APP UE PS RE \ NE PNTATT

qui, d’une part, ne se borne pas à réparer une erreur matérielle, mais apporte une modification sensible à l’article 39 en changeant la procédure de l’appel, et, d’autre part, se situant après l'expiration des pleins pouvoirs, constitue une usurpation inadmissible.

Tout au plus pourrait-on admettre cette pratique des errata-modificatifs tant que les pouvoirs du Président de la République ne sont pas expirés. Mais encore faudrait-il qu'ils fussent pris dans la même forme que l’acte qu'ils modifient. Autrement ils ne sont que dispositions frauduleuses, qu’il faut déclarer dépourvues d'efficacité, tant par

leur anonymat que par le fait qu’elles passent facilement

inaperçues.

Le Conseil d'Etat se montre égalément très strict sur les conditions de validité des errata. Il exige qu’ils se limitent à la réparation d’une erreur matérielle. Il annule toute autre modification.

Au sujet de la prolongation artificielle d’un délai, il n’est d’ailleurs pas nécessaire de faire intervenir un rectificatif. Il est arrivé que des décrets renferment en euxmêmes, d’une manière beaucoup plus ouverte, une disposition tendant à ce résultat.

Citons à cet égard le décret du 17 juin 1938. Il autorise le Chef de l'Etat à modifier, par décret, le régime des douanes et ce, jusqu’au 127 décembre 1938. Il a été pris en exécution de la loi du 13 avril 1938, qui avait accordé au Président de la République les pleins pouvoirs pour redresser les finances et l’économie. Or, ces pleins pouvoirs devaient expirer le 30 juillet. En habilitant le Chef de l'Etat à modifier le régime des douanes jusqu’au 127 décembre, le gouvernement abusait des pouvoirs qu’il avait reçus. Un tel procédé est injustifiable.

A côté de ces défauts, on a reproché à certains décrets leur manque d'originalité : quelques-uns ne sont, en effet, pas autre chose que d’anciens projets ou propositions encore en cours d'étude, à qui on donne force de loi en les intercalant dans une « fournée » de décrets. Regrettable façon de faire qui aboutit à la publication de textes encore peu au point.

Un autre reproche, qu’on a fait quelquefois aux « décretslois », c’est l'absence, dans de nombreux cas, de rapport préliminaire. Ces rapports, dans lesquels sont exposées brièvement les intentions des auteurs du décret, sont très utiles pour en interpréter le sens. Il est bon de savoir à quel mobile on a obéi en modifiant tel ou tel article de loi, en prenant telle ou telle disposition nouvelle. Cela est d’autant plus désirable que, dans le cas des décrets, on n’a pas la possibilité de se reporter aux travaux préparatoires qui jettent souvent sur le contenu d’une loi un Jour tout à fait appréciable.

Malheureusement cet «exposé des motifs » si opportun ne

figurait pas toujours en tête des décrets. Le public est alors en proie à un certain embarras d’où naissent des hésitations qui émpêchent le texte d’avoir sa pleine efficacité.

Signalons, enfin, pour clore cette énümération de défauts d'ordre pratique, l'impossibilité dans laquelle s’est trouvé le Parlement de ratifier tous les décrets qui, conformément à son vœu, lui ont toujours été soumis en temps utile par le Président de la République.

La ratification explicite de l’ensemble, sous forme de loi, entraînerait des débats dont la durée paralyserait complètement son action législative et politique, une fois expirée la période de l’extension de compétence.

Quelle est alors la situation ?

Si, pour un petit nombre de textes, le Parlement prend la peine de les ratifier expressément, si pour d’autres il opère par voie incidente en y faisant des allusions qui laissent sous-entendre qu'il les approuve, faut-il décider que ceux sur lesquels il reste muet seront dépourvus d’efficacilé ?

Cette solution serait excessive. La conséquence est simplement que le décret demeure une décision administrative, alors que la ratification explicite en aurait fait un véritable décret-loi.

Tels sont les reproches, que, sur le plan pratique, on à pu formuler contre les décrets-lois.

I nous faut maintenant examiner ceux qui leur ont été adressés au point de vue théorique.

Re

B) Critiques d'ordre théorique.

Sous ce rapport, l'inconvénient du système des extensions de compétence par trop répétées n’est pas moins grave qu’au point de vue pratique.

S'il est bon d'admettre que certaines circonstances exceptionnelles peuvent entraîner la suspension temporaire du mode normal d’élaboration des dispositions législatives, il faut reconnaître que cette situation ne saurait être maintenue d’une façon courante.

Or, nous avons vu que, peu à peu, on s'était habitué, en France, à recourir très fréquemment à l’expédient des pleins pouvoirs. L'autorité compétente pour légiférer s’est, de plus en plus volontiers, effacée devant celle du Chef de l'Etat. Et cette sorte de dépossession consentie, était d'autant plus inquiétante que, derrière le Président de la République, c'était en réalité les bureaux des ministères qui étaient appelés à élaborer les lois.

Or, quelles que soient la compétence et la valeur technique de ces bureaux, il leur manquera toujours la largeur et, à la fois, l'unité de vues si nécessaires en matière législative.

De plus, avec cette façon de procéder, le Parlement n’avait plus qu’un rôle secondaire, un rôle a posteriori. Tout ce qu'il pouvait faire, c'était de faire siennes les décisions du gouvernement en les ratifiant. Mais nous avons vu que, la plupart du temps, il ne pouvait matériellement pas émettre son opinion à leur sujet.

Nous avons dit que les Chämbres, même lorsqu'elles se dessaisissaient ainsi, entendaient sauver les apparences, en affirmant leur droit de contrôle sur les mesures prises par le Chef de l'Etat. Mais nous venons de rappeler combien, pratiquement, ce contrôle est illusoire.

Nous avons méme pu constater que ce souci d'assurer la suprématie du pouvoir législatif s'était émoussé avec le temps. Le Parlement d’abord très réticent lorsqu'il s’agissait d'accorder au Président de la République des pouvoirs étendus, s’est, en dépit de protestations isolées et inspirées dans la plupart des cas par des préoccupations uniquement politiques (en 1937 notamment), accoutumé à cette pra-

tique. Bien plus, nous avons signalé comment, dans le projet de loi du 28 mai 1935, il n’hésitait même pas à employer les mots de « Délégation législative ». Un sursaut de dignité chez les membres du Sénat mit ce projet en échec. Mais le fait est symptomatique : l’idée de délégation ne semblait plus, à certains parlementaires, une énormité, mais une chose toute naturelle. Qu'est-ce là, sinon le pur et simple aveu d’une tacite abdication ?

Que reste-t-il alors des principes constitutionnels toi chant l’élabération des lois ? À quoi servent les Chambres, si elles passent le plus clair de leur temps en vacances, pendant que d’autres travaillent à leur place? La réponse à cette dernière question devait nous être donnée par les événements qui accompagnèrent notre défaite militaire de 1940.

C) En somme, toutes les charges que nous venons de relever, tant dans l’ordre pratique (manque de cohésion, rédaction défectueuse, dépassement de pouvoirs, contrôle Quasi-impossible pour le Parlement), que sur le plan théorique (dessaisissement progressif des Chambres dont le rôle devient secondaire et l’autorité en matière législative sensiblement aMmoindrie), toutes ces charges découlent d’un défaut principal qui est la profusion même des décrets qui ont été pris en vertu des lois d'extension de compétence.

Il ne faudrait pas condamner en bloc tous les décrets et dire qu’ils n’ont été que du mauvais travail. Nombreux sont, au contraire, ceux qui ont apporté d'excellentes réforîmes qui, sans eux, n’auraient probablement jamais été réalisées. Nul doute que, dans leur ensémble, ils n'aient chaque fois contribué à atteindre le but que le Parlement se proposait en faisant appel au Chef de l’Etat.

Mais si utile et même si nécessaire que puisse être le recours au pouvoir réglementaire, il faut reconnaître qu’on en a fait, au cours de ces dernières années, un véritable abus.

À quoi cela a-t-1l pu tenir ?

C'est ce que nous voudrions essayer de dégager brièvement dans une deuxième section.

Section II. — Pourquoi, entre la guerre de 1914 et la réforme constitutionnelle de 1940, a-t-on dû recourir si fréquemment au pouvoir réglèmentaire ?

Cette question a déjà recu un commencement de réponse lorsque nous avons étudié le pouvoir réglémentaire indépendamment de toute extension.

Nous avons signalé que la mise sur pied, dans tous ses détails, d’une mesure législative dépassait la capacité du Parlèment. Il faut nécessairement qu’un autre organe intervienne pour fixer les modalités d'application, qui permettront à la loi de remplir pleinement son rôle.

Nous avons également indiqué que le recours au pouvoir réglementaire, était, dans certaines circonstances, dicté par une véritable nécessité. Le mode normal d'élaboration des lois, en dépit de la garantie de sérieux qu’il offre, doit être quelquefois laissé de côté au profit d’une solution plus expéditive. Son principal défaut est, en effet, incontestablement, la lenteur.

Cela résulte essentiellement de la procédure suivie : dépôt d’un projet ou d’une proposition, examen au sein des commissions d’études, discussion en séance publique avec renvoi d’une Chambre à l’autre, jusqu'à complet accord. Nous avons vu, dans notre chapitre IV, comment les changements de législatures venaient encore ralentir le vote d’une loi. Il peut arriver ainsi que plusieurs années s’écoulent entre le dépôt d’un projet et la promulgation de la loi (celle du 11 juillet 1938 nous en a fourni un exemple notoire).

Donc lenteur du fait du procédé d'élaboration.

Cette lenteur résulte , d'autre part, de la grande quantité de projets déposés, qui rend impossible leur discussion immédiate. Nous avons également déjà insisté sur ce point.

En période de crise, ces inconvénients prennent un relief particulier :

La lenteur, notamment, et la publicité des débats du Parlement, sont incompatibles avec une situation dans laquelle les événements se précipitent. L'appareil législatif

normal apparaît alors comme tout à fait impropre à rendre les services qu’on attend de lui. Une procédure plus sommaire et plus discrète s'impose : il faut faire appel aux décrets du Chef de l’Etat soit pour des questions précises (lois d’extension simples), soit dans un domaine plus large et souvent assez indéterminé (lois de pleins pouvoirs).

L’opportunité de l’intervention du Président de la République, en période de crise, n’est donc aucunèment con-

testée.

Le besoin de faire face à des difficultés exceptionnelles et le souci de maintenir la continuité des institutions étatiques suffisent alors à légitimer pleinement l’extension du pouvoir réglementaire, qui, non seulement, devient excusable, mais est à préconiser.

Nous nous sommes suffisamment étendu là-dessus au cours des chapitres précédents, pour n’avoir pi à y revenir.

Cette situation n’est d’ailleurs pas spéciale à la France; elle s’est manifestée à plusieurs reprises en Angleterre, en Suisse et en Belgique.

Il semble donc qu’on puisse poser en principe qu'il est nécessaire de prévoir pour le temps de guerre ou de crise grave un aménagement spécial des pouvoirs respectifs des divers organes de l'Etat, chose que les lois constitutionnelles de 1879 n’avaient précisément pas faite.

C’est pourquoi on a dû y pourvoir, non seulement par

la loi du 11 juillet 1938, dont nous avons vu que les disposi-'

tions étaient vite apparues insuffisantes, mais encore par la

loi du 8 décembre 1939 qui, en remaniant l’article 36 de la loi précitée eb en le rendant applicable à toutes les situations visées à l’article prémier, permettait d’écarter définitivement dans l’avenir le retour des difficultés qui s'étaient présentées dans les périodes antérieures, notamment vers la fin de la guerre de 1914-1918.

La distinction fondamentale entre le temps normal et les situations de crise, s’est trouvée maintenue et confirmée dans les actes constitutionnels du Maréchal Pétain, en juillet 1940.

Aïnsi l’expérience des vingt dernières années a porté ses

fruits en cette matière qu’avaient totalement laissée dans l’ombre les lois constitutionnelles de 1875.

Il nous apparaît aujourd’hui d’une façon très nette, qu’en présence de circonstances exceptionnelles, le recours au pouvoir personnel du Chef de l'Etat s’impose inéluctablement. |

Mais formuler cette affirmation n’est pas liquider complètement la question que nous avons posée.

Il nous reste à chercher comment il a pu se faire qu’en France, même au cours de périodes qu’on peut considérer comme normales, le pouvoir réglementaire ait tendu à prendre le pas sur le mode régulier d'élaboration des jois.

On peut présenter à ce sujet une première observation. Le Parlement à pu hésiter parfois à prendre des mesures qu’il savait impopulaires, même si elles étaient indispensables. Issu du corps électoral, il redoutait sa rancune au moment de la réélection possible. Il lui paraissait alors opportun de donner au Président de la République, qui n’était pas soumis aux mêmes contingences que lui, carte blanche pour agir en ses lieu et place. C’est là un réflexe d’auto-défense qu'il ne faut pas sous-estimer.

Mais dans la plupart des cas, ce n’est pas cette fuite des responsabilités qui a poussé le Parlement à agir de la sorte.

C’est bien plutôt le sentiment qu’il lui était impossible de remplir convenablement son rôle. La tâche qui s’offrait à lui, souvent ardue et urgente, il avait conscience de ne pas pouvoir l’accomplir. Pourquoi ? Tout simplement, pensons-nous, parce qu'il n’y avait plus de concordance entre les procédés de travail parlementaire et les exigences de la vie moderne. La lenteur à tous les stades de l’élaboration des lois, surtout à celui de l’examen par des commissions surchargées qui n’arrivaient souvent pas à épuiser leur ordre du jour, a certainement été l'obstacle le plus sérieux au maintien des principes législatifs réguliers.

Encore supposons-nous ici que tous les membres du Parlement sans exception étaient animés de la plus entière bonne volonté. Car s’il en allait autrement, cette lenteur n’était pas loin de se transformer en une complète inertie,

« Un petit nombre d’indisciplinés — même de bonne

foi — pourront arrêter, sous le prétexte en apparence le plus légitime — celui de l’étude et de la discussion — les mesures les plus nécessaires et les plus urgentes. » (Gaston Jèze, « Le problème des pleins pouvoirs de lexécutif », Revue de Droit public, janvier-février-mars 1917, tome XXXV, n°1.)

Ainsi donc, il nous apparaît que c’est une mauvaise organisation du travail législatif qui est à l’origine de la situation que nous avons constatée. À une époque où toutes les questions étaient devenues de plus en plus amples, complexes et urgentes, le Parlèment, devant l'impossibilité de les résoudre dans les délais voulus avec les seuls moyens à sa disposition, a cherché une échappatoire : 1l l’a trouvée dans le recours au pouvoir réglementaire du Président de la République. Et celui-ci, une fois nanti des pleins pouvoirs, en a usé très largement, trop largement même dans certains cas.

Le,problème, on le voit est grave.

Il ne se borne pas à la question de savoir ce qu’a valu pratiquement le régime des extensions de compétence. Il a une portée beaucoup plus profonde et généiale : il consiste à se demander dans quelle mesure dans un Etat comme la France, où le pouvoir législatif était différent de l’exécutif, il convenait de transférer au second un certain nombre de matières ressortissant au premier.

Ce n’est plus une question de fait; c'est essentiellement une question de structure constitutionnelle.

Le régime parlementaire est un mécanisme délicat qui, pour bien fonctionner, exige que tous ses rouages soient exactement à leur place. Si l’un d’eux empiète sur un autre, le mécanisme est faussé, et l’on ne peut plus rien en attendre de bon.

Tel nous paraît avoir été le cas dans les dernières années d'avant 1940.

Cette situation fausse appelait sans aucun doute une réforme radicale à laquelle il aurait fallu se résoudre un jour ou l’autre.

Dans le cadre du sujet qui nous occupe, elle aurait dû

de.

CRITIQUE DES EXTENSIONS DE COMPÉTENCE DU CHEF DE L'ETAT Ton

porter sur l’organisation du travail parlementaire et sur la stricte délimitation des pouvoirs.

Il nous semble qu’il eût fallu en premier lieu améliorer la technique des travaux parlementaires, en soumettant les projets, avant même l'examen des commissions, à un dégrossissage par des organismes qualifiés ; en second lieu, limiter aux grandes lignes le domaine exclusivement réservé au Parlement, en le déchargeant de toutes questions de détail ; enfin et surtout remanier la procédure dé discussion qui permettait de bloquer une réforme utile par de simples artifices : nous n’en voulons pour preuves que l'échec de la dernière tentative de restauration de la représentation proportionnelle qui fut littéralément sapée par des maœuvres d'inspiration politique. |

Telles auraient été, selon nous, les conditions possibles d’un redressement.

Les événements de 1940, avec l’arrivée du maréchal Pétain au pouvoir, ont mis en route la réforme. Un jour prochain nous dira comment ce grave problème aura été résolu.

Réhnees rGé cés :