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La loi du 8 juin 1935, nous dit que le Président de la République est autorisé à prendre par décret jusqu’au 31 décembre 1935 « toutes dispositions avant force de loi », pour lutter

contre la dévaluation et assurer le redressement monétaire.

On retrouve la même expression de « décrets ayant force de loi » dans la loi du 5 octobre 1938.

N'est-ce pas là la preuve que le Parlement a voulu transférer au Chef de l'Etat le pouvoir législatif qu'il tient de la Constitution ?

S’arrêter à cette conclusion serait méconnaître la réalité. Si, en effet, on pousse plus loin les investigations et si l’on se reporte aux travaux préparatoires de la première des lois ci-dessus, on constate que telle n’est pas du tout l'intention du Parlement.

Reprenons, en effet, les projets qui ont précédé celui qui est devenu la loi du 8 juin 1935.

Le premier date du 28 mai 1935. Dans l'esprit du gouvernement qui l’a élaboré, il devait être véritablement un projet de délégation. Son titre même en rend, compte. Quant au libellé du projet, il révèle assez clairement la pensée de ses auteurs :

«Le Sénat et la Chambre des députés délèguent au Gou- » vernement le pouvoir de prendre, jusqu’au 31 décem- » bre 1935, toutes dispositions ayant force de loi propres à » réaliser l'assainissement des finances publiques. »

Le projet fut rejeté, et le gouvernement renversé.

Le Gouvernement nouveau propose un autre texte où ne figure plus le terme de délégation, mais où l’idée reste sousentendue et se manifeste dans l’exposé des motifs et dans le titre : « Projet tendant à accorder une délégation de pouvoir. »

Le second projet fut également rejeté et le ÉOeement encore renversé.

Vient alors le troisième projet où figure encore ob sion « dispositions ayant force de loi », mais d’où le terme de « délégation » est entièrement in même dans le titre. Ainsi rédigé, le projet est adopté.

Il serait difficile de prouver d’une façon plus nette l'opposition du Parlement à l’idée d’une délégation de ses pouvoirs. Et il semble qu’il ne faille pas attacher une impor-

Poisot. (s)

tance exagérée aux mots « ayant force de loi », ni leur donner une signification qu’en réalité ils n’ont certainement pas. Ceci est confirmé par le fait qu’on retrouve ces mots dans la loi du 5 octobre 1938, dont pourtant nous avons vu de quelles prudentes réserves l’adoption avait été entourée.

Il semble donc bien que, dans les deux cas, la présence de ces mots équivoques sont plus un lapsus qu'une allusion.

En dehors de ces deux lois, rien dans les autres ne permet de prétendre qu’il y ait une arrière-pensée de délégation de pouvoir. Le terme lui-même n’y figure d’ailleurs jamais. De plus, il suffit d'examiner les travaux préparatoires pour se convaincre que rien n’était moins dans les vues aussi bien du Gouvernement que des Chambres.

Cela ressort des déclarations du rapporteur de 1918 : ce ne sont que des matières administratives qu’on entend permettre au Chef de l'Etat de réglementer.

De même en 1924, on a rejeté comme inutile un amendement qui spécifiait que le recours pour excès de pouvoir serait recevable contre les décrets du Chef de l'Etat. La chose, en effet, paraissait à tous évidente.

Enfin l'exigence de la ratification des décisions du Chef de l'Etat par une loi du Parlement confirme encore ce point de vue.

Il s’est pourtant trouvé des auteurs pour défendre l'idée de la délégation, tout au moins lorsqu'il s’agit d’une loi de pleins pouvoirs.

La principale considération qui leur inspire cette attitude est l’indétermination du domaine ouvert au Chef de l’Etat par de semblables lois. On peut, d’après eux, admettre qu’il n’y a pas de délégation quand le Parlement délimite nettement la portée de l’extension de compétence qu’il accorde, mais dès qu’il confie au Chef de l’Etat le soin de réglementer d’une facon très large en lui laissant une grande liberté d'appréciation, il n’y a plus moyen d’écarter l’idée de délégation. En effet, le Chef de l’Etat sera fatalement amené à toucher à des matières réservées d'ordinaire au Parlement. Comment admettre qu'il puisse le faire valablement s’il n’est pas nanti du pouvoir législatif?

M. Waline soutient cette thèse dans son Manuel de droil administratif.

M. de Font-Réaulx émet la même opinion dans une note qui figure sous l’arrêt du Conseil d'Etat du 25 juillet 1937 (Sirey 1937, III, 97).

Mais alors.que M. Waline considère que ces décrets ne peuvent être rangés dans aucune catégorie juridique, M. de Font-Réaulx persiste à croire qu’ils sont des décisions administratives soumises au contrôle juridictionnel du Conseil d'Etat. Il fonde cette opinion en considération de l’autorité de qui émane l’acte.

D'autre part, à l'encontre de M. Waline qui se prononce pour l’inconstitutionnalité, M. de Font-Réaulx ne conteste pas la correction de l'opération au point de vue constitutionnel, la délégation étant temporaire et limitée, et les décrets étant de plus soumis obligatoirement à la ratification du Parlement.

L'argument principal de ces auteurs est-il irréfutable ?

Du caractère indéterminé de la compétence donnée au Chef de l'Etat par les lois d’extension, doit-on déduire

nécessairement qu’il y a délégation de pouvoir ?

Rien n’est moins sûr.

En effet, cette indétermination n’est pas particulière aux lois d'extension de compétence. Elle existe dans bien d’autres cas. Nous la trouvons notamment dans les lois qui renvoient à un règlement d'administration publique. Et pourtant il ne se trouve plus personne pour soutenir qu’il y a en pareil cas délégation de pouvoir. Ce n’est pas la plus ou

® moins grande étendue du domaine ouvert aux règlements

du Chef de l'Etat qui peut changer la nature de l’opération. Le raisonnement, comme l'examen des lois d’extension et des travaux qui les ont précédés, nous amène à conclure qu’en se voyant attribuer même les « pleins pouvoirs » le Chef de l'Etat ne reçoit pas de délégation de pouvoir législatif. Ses décisions restent des décisions administratives. Cette facon de voir est confirmée par le Conseil d'Etat lui-même qui juge recevables les recours formés contre des décrets pris en vertu d’une loi d’extension de compétence. On peut citer à cet égard les arrêts du 3 août 1918, Compagnie des Chargeurs réunis (Lebon, 1918, p. 814); du 30 mai 1930, Syndicat professionnel des commerçants de délail de Nevers (S. 1931.111.73); du 29 novembre 1935,

Union des véhicules industriels ($. 1936.111.126); du 13 mars 1937, Associalion des propriétaires de Montrouge (R. D. P., 1937, p. 530) et d’autres encore.

Il ressort de l’arrêt Marc Aubert rendu le 22 février 1939 par la Chambre criminelle de la Cour de cassation que celle-ci se range à la même opinion.

Il paraît donc excessif de prétendre, comme l’a fait M. Waline, qu'il y a là une opération qui ne peut être classée dans aucune catégorie juridique.

Mais alors comment peut s’analyser l’extension de compétence donnée au Chef de l'Etat?

Pour répondre à cette question, il convient moins d’examiner l'opération d’un point de vue subjectif (en cherchant de quelle autorité émane finalement l’acte, du Chef de l'Etat autorité administrative autonome, ou du Chef de l'Etat délégué de l’autorité législative régulière qui est le Parlement), que de la considérer en fonction de l’objet sur lequel elle porte.

Il est des matières qui sont réservées au Parlement, soit par la Constitution, soit par la coutume, soit encore parce que le Parlement se les est expressément attribuées.

Il en est donc le maître. Qu'est-ce alors qui pourrait l'empêcher de décider (surtout s’il a pour cela une raison suffisante) que telle matière qui était du domaine de la loi va en être momentanément retirée pour passer dans le domaine du décret ?

C'est ainsi que doit être comprise l'opération d’après plusieurs auteurs qui ont développé cette théorie, ndtamment MM. Hauriou, Bonnard et Carré de Malberg. Quand le Par- Jement étend la compétence du Chef de l'Etat en l’habilitant à réglementer sur une ou plusieurs matières, il ne lui délègue pas son pouvoir législatif; il ne. fait que déclasser des matières qui, normalement, devraient être touchées par des lois pour les placer, de son plein gré, dans le domaine ouvert aux décrets, ce déclassement n'étant d ailleurs que temporaire et lines

Cette façon de voir n’a rien en soi qui doive nous surprendre. N’avons-nous pas d’exemple de ce genre dans notre droit constitutionnel? Cette situation n’est-elle pas identique à celle qui résulte de l’opération de déconstitu-

tionnalisation ? C’est ce qu’a évoqué M. Carré de Malberg dans son livre La loi expression de la volonté générale.

La constitution ne peut être modifiée que par l’Assemblée nationale. Cette assemblée peut abroger une loi constitutionnelle. A plus forte raison peut-elle se contenter d’enlever à une loi son caractère constitutionnel tout en la laissant subsister avec valeur de loi ordinaire. C’est ce qui s’est passé en août 1884. La loi du 14 août, au lieu d’abroger les articles de la loi constitutionnelle du 23 février 1875 relatifs au Sénat, n’a fait que les déconstitutionnaliser. En les ramenant au rang de loi ordinaire, elle permet à une loi ordinaire de les modifier, ce qui n’aurait pas pu se produire: autrement. L’organe constituant fait passer une matière du domaine constituant dans le domaine du Parlement. C’est exactement ce qui se produit, à un degré différent, lorsque le Parlement transfère une matière du domaine de la loi dans celui du décret.

Ce qui choque certains auteurs, quand cette opération résulte de lois de pleins pouvoirs, c’est, nous l’avons signalé, le nombre indéterminé des matières déclassées.

M. Mignon, dans sa remarquable thèse sur La pratique des décrels-lois et les principes généraux du droil public (Lille 1938), a proposé l’explication suivante :

« Le déclassement dans les lois de pleins pouvoirs existe,

. au même titre que dans les lois d’une portée plus limitée.

Mais alors que dans ce dernier cas il est immédiat et sans condition du fait de l'indication contenue dans la loi, dans l’autre cas il est conditionnel et subordonné à l’apparition d’un décret. ,

«A l'expiration de la période prévue pour l'extension de compétence, le déclassement cesse. La matière expressément déclassée rentre ipso facto dans le domaine de la loi. Celles pour lesquelles le déclassement n’était que conditionnel y rentrent également du fait de la disparition de la condition.

20 Constilulionnalilé de l'extension de compétence.

Cette question diffère de la précédente, bien que de la réponse faite à celle-ci dût dépendre la constitutionnalité ou l’inconstitutionnalité des lois d’extension.

Nous avons vu que la difficulté a été écartée du fait de la solution donnée par la majeure partie de la doctrine qui rejette l’idée de délégation de pouvoir.

Ce qu'il s’agit de savoir maintenant, c’est si le transfert de matière opéré par le Parlement est correct et conforme à l’esprit de la Constitution. Le Parlement peut-il, par une loi, faire sortir des matières du domaine de la loi pour les placer dans celui du décret ?

Signalons, tout d’abord, que le Conseil d'Etat, appelé à se prononcer sur la régularité constitutionnelle d’une loi de pleins pouvoirs, s’est refusé à examiner la question “(arrêts Arrighi et ddme Coudert du ao 1936,S.1937.111.36, DSP ABSATIETE

En labsence de jurisprudence catégorique en cette matière, essayons de nous faire néanmoins une opinion.

Quand un décret comme celui du 5 novembre 1926 transforme l’organisation municipale et départèmentale, 1 touche à l’organisation administrative du pays.

Quand les décrets des 8 août et 30 octobre 1935 modi- Hent le régime de l’expropriation, ils portent atteinte au droit de propriété.

Quand le décret du 1 juillet 1937 cherche à réprimer les hausses illicites de prix, il porte atteinte à la liberté du commerce. ‘

Nous pourrions fournir une longue liste de décrets, qui touchent ainsi à des questions relatives à l’organisation administrative ou judiciaire du pays, à l'exercice des libertés publiques, au droit des personnes et des biens, à d’autres matières encore, que la coutume a réservées au Parlement. Le Parlement avait-il le droit de les transférer à d’autres que lui?

A la question de savoir si cette façon de faire est loujours irréprochable on est bien obligé de répondre non. Elle est même parfaitement condamnable en l’absence de certaines circonstances particulières.

Quelles sont ces circonstances ? Tout simplement = COnjonctures économiques ou financières, la nécessité d’une réforme urgente, la menace d’un péril intérieur ou extérieur, en bref tout ce qu peut entrer dans le terme général de «crise ».

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Nous retrouvons ici le même problème qui s’est déjà posé à nous lorsque nous avons étudié les extensions du pouvoir réglementaire en période de guerre en dehors de toute intervention du Parlement.

Nous avons conclu avec le Conseil de l'Etat que ce qui, en temps normal, serait absolument inadmissible, doit en présence de conditions exceptionnelles être légitimé et approuvé. Ilest, en effet, un principe qui alors doit dominer tous les autres : c’est celui de la subsistance de la Société étatique, et ce principe doit permettre de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer ce maintien.

La même conclusion doit être adoptée dans le cas qui nous occupe actuellement, sous réserve toutefois des correctifs suivants :

/ Ea premier lieu, il faut n’admettre la validité de cette opération que pour une période limitée. Il s’agit de conjurer une crise, de sortir d’une passe délicate : Il faut donc laisser au Chef de l'Etat le temps de prendre les dispositions nécessaires, mais il n’est nullement utile de prolonger outre mesure cette situation exceptionnelle. L'extension de compétence ne peut s’admettre que si elle est temporaire. Le Parlement est d’ailleurs toujours maître de revenir sur sa décision.

En second lieu, il faut dire également que l'extension ne se justifie exclusivement que pour les matières pour lesquelles il n’y a’ pas moyen de faire autrement. En effet, hors le cas d'urgence, il n’y a aucune raison pour que ‘le Parlèment se dérobe à sa fonction normale. Donc limitation du domaine ouvert au Chef de l'Etat à ce qui est strictement nécessaire. |

Enfin, il ne serait pas correct que le Parlement renonçât complètement à s’immiscer dans les décisions prises par le Chef de l'Etat. Ceci ressemblerait fort à un dessaisissement complet. Nous avons vu que dans Îles lois d'extension de compétence le Parlement se réserve toujours d'exercer le contrôle auquel il a droit, contrôle assez théorique dans la plupart des cas, mais très réel dans les lois douanières puisque le défaut de ratification entraîne la caducité du décret.

Sous ces réserves, il faut reconnaître au Parlement le droit de charger le Chef de l'Etat d’user de son pouvoir réglementaire d’une façon étendue. Il n'y a là rien d’inconstitutionnel si cette mesure est prise sous la pression de circonstances graves et si elle est indispensable au salut du pays.

Que ces deux conditions aient toujours été réunies à l’occasion des lois d’extension votées par le Parlement, c'est une autre question que nous étudierons en son temps.

Pour l’instant nous devons simplement enregistrer le fait, et nous demander, dans un troisième paragraphe, comment il convient d'interpréter les possibilités offertes au Chef de l'Etat par l'octroi de pouvoirs étendus.

39 Interprétation du domaine ouvert au Chef de l'Etat par les lois d’exlension.

: Nous avons vu qu’une des choses qui troublai! le plus les auteurs était l’indétermination du domaine ouvert au Chef de l’État par les lois d'extension de compétence, même lorsque le Parlement précise le but qu’il leur assigne.

La question est alors de savoir s’il faut interpréter les termes de la loi d’une façon large ou étroite. Cela revient à se demander si l’on pourra considérer comme régulier un décret qui n’a qu'un rapport assez éloigné avec le but exprimé dans la loi. |

Disons tout de suite que le Chef de l'Etat a tendance à interpréter largement le domaine qui lui est ouvert. Ses initiatives osées à plusieurs reprises suffisent à l’établir.

Donnons un exemple :

La loi du 8 juin 1935, autorise le Président de la République à prendre des décrets, en vue d'éviter la dévaluation de la monnaie. |

En exécution de cette loi, un décret du 30 octobre 1935 décide que les propriétaires de colombiers de pigeonsvoyageurs devront adhérer à une société de colombophilie, et que les pigeons-voyageurs réformés pourront être cédés à des sociétés de tir aux pigeons. ù

Quel lien, peut-on se demander, existe-t-il entre ce décret et la défense de la monnaie ?

Le rapporteur du projet nous en donne l’exphcation suivante : cette mesure va entraîner un essor des sociétés de Lir aux pigeons en leur facilitant l'acquisition de pigeons, et en multipliant le nombre de leurs membres. Or ces sociétés paient une taxe calculée d’après le nombre de leurs adhérents. Le produit de la taxe va donc se trouver accru, ce qui sera une ressource nouvelle pour le Trésor. Donc, mesure d'amélioration fiscale ayant un rapport direct avec le souci d'éviter la dévaluation.

Cette argumentation est évidemment audacieuse.

Doit-on la contester et dire qu’il y a une disproportion trop grande entre le but à atteindre et le moyen proposé? Ce serait opter pour l'interprétation étroite.

Doit-on, au contraire, interpréter largement ?

Voyons quelle est, en face de ce problème, l'attitude de la jurisprudence. Prenons un exemple typique, celui du décret du 19 avril 1934 qui organise la « coordination du rail eb de la route ». x

À quelle loi se réfère ce décret ? A la loi du 28 février 1934 qui, par son article 36, autorise le Gouvernement à prendre toutes mesures propres à assurer l’équilibre du budget.

L'Union des véhicules industriels estime qu'il n’y a aucun rapport entre le budget et les transports ferroviaires et routiers, et elle attaque le décret en question.

Que décide le Conseil d'Etat ?

Il rejette le recours (arrêt du 29 nov. 1935, S. 1936.III. 126).

« Le législateur, dit-il, a entendu mettre le Gouvernement à même de réaliser toutes les réformes susceptibles de conduire à une réduction des charges financières de l'Etat et d’aider au rétablissement de l’équilibre budgétaire par leurs répercussions sur le budget de l’exercice 1934 ou des exercices suivants ; il est constant et il est d’ailleurs reconnu par l’association requérante que la coordination des transports publics de voyageurs et de marchandises par fer et par route, est de nature à entraîner une diminution du déficit du fonds commun des grands réseaux de chemins de fer et par là même des crédits ouverts dans le budget de

l'Etat, afin d'assurer le service des emprunts émis pour - couvrir ce déficit. »

Le décret aura des répercussions d'ordre budgétaire. Son objet rentre bien dans le cadre prévu par le Parlement. Il est donc régulier.

Dans le même sens, citons encore l'arrêt du Conseil d'Etat du 19 février 1937, Fédération des syndicals professionnels de cheminots (S. 1937.111.102).

En exécution du même article 36 de la loi du 28 février 1934, un décret du 19 avril 1934 modifie le régime des pensions de retraite des cheminots et ordonne pour l’avenir la révision des pensions précédemment attribuées.

Alléguant qu’il y a situation acquise, les chèminots attaquent le décret précité.

Le Conseil d'Etat rejette leur recours, répondant que : «Le législateur a entendu mettre le Gouvernement à même de réaliser, en modifiant au besoin les dispositions législatives en vigueur et les situalions acquises, toutes les réformes susceptibles de conduire à la réduction des charges financières de l'Etat et d’aider au rétablissement de l’équilibre budgétaire par leurs répercussions sur les dépenses de l'exercice de 1934 et des exercices suivants. »

Il a donné la même solution relativement aux situations acquises dans l'arrêt déjà cité des Propriélaires de Montrouge, qui s'étaient élevés contre le décret du 16 juillet 1935, réduisant pour l’avenir les loyers de 10%.

Nous avons vu la Cour de cassation adopter une interprétation voisine de celle du Conseil d'Etat, dans l'affaire Aubert : l’aggravation des peines d’espionnage prévue par le décret du 17 juin 1938, est de nature à faciliter là Défense nationale et, comme telle, a un lien avec le souci de faire . face aux dépenses nécessitées par elle.

Il ressort des quelques exemples que nous venons de citer que la jurisprudence a tendance à interpréter largement les lois d'extension de compétence. Tout au moins, elle a la préoccupation de les interpréter dans leur sens plein.

Puisque le Parlement étend les pouvoirs du Chef de l'Etat, il faut admettre que ce dernier a le droit d’en user pour prendre toutes les mesures qu'il juge utiles en vue de remplir la mission qui lui a été confiée.

Le ns - -

Interpréter ses actes d’une manière trop restrictive aurait pour résultat de faire, en partie, échec à la volonté même du Parlement.

Le critérium sera, en effet, l’intention du Parlement.

Si un décret s’écarte de la ligne fixée par la loi d’extension, s’il sort manifestement du cadre tracé au Chef de l'Etat, alors, mais alors seulement, il devra être annulé.

C'est ce qu’a très bien vu le Conseil d'Etat dans l’arrêt de l'Union des véhicules industriels du 25 juin 1937 (S. 1937. 111.97) dont nous avons déjà parlét. Il a distingué entre les articles du décret du 30 juin 1934, mettant d’un côté ceux

qui entrent dans le domaine ouvert au Chef de PEtat par Ja loi du 13 avril 1934, et de l’autre l’article 5 qui, modifiant

les règles relatives au croisement des véhicules sur les routes, n’a aucun rapport avec l'amélioration du budget de l'Etat, et qu’en conséquence il annule.

En définitive, on se trouve en présence de la même con-

clusion que dans le cas des décrets du Chef de l'Etat, pris

en dehors de toute intervention législative :

Il faut laisser au Chef de l'Etat une grande liberté de mouvement.

Mais il est toutefois permis d’être ici plus strict que dans le cas d’une intervention spontanée, car il y aura à tenir compte des termes de la loi d'extension. Il ne suffira plus de se demander si le Chef de l'Etat a bien fait de décider ce qu'il a décidé; il faudra encore, et avant tout, rechercher si la loi, dans ses termes ou tout au moins d’après l'intention qui s’en dégage, lui donnait bien le pouvoir de prendre cette décision.

Car s’il convient de reconnaître au Président de la République une certaine liberté d'appréciation, il ne faut pas perdre de vue que les limites de cette liberté ont été fixées par le législateur lui-même dans la loi d'extension dont il faut bien pénétrer le sens pour juger si les mesures prises en vertu de cette loi répondent ou non à son véritable but.