de déformer la loi en vertu de laquelle elles étaient promulguées.

Elles lui enlevaient une partie de son caractère, puisqu'elles lui faisaient perdre sa véritable raison d’être, et la détournaient de sa légitime destination.

Outre qu’ils s’éloignaient parfois du but recherché, les décrets pris en vertu des lois de pleins pouvoirs ont présenté souvent un autre grave défaut, celui d’être mal rédigés. La précipitation avec laquelle ils avaient été préparés n’était pas étrangère à cette faiblesse de forme et les termes en étaient quelquefois ambigus et mal choisis; la rédaction imparfaite ou incomplète appelait des retouches.

D'où la pratique des rectificatifs, qui fut malheureuse-

ment fréquente dans cet ordre d’idées, et qui est des plus critiquables. Le libellé publié au Journal officiel est, après coup, l’objet d’adjonctions, suppressions ou remplacements insérés sous forme d’errata dans un numéro suivant. Or, il peut arriver qu'on ne remarque pas ces rectifications tardives, et qu’on s’appuie sur un texte qui a cessé d’être exact. Cette situation est pleine d’inconvénients pour les particuliers qui ont traité entre temps en se basant sur le texte primitif; elle n’est pas faite pour faciliter la tâche du public qui pourtant n’est pas « sensé ignorer la loi ». o

La question est d’autant plus grave qu’on peut, dé cette façon, changer complètement le sens ou la portée d’un article. C’est également le moyen pour les auteurs d’un décret de prolonger artificiellement la période pour laquelle ils ont reçu des pouvoirs étendus.

I suffira d’un entrefilet d'apparence bien insignifiante renvoyant à un numéro antérieur, telle page, telle colonne, telle ligne et précisant : « au lieu de, lire. » ou bien : Cajouter à tel paragraphe les dispositions suivantes... ».

Cest ainsi que, sous prétexte de rectifier une erreur matérielle, par exemple : « lire 31 décembre au lieu de 30 septembre », on pouvait prolonger aisément un délai et que, par l’adjonction de quelques lignes, on changeait profondément les dispositions d’un décret.

Pour ces deux raisons la Jurisprudence a rejeté formellement la pratique des rectificatifs ou errata. Nous avons, à cet égard, un intéressant arrêt de la Cour de cassation (15 novembre 1937, D. H. 1938, p. 18), consécutif à un rectificatif, en date du 3 mai 1936, qui avait apporté une modification à l’article 39 d’un décret des 8 août et 30 octobre 1935 relatif à l’expropriation. Ce rectificatif modifiait la procédure de l’appel en pareil cas.

Un particulier, ayant obtenu une indemnité, fait appel devant le tribunal compétent d’après le libellé primitif du décret. Le préfet, représentant l'Etat, lui oppose les termes du rectificatif dont il n’a pas tenu compte, et sur un rejet de l'exception soulevée, se pourvoit en cassation. La Cour rejette le pourvoi, invoquant l'irrégularité du rectificatif