CHAPITRE PREMIER

Entre autres fonctions, la Constitution de 1875 a confié au Président de la République la charge d'assurer la marche des services publics et de veiller à l’exécution des lois. A ce double titre le Président de la République prend des décrets réglementaires dont le nombre est considérable.

Tous ces décrets, portant la signature du Chef de l'Etat, sont juridiquement son œuvre. Mais en réalité la plupart d’entre eux sont élaborés par les ministères auxquels ressortissent les matières faisant l’objet du règlement. Il va de soi que ces décrets ne sont même pas l’œuvre personnelle dù ministre, qui ne fait que soumettre à la signature du Président de la République les projets préparés par les bureaux de son ministère. Il arrive fréquemment aussi que le texte de ces décrets soit rédigé par un organe consultatif (Conseil d'Etat ou Conseil national économique) dont l'avis ne lie pas le Chef de l'Etat. Il y a dans ces modes d’élaboration un point qui n’est pas sans importance et sur lequel nous aurons à revenir par la suite. Observons simplement pour l'instant que le pouvoir réglementaire du Président de la République, envisagé sous cet angle, semble correspondre dans la plupart des cas à un droit de veto plutôt qu’à une véritable initiative. ,

Tous les décrets réglementaires du Président de la République ne présentent pas le même caractère. Les uns sont pris proprio molu par le Chef de l'Etat, et sont qualifiés communément de « règlements spontanés »; les autres résultent d’une intervention du Président de la République

à la suite d’une invitation que lui adresse le Parlement. Cette invitation peut d’ailleurs revêtir des aspects très divers : tantôt le Parlement invite le Président de la République à fixer par décret les détails et les mesures d’exécution d’une loi votée par lui; tantôt il le charge d'intervenir dans une matière qui n’a pas été touchée par une loi; il peut enfin inviter le Président de la République à codifier divers textes épars relatifs à une matière déterminée.

On est en droit de se demander pourquoi la Constitution de 1875, qui fait par ailleurs d’une façon très nette application du principe de la séparation des pouvoirs, a confié ainsi au détenteur du pouvoir exécutif des attributions d'ordre législatif. On peut s’étonner de voir le Parlement dont la mission essentielle est d’élaborer les lois, se décharger sur une autre autorité du soin de prendre des mesures propres à l’application de ces lois.

En réalité, il n’y a rien là qui doive nous choquer, et il suffit de réfléchir quelques instants pour comprendre que, dans l’Etat moderne, l’existence du pouvoir réglementaire du Chef de l’Etat est une véritable nécessité. En effet, si le Parlement est qualifié pour fixer dans ses grandes lignes la législation applicable au pays, il serait dangereux de lui confier personnellement le soin d’en prévoir toutes les modalités d’application. Les débats parlementaires sont ‘déjà assez longs et parfois confus lorsqu'il s’agit d'arrêter une simple ligne de conduite, pour qu’on n’ait pas le désir de voir le Parlement pénétrer plus avant dans le détail des dispositions législatives qu'il lui appartient de prendre. Il remplit son rôle tant qu'il légifère ; il serait débordé s'il lui fallait par surcroît réglementer.

Donc, première constatation, le Parlement ne dispose pas d’un {emps suffisant pour prendre toutes les mesures d'exécution et fixer toutes les modalités d'application que la mobilité des circonstances économiques oblige à revoir et à modifier périodiquement.

Encore l’aurait-il que cela ne résoudrait pas la question pour autant. Car on peut, sans mauvaise intention à l'égard des Chambres, émettre l’idée que leurs représentants n’ont peut-être pas toute la compétence ou toute l’expérience

voulue pour apporter des solutions adéquates aux multiples problèmes qui se posent lorsqu'il s’agit de faire respecter une loi par des individus dont les intérêts sont souvent divergents. Un simple coup d’æil jeté sur l’état des travaux législatifs de la Chambre des députés et du Sénat permet de se rendre compte du nombre invraisemblable et de l’étonnante variété des questions soumises aux deux assemblées dans le courant d’une année. Il faudrait que les membres du Parlement fussent omniscients et doués d’une rare faculté de jugement et de décision pour solutionner pendant les séances toutes les difficultés que soulèvent les projets qui leur sont soumis.

On ne peut pas demander à une assemblée d’envisager toutes les hypothèses possibles sans risquer de voir les

débats tourner au verbiage et peu peu à l’anarchie; on ne

peut pas demander non plus aux sénateurs et aux députés d’être des techniciens achevés dans toutes les activités de l’économie moderne. Il est plus sage pour toutes ces questions de détail de s’en remettre à des gens qui, voyant les choses de moins haut, et sous un angle plus réaliste, apporteront aux problèmes posés des solutions mieux adaptées. Ces gens, c’est dans les bureaux des différents ministères qu'on les trouvera. Un long « métier », et de grandes facilités d’information leur permettront de mettre sur pied les décrets que le Président de la République n’aura plus qu’à promulguer. On évitera ainsi les surprises que peuvent faire naître dans la pratique des décisions dont on n’a pas longuement müûri toutes les conséquences, ou qu’on a prises sans Connaissance de cause.

D'autre part, il est des cas dans lesquels la situation requiert une action rapide. La mise en route de l’appareil législatif normal, à propos de tel ou tel point particulier, pourrait être alors la source de graves inconvénients. C’est pourquoi nous verrons, en {emps de crise ou en période de guerre, le pouvoir réglementaire du Chef de l'Etat prendre une importance qu'il est loin d’avoir en temps normal.

On peut donc poser, en principe, que le pouvoir réglementaire du Chef de l’Etat est une véritable nécessité.

Ce point étant acquis, nous devons — avant de passer à

l'étude deë extensions qu’il a pu récevoir — examiner d’où ce pouvoir tire son fondement et tracer rapidement les limites de son domaine normal.

Section 1. — Fondement juridique du pouvoir réglémentaire.

S 1. L'article 3 de la loi constilulionnelle du 25 février 1875.

On considère généralement que le pouvoir réglementaire du Président de la République a son fondement juridique dans l’article 3 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875.

Que dit cet article 3?

«Le Président de la République promulgue les lois lorsqu’elles ont été votées par les deux Chambres; il en surveille et en assure l'éxéculion. »

Dire ainsi que le Président de la République doit surveiller et assurer l’exécution des lois, c’est lui reconnaître implicitement le droit de prendre toutes les décisions complémentaires utiles pour que la loi puisse être appliquée.

Si nul ne songe à contester au Chef de l'Etat ce pouvoir d'agir pour compléter une loi du Parlement, en précisant un certain nombre de points relatifs à son exécution, si même on s'accorde à estimer qu'il faut interpréter largement les termes de l’article 3 en pareille circonstance, ilest permis néanmoins de se demander si l’on peut aller plus loin et prétendre qu’il habilite le Président de la République à intervenir par décret dans les matières non légiférées. M. Carré de Malberg, dans sa Théorie de l'Etat (t. I, p.651), a essayé d’écarter la difficulté en proposant l'explication suivante :

L'article 3 permet au Chef de l'Etat de prendre des décrets non seulement pour l'exécution des lois, mais aussi en exécution des lois. — Dès lors, il suffit qu’une loi charge le Président de la République d'intervenir dans une matière quelconque, même non encore légiférée, pour que ce dernier puisse le faire valablement en accord avec l'esprit de ls Constitution.

Mais c’est éviter un écueil pour se heurter à un autre : car

si le Président de la République agit constitutionnellement dans le cas où il y a invitation du Parlement, que faut-il penser des décrets autonomes que prend le Chef de l'Etat de son propre mouvement ? | |

Ces décrets sont irréguliers, est obligé de répondre M. Carré de Malberg pour rester logique avec lui-même.

. Or, cette opinion est opposée à celle de la plupart des auteurs et à la jurisprudence du Conseil d'Etat que nous étudierons plus loin.

Elle fonde le pouvoir réglementaire sur l'invitation du Parlement, alors que cette invitation n’est en réalité que celle de se servir d’un pouvoir préexistant.

Quoi qu'il en soit, l’objection a ceci de bon, que nous devons retenir : c’est qu’elle met en lumière l'insuffisance de l’article 3 pour fonder entièrement le pouvoir réglementaire du Chef de l'Etat.

Il ne permet pas à lui seul de justifier certaines manifestations du pouvoir réglementaire, telles que lés règlements autonomes que peut prendre le Président de la République dans une matière non légiférée. Il faut alors chercher ailleurs une justification complémentaire.

S2. La coutume constilutlionnelle.

A côté de la loi écrite (et il en est de la loi constitutionnelle comme des autres), il existe presque toujours une Coutume, et c’est dans cette coutume qu’il convient en premier lieu de rechercher des solutions aux problèmes sur lesquels la loi est restée muette.

C’est ainsi qu’en présence de la brièveté des dispositions de la Constitution de 1875 sur la question qui nous occupe, nous sommes appelé, à propos du pouvoir réglementaire du Chef de l'Etat, à examiner ce qu’il fut sous les régimes antérieurs.

Nous constatons que, depuis la Révolution, s’est développée, dans notre pays, une longue pratique tendant à recon-

naître au Chef de l’Etat le pouvoir de prendre certaines décisions réglementaires, et ce, en dépit du laconisme des textes constitutionnels à ce sujet.

En effet, la Constitution des 3-14 septembre 1791 prévoyait simplernent que «le pouvoir exécutif est chargé de faire des proclamations conformes aux lois pour en ordonner et en rappeler l'exécution » (titre III, chap. IV, sect. 1, art. 6). Pourtant le roi Louis XVI, s'appuyant sur ce texte, prit des ordonnances qui complétaient les lois en vue de leur application.

Suivant l’exemple de Louis XVI, le Directoire prit de nombreux arrêtés; or, l’article 144 de la Constitution de l’an ITT restait assez vague : il disposait que «le Directoire peut faire des proclämations conformes aux lois et pour leur exécution ». La Constitution de frimaire an VIII est plus catégorique : « Le Gouvernement propose des lois et fait les règlements nécessaires pour assurer leur exécution » (art. 44). Et la Charte de 1814 (art. 14) stipule : « Le Roi fait des règlements et ordonnances pour l'exécution des lois et la sûreté de l'Etat. » Le roi en fit, et de mémorables — entre autres les Ordonnances de juillet 1830 —. Si bien que la nouvelle Charte, révisée, croit devoir rappeler explicitement le principe de la supériorité de la loi : les règlements et ordonnances du roi « ne peuvent jamais ni sus-

pendre les lois elles-mêmes, ni dispenser de leur exécution » (art. 13).

En 1848, on revient à une formule plus vague qui sera reprise par la Constitution de 1875 : « Le Président de la République surveille et assure Fexécution des lois. »

- Il semble qu’on ait considéré à ce moment comme un fait acquis que le Chef de l'Etat peut prendre des décrets; et de

fait un état d’esprit s’était lentement formé, favorable à cet étal de choses.

Ainsi il apparaît qu’en dépit des changements de régimes, s’est maintenue depuis la Révolution une pratique jamais démentie qui consacre la compétence du Chef de l'Etat pour élaborer des décrets réglementaires, toutes les fois qu’il s’agit d'assurer l’exécution des lois ou d'organiser les services publics ou la police.

S 3. Rôle de l’invilalion du Parlement.

Nous venons de voir que le fondement du pouvoir régle-

mentaire du Chef de l'Etat se trouvait dans l’article 3 de la Constitution de 1875, interprété d’une facon large en s'inspirant d’une longue coutume antérieure à l’avènement de la IIIe République.

Et pourtant il est incontestable que l’on rencontre dés manifestations de ce pouvoir réglementaire qui semblent tirer leur origine immédiate d’autre chose que de ces deux sources. .

IL en est ainsi, d’une part, lorsqu'il s’agit d’une matière réservée par une loi au Parlement. Il est alors nécessaire

que ce dernier transfère explicitement cette matière du

domaine de la loi — qui lui est propre — dans celui du décret — qui est du ressort du Président de la République.

La même invitation est requise, d’autre part, lorsqu'on se trouve en présence d’une matière non légiférée que la coutume n’a pas attribuée au Chef de l'Etat.

Certains auteurs ont voulu voir dans l'invitation du Parlement une troisième source du pouvoir réglementaire.

Il faudrait alors admettre que dans ce cas le pouvoir réglementaire est fondé sur la seule décision du Parlement, qui déléguerait au Chef de PEtat une partie de son pouvoir législatif toutes les fois qu’il l'invite à prendre un décret, et en particulier un règlement d'administration publique.

Que faut-il penser de cette assertion ? Y a-t-il vraiment délégation de pouvoir législatif ?

On l’a quelquefois soutenu.

Mais alors comment continuer à admettre qu'un règlement d'administration publique peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir"?

S'il s’agit d’un acte de nature législative et non plus seulement administrative (les auteurs partisans de cette théorie le qualifient d’acte quasi-législatif ou de législation secondaire), aucun recours ne peut être formé contre lui.

En dépit d’un courant àssez favorable à cette opinion, le Conseil d'Etat abandonna cette façon de voir en 1907 en déclarant recevable un recours en annulation dirigé contre

un R. A. P. qui modifiait la police des chemins de fer (arrêt du 6 décembre 1907, Chémins de fer de l'Est el autres, Sirey, 1908, III, p. 1). s

. Depuis, le Conseil d'Etat a confirmé son point de vue sans toutefois cesser de recourir au mot « délégation », expression commode que les juges emploient alors même qu'ils en rejettent l’idée : on le trouve dans les arrêts des 13 décembre 1929 (D. H. 1930, p. 88) et 7 avril 1933 (D. H. 1933, p. 306) du Conseil d'Etat. On le rencontre aussi SOUS la plume des magistrats de la Cour de cassation (18 mars 1932, Chambre criminelle, D. H. 1932, p. 269).

Mais au sens où il est employé dans ces arrêts, il ne s’agit pas véritablement d’une délégation de compétence.

Il n’est nullement question de considérer que le Parlement transfère au Président de la République le pouvoir de prendre des décisions ayant force de lois dont il a été investi par la Constitution. Il n’aurait pas le droit d’en disposer. Sa compétence est attachée à son emploi. Le transiert ou l'abandon de son pouvoir propre par l'organe qu'est le Parlement aux mains de l’autre organe qu'est le Chef de l'Etat constituerait une opération inconstitutionnelle.

Le mot « délégation » couramment employé ne doit donc pas être pris au pied de la lettre,dans son sens absolu, mais dans une acception particulière. La délégation dont il s’agit est, suivant l'expression de M. Hauriou, une délégation «de matières » et non une délégation de pouvoir. Ce qui se produit ici, ce n’est pas un transfert de compétence d’un organe à un autre. Chacun conserve ses attributions propres : le pouvoir de prendre des décisions ayant force de lois appar- tient toujours au Parlement; le Président de la République

ne peut toujours prendre que des décisions de caractère administratift.

1. Il convient de noter que depuis les Actes Constitutionnels de juillet 1940, la situation s’est trouvée modifiée.

Les décisions du Président dè la République prises sous formes de décrets restaient toujours des décisions de nature administrative, même lorsqu'elles étaient prises en vertu d’une loi dite « de pleins pouvoirs ». C’est dire que ces décrets étaient susceptibles de recours, et c’est à tort qu'on leur appliquait quelquefois le terme de « décrets-lois ».

Il n’en va plus de même aujourd’hui où le Maréchal Pétain, Chef de l'Etat

Mais ce qu’opère l’appel du Parlement au Chef de l'Etat, c'est un simple déclassement de matières. Telle matière était considérée comme étant du domaine normal de la loi. 51 cela ne résulte pas expressément des lois constitutionnelles de 1875 ou de la coutume constitutionnelle, rien ne s'oppose à ce que le Parlement l’en retire pour la placer dans le domaine du décret.

Il convient d’ailleurs de remarquer que le Conseil d'Etat a pris une fois le soin d'éviter cette confusion en s’abstenant d'employer le mot amphibologique de « délégation » : dans l'arrêt de Sigalas du 22 juin 1928 (Sirey 1928, IIT, p. 113), le mot ne figure pas. M. Hauriou, dans la note qu’il a rédigée sur cet arrêt, souligne le fait. C’est sur lui qu'il se base, comme étant révélateur d’un état d'esprit, pour établir la distinction que nous venons de mentionner.

Donc l'invitation adressée par le Parlement au Chef de l'Etat ne constitue pas par elle-même un fondement nouveau du pouvoir réglementaire, même lorsque ce dernier ne peut s’exercer sans elle. Dans ce cas, elle n’est qu’une condition à laquelle est subordonné l’exercice du pouvoir réglementaire. C’est tout. L’invitation du Parlement ne peut avoir d’effet que parce que le Chef de l'Etat dispose d’un pouvoir préexistant. Elle ne change rien à son fondement qui, même alors, est et reste l’article 3 de la loi constitutionnelle.

ÿ Section II. — Le domaine normal du pouvoir réglementaire.

La difficulté du problème posé par la détermination du domaine du pouvoir réglementaire du Chef de l’Etat réside essentiellement en ceci : il faut prendre en considération et concilier deux idées qui, à première vue, sont en opposition.

La première idée n’est pas autre chose que celle de la supériorité de la loi, par rapport aux décisions administra-

Français, exerce personnellement le pouvoir législatif. Et lorsqu’en tête de ses décisions continue de figurer le mot « Décrétons », il n’en est pas moins vrai qu'il s’agit de véritables lois, non susceptibles, comme telles, d’un recours quelconque.

tives. À propos des règlements du Chef de l'Etat, nous voyons se poser la question des rapports entre l’administration et la loi.

Le Président de la République est une autorité administrative, la plus haute des autorités administratives; mais il n’en reste pas moins vrai que, hiérarchiquement, le Président de la République est, dans l’organisation de l'Etat, inférieur au Parlement, dépositaire du pouvoir législatif.

Les décrets du Chef de l'Etat, qui sont en tout état de cause des décisions administratives, sont donc subordonnés à la loi et ne peuvent n1 la violer, ni la contredire, ni la modifier. Le Président de la République ne saurait substituerson autorité à celle des Chambres pour légiférer. Il ne lui est pas permis d’empiéter, au moyen de son pouvoir réglementaire, sur le domaine réservé au Parlement.

Observons, toutelois, qu’il existe deux exceptions à ce principe :

Premièrement, lorsque le Président de la République agit sur l’invitation du Parlement. Dans ce cas, en effet, le Parlement, sans déléguer son pouvoir législatif au Président (il n’en à pas le droit), fait une opération tout à fait régulière qui consiste à transférer une matière déterminée du domaine de la loi qui lui appartient en propre, dans le domaine du décret, qui relève du Chef de l'Etat.

Par ce déclassement, le Parlement se dessaisit, et donne, du même coup, compétence au Président de la République pour intervenir.

La deuxième exception au principe de la supériorité de la loi se rencontre dans les cas où le renvoi à un règlement d'exécution est formulé de telle manière qu’on peut considérer qu'il y a une autorisation implicite donnée par le Parlement au Chef de l'Etat d’empiéter sur le domaine qu'il se réserve habituellement.

En dehors de ces deux hypothèses particulières, aucun empiétement du pouvoir réglementaire du Chef de l'Etat sur le domaine réservé au Parlement n’est admis.

C'est ainsi, par exemple, que la mission confiée par le Parlement au Président de codifier des textes législatifs ne

bis 2 CRC LA

saurait habiliter le Chef de l’Etat à apporter la moindre modification aux textes en question.

Si, profitant de l'invitation du Parlement, il y ajoutait ou en retranchait quoi que ce fût, il dépasserait ses pouvoirs et sa décision serait irrégulière. | \

L'interdiction faite au Chef de l’Etat de pénétrer dans le domaine ouvert au seul Parlement, est assortie de deux sanctions :

19 Le recours pour excès de pouvoir, ouvert à tout intéressé. Ce recours doit être porté devant le Conseil d'Etat dans les deux mois qui suivent la publication du décret. Il a pour effet d’annuler la décision irrégulière.

29 L’exceplion d'illégalité qui peut, dans certaines conditions, être soulevée par toute personne qui estime irrégulière une décision invoquée contre elle, devant les tribunaux soit administratifs, soit judiciaires; mais cette exception, si elle est accueillie, n’a pas d’effet erga omnes. Elle laisse subsister le règlement, dont l'application est simplement suspendue à l’égard de la personne considérée.

Cette dernière sanction n’a donc pas la portée de la pré-

- Cédente, qui a donné lieu à plusieurs arrêts intéressants du

Conseil d'Etat.

Rappelons, notamment, celui du 13 décembre 1929, Associalion amicale des Agents lechniques des Services de l’aéronaulique (D. H. 1930, p. 88).

Cet arrêt annule un décret pris en vertu de l’article 185 de la loi du 13 juillet 1925, qui prévoyait que les nouveaux traitements des fonctionnaires seraient fixés par décret contresigné par le ministre des Finances, donnant par là au Président de la République le pouvoir de modifier les traitements antérieurs, même si leur fixation résultait d’une loi. |

L'auteur du décret s'étant cru autorisé à modifier, outre le montant des traitements, les règles de parité de traitement entre les différents emplois des services de l’aéronautique, les intéressés formèrent un recours pour excès de pouvoir, qui fut accueilli par le Conseil d'Etat, lequel annula la décision par laquelle le Président de la République avait . outrepassé ses droits. Il n’avait, en effet, reçu mission que

de modifier les traitements à l’exclusion de toute autre chose.

L'arrêt Willmann du Conseil d'Etat du 3 décembre 1937 (D.:P; 4988, III, 10); nous fournit un exemple du même genre. Il annule un décret du 10 octobre 1936 pris en exécution de la loi du 9 août 1936 qui porte de 13 à 14 ans l’âge limite de l'obligation scolaire pour l’enseignement du premier degré.

Ce décret destiné à rendre la loi applicable à l’Alsace- Lorraine où l’âge limite était de 13 ans pour les filles et 14‘ans pour les garçons, croit devoir appliquer dans les deux cas le décalage d’un an résultant de la loi de 1936 et porte en conséquence les âges limites à 14 ans pour les filles et 15 ans pour les garçons. Contre quoi s’élève un sieur Willmann qui prétend que la loi n’a pas donné au Chef de l'Etat le pouvoir de relever l’âge scolaire des garçons (qui était de 14 ans en Alsace-Lorraine) et de le porter à 15 ans. Le Conseil d'Etat accueille son recours et annule le décret irrégulier.

Enfin, troisième décision semblable : l'arrêt du Conseil d'Etat du 17 juin 1938 (D. H. 1938, p. 519), Sociélé générale de brasserie « La Gallia ».

Cet arrêt annule une décision du préfet de police désignant les établissements Gallia parmi ceux qui devront assurer eux-mêmes leur protection contre les attaques aériennes.

En quoi cet arrêté était-il condamnable ?

En ceci qu'il a été pris par le préfet de police en vertu du R. A. P. du 20 décembre 1935 prévoyant que la désignation des établissements devant assurer eux-mêmes leur protection contre les attaques aériennes serait faite par le ministre de l'Intérieur «ou par les préfets ». Or, que disait la loi du 8 avril 1935 qui a renvoyé à ce R. A. P.? Elle stipulait dans son article 3 que la désignation incombe « au ministre de l'Intérieur », et c’est tout. . |

Le Conseil d'Etat a estimé avec juste raison que le Président de la République avait dépassé ses pouvoirs en étendant aux préfets dans son R. A. P. la compétence attribuée par la loi au seul ministre de lPIntérieur.

ut S S ci

Ces trois exemples suffisent à montrer qu'il n’est pas permis au Chef de l'Etat d’empiéter sur le domaine réservé au Parlement.

Voilà une première idée restrictive qui, considérée seule, pourrait nous amener à conclure que le Chef de l'Etat ne jouit que d’un pouvoir très réduit.

Mais la portée de cette considération est sensiblement modifiée, lorsqu'on tient compte de ce que c’est la Constitution elle-même qui confère au Président de la République le pouvoir d’assurer l'exécution des lois. Il y a là une deuxième idée qui est de nature à nous faire regarder le pouvoir réglementaire sous un angle beaucoup moins étroit.

Puisqu’on lui donne la charge de surveiller et d'assurer l'exécution des lois, il semble logique de reconnaître au

. Président de la République la possibilité de faire tout ce

qui sera nécessaire pour la bonne marche des choses de l'Etat. Enfermer son pouvoir dans des limites trop étriquées équivaudrait à rendre l’article 3 tout à fait inopérant. Cette attitude serait condamnable comme étant absolument contraire à l'esprit de la Constitution.

Comment donc concilier ces deux idées contradictoires ? On y parvient en comprenant dans un sens large le mot «exécution » employé par les auteurs de l’article 3; dès lors, on admettra que les décisions du Président de la République sont valables, pour autant qu’elles ne sont pas en contradiction avec la loi ou ne cherchent pas à se substituer à elle.

Dans son Trailé de Droil constitutionnel (EE pe #70b), M. Duguit fixe à cet égard les limites du pouvoirréglementaire. « Le règlement se borne à compléter la loi en réglant les détails d'application des principes qu’elle contient, mais ne peut édicter aucune exigence nouvelle; il développe les principes formulés dans la loi, mais il ne peut en aucune façon étendre ou restreindre la portée de la loi ni quant aux personnes ni quant aux choses. »

D’après l'opinion de M. Duguit, le Chef de l'Etat, lorsqu'il réglemente, a donc le pouvoir de compléter la loi.

Est-ce à dire que le domaine du pouvoir réglementaire

soit limité à la simple exécution des lois, même comprise de la facon large que nous venons de signaler ?

Plusieurs auteurs sont de cet avis. M. le doyen Larnaude, en 1906, dans une communication rapportée au Bulletin de la Sociélé des Prisons, tome XXX, page 1005, a soutenu qu'un règlement pris par le Président de la République ne pouvait jamais être qu’un règlement d'exécution, intervenant exclusivement dans une matière déjà légiférée. M. Esmein partagea cette façon de voir, qui fut aussi celle de M. Carré de Malberg dans sa Théorie générale de l’ Etat (t. I, p. 852 sqq.). Pour ce dernier, le Président de la République, tirant comme nous l’avons vu son pouvoir réglementaire exclusivement de l’article 3 de la loi du 25 février 1875, ne peut pas faire autre chose que de prendre les règlements pour l'exécution ou en exécution des lois.

M. Berthélemy, après avoir lui aussi soutenu dans les premières éditions de son Traité de Droil Administratif, une théorie assez voisine des précédentes, en est arrivé à adopter une attitude moins restrictive eb à reconnaître dans un de ses ouvrages récents, que « la coutume légitime les très nombreuses interventions spontanées du pouvoir réglementaire en des matières où il n’existe pas de lois à faire exécuter ». APE

A la suite de M. Relland, nous nous rangeons pour notre part à cette opinion extensive.

Si l’on admet que le pouvoir réglementaire a pour double fondement l’article 3 de la loi du 25 février 1875, et la coutume constitutionnelle, il faut déclarer que son domaine dépasse la simple exécution des lois. Mais ici surgit une nouvelle difficulté. Il s’agit de savoir jusqu’à quelles limites peut s'étendre ce dépassement de la simple exécution des lois et s’il sera justifié dans tous les cas.

Force nous est de distinguer suivant que le Président de la République, pour assurer l’exécution d’une loi, réglemente sur l'invitation du Parlement — ou qu’il le fait spontanément — ou qu'il agit de sa propre initiative par voie de décret autonome dans une matière non légiférée.

a) Dans le cas où l'intervention du Chef de l'Etat est consécutive à une invitation du Parlement, M. Hauriou estime que le Chef de l'Etat dispose de pouvoirs étendus (Précis de Droit administralif, 13e édition, page 575 sqq.); M. Alibert, également, écrit : « l'appel fait par le Parlement au Chef de l'Etat confère à celui-ci des pouvoirs étendus » (Contrôle juridictionnel de l'administration, p. 197).

C’est d’ailleurs la conclusion à laquelle est arrivé le Conseil d'Etat à plusieurs reprises.

Dans l’arrêt du 6 décembre 1907 (Chemins de fer de l'Est et autres) (Sirey, 1908, III, 1), il déclare que « les actes du Chef de l'Etat portant règlement d'administration publique comportent l'exercice dans loule leur plénilude des pouvoirs qui ont été conférés par le législateur au gouvernement. »

Cette interprétation très large est confirmée dans d’au-. tres arrêts, notamment celui du 18 février 1927 (Comité central des Armateurs de France, Sirey, 1927, III, 62) rejetant le recours formé par le Comité des armateurs contre le décret du 31 mars 1925 pris en exécution d’une loi du 2 août 1919.

Dans le même sens, les arrêts des 26 avril 1929 (Union des voies ferrées et transports automobiles, Revue de Droil public, 1929, p. 327) et 7 avril 1933 (Caisse régionale de Crédit agricole) (D. H. 1933, p. 366).

Cette interprétation vaut également dans le cas où l’invitation du Parlement, au lieu de renvoyer à un règlement d'administration publique, renvoie à un décret simple.

La compétence du Président de la République a donc été interprétée largement par le Conseil d'Etat. Cette solution s'impose si l’on veut permettre au Chef de l’Etat de remplir complètement la tâche qu'ont entendu lui confier les Constituants de 1875. Si l’on veut qu'il puisse s'acquitter convenablement de sa mission, il faut lui laisser une grande liberté de mouvement, lui accorder un pouvoir très large sous la seule réserve qu’il n’en usera pas pour violer la loi.

Cette idée se trouve exposée avec beaucoup de netteté ot de fermeté dans les conclusions du commissaire du gouvernement Ettori dans l’affarie de l'Union des voies fer-

Poisot. î 2

rées qui a donné lieu à l'arrêt du 26 avril 1929 cité plus haut (Revue de Droit public, 1929, p. 319).

M. Ettori défend le point de vue que nous avons signalé, à savoir que le domaine du pouvoir réglementaire dépasse la simple exécution des lois. Nous aurons l’occasion plus loin d'étudier en détail l’argumentation développée par le commissaire du gouvernement en faveur de l'interprétation large des pouvoirs du Chef de l'Etat. Nous renvoyons à cette étudet, nous contentant pour l'instant de signaler l'existence de la remarquable justification théorique constituée par les conclusions si pertinentes de M. Ettori.

b) La même interprétation large nous semble devoir être admise dans le cas où le Président de la République réglemente spontanément l’exécution d’une loi, et ceci malgré l'opinion contraire de MM. Hauriou et Alibert qui réclament alors une interprétation plus étroite.

En effet, l'invitation du Parlement ou l’absence de cette invitation ne saurait modifier la notion d'exécution de la loi. Ce qu'il faut dire, c’est que dans le cas où l'invitation du Parlement fait défaut, le Président de la République aura besoin d’agir avec circonspection pour ne pas empiéter sur le domaine réservé au Parlement; mais sous cette réserve, on ne voit pas pourquoi on lui refuserait dans ce cas « la plénitude » de pouvoir que lui à reconnue le Conseil d'Etat.

c) Avec les règlements autonomes, nous touchons à une question plus délicate sur laquelle nous reviendrons longuement. Signalons pour le moment, afin de donner du domaine normal du pouvoir réglementaire un tableau complet, que l’on s'accorde à admettre que le Chef de l'Etat peut intervenir de cette manière pour Porganisation des services publics et en matière de police administrative visant la sécurité, la tranquillité et la salubrité publiques.

Cette compétence ne résulte pas explicitement de la loi constitutionnelle de 1875, et c’est à son sujet que nous avons dû chercher une autre source que l’article 3 de cette

1IN Apr 9

loi pour fonder le pouvoir réglementaire du Président de la République. Nous l’avons trouvée dans une coutume bien antérieure à 1879, puisqu'on peut la faire remonter aux ordonnances royales et aux édits de l’ancien régime, coutume qui, ainsi que nous l’avons signalé, s’est perpétuée sous l'empire des constitutions successives, en dépit de leur mutisme ou de leur imprécision.

Ayant ainsi précisé le domaine normal du pouvoir réglementaire, nous alllons avoir à examiner comment ce domaine s’est trouvé à plusieurs reprises étendu bien au delà de ses limites habituelles et les difficultés qui sont nées de ces extensions.

Section III. —— L'extension du pouvoir réglementaire.

Le pouvoir réglementaire est susceptible d'extension. Cela découle tout naturellement à la fois de son but et de ses conditions d’exercice.

De son but d’abord. Destiné à assurer l’exécution des lois, il faut qu'il puisse s'étendre à toutes les situations, même aux plus imprévisibles. C’est un pouvoir dont on ne saurait par avance circonscrire exactement la portée. Il faut reconnaître à celui qui en est le dépositaire le soin d'apprécier s’il peut ou doit en faire usage dans un cas déterminé, et jusqu’à quel point il peut en user. Nous avons déjà indiqué qu’il fallait faire preuve en cette matière d’un esprit très large, quitte à contrôler après-coup le bien-fondé et la régularité de l'intervention présidentielle.

Nous nous trouvons ainsi en présence d’un premier mode d'extension du pouvoir réglementaire, celui par lequel le Chef de l'Etat, se servant du droit que lui a attribué la

coutume constitutionnelle de prendre des décrets «autono-

mes »,‘intervient spontanément dans des matières où sa compétence ne s'exerce pas d'ordinaire, mais dans lesquelles, en raison de circonstances nouvelles et imprévues, et en l'absence d’une interdiction formelle, rien, a priori, ne l'empêche de s’immiscer.

Un deuxième mode d’extension est possible : S'il faut

Es

toujours, comme dans le cas précédent, admettre qu'il tire son existence en premier lieu du but même du pouvoir réglementaire, il faut en outre faire intervenir ici une autre cause, que nous avons déjà rencontrée en étudiant le fondement juridique de ce pouvoir, et qui est comme le déclic qui met le mécanisme en mouvement : l'invitation du Parlement.

Mais alors que précédemment, dans le cas de l'exercice normal du pouvoir réglementaire, cette invitation précisait d’une façon souvent très nette la tâche que le Parlement entendait réserver au Chef de l'Etat, ou tout au moins.le chargeait de fixer dans un règlement d'administration publique les modalités d'application d’une loi discutée et votée par lui, il s’agit ici de tout autre chose : le Parlement, étendant la compétence habituelle du Chef de l'Etat, lui donne pouvoir pour régler, par décret, des questions qui ayant déjà fait l’objet de lois ne devraient pouvoir être modifiées que par des lois.

Ce n’est plus la mise en route d'une procédure normale, c’est l'appel lancé par le législateur pour inviter à légiférer une autorité dont ce n’est régulièrement pas le rôle. Ces appels du Parlement ne sont autres que les lois dites « de pleins pouvoirs ».

Elles aboutissent à une véritable substitution d’un organe étranger à l'organe législatif normal.

Le caractère extraordinaire de cette opération, qui fait qu’on ne saurait la confondre avec les manifestations courantes du pouvoir réglementaire, même lorsqu'une telle loi d'extension de compétence ne vise qu’une matière nettement délimitée, apparaît dans les traits suivants :

Tout d’abord, la compétence du Président de la République n’est étendue que pour un certain temps. Les décrets qu'il prendra en vertu de cette extension devront l'être dans un délai donné.

Ensuite, le Parlement se réserve un contrôle de l’action du Président de la République en obligeant celui-ci à soumettre les décrets à sa ratification, alors qu'aucune approbation n’est requise pour la validité des règlements d’administration publique.

Led Fe

Enfin, ces lois donnent au Président de la République accès dans un domaine qui lui est habituellement fermé.

Quel que soit le mode d’extension du pouvoir réglementaire, le problème que cette question soulève tourne tout

entier autour de l’idée de la supériorité de la loi que nous

avons brièvement exposée dans le chapitre précédent.

Etudier l'extension du pouvoir réglementaire, c’est examiner les cas où le Chef de l'Etat est intervenu dans un domaine qui ne lui est pas habituellement ouvert. C'est alors, au sujet de ces interventions, se demander si elles contreviennent au principe de la supériorité de la loi, si elles sont des empiétements injustifiés, des excès de pouvoirs — auquel cas elles sont illégales et, comme telles, entachées de nullité — ou si, au contraire, ne constituant, pas des entorses à la règle de subordination de l’administration à la loi, elles peuvent recevoir une justification théorique ou tout au moins trouver dans les circonstances exceptionnelles qui leur ont donné naissance, une raison d’être et une excuse suffisantes.

Les éléments d'appréciation seront de deux ordres théorique et pratique. EL c’est sur l’un où sur l’autre qu’à la suite de la jurisprudence, nous aurons à mettre l'accent suivant les circonstances.

Nous devons dès maintenant faire ‘ressortir nettement que la question ne se présente pas sous le même angle suivant qu’on la pose en période normale ou, au contraire, en temps de crise.

En période normale, où rien n’oblige à changer quoi que ce soit au mode régulier d'élaboration des décisions applicables dans le pays, on se montrera très exigeant sur la réunion de toutes les conditions requises pour la validité d’une intervention du Chef de l'Etat. C’est l'aspect théorique de la question qui prédominera.

Il en ira différemment en période de crise ou de guerre, où l'urgence et l’importance des décisions à prendre, où la nécessité aussi d’une unité plus grande de vues et de direction dans l’ensemble de l'appareil étatique, légitimeront des décisions qui, en l’absence de tout péril, auraient été passées au crible d’une critique beaucoup plus sévère. Et

c’est ici le point de vue pratique qui prendra le dessus. Ceci est tout à fait patent lorsqu'on passe en revue toutes les solutions proposées par la doctrine pour justifier les extensions du pouvoir réglementaire du Chef de l'Etat en temps de guerre. Nous les retrouverons plus loin.

Sous le bénéfice de cette remarque d'ordre tout à fait général et applicable à toutes les hypothèses, il convient d’observer que l’extension du pouvoir réglementaire soulève des difficultés qui sont différentes suivant que l’on consi- .dère l'intervention spontanée du Président de la République prenant des décrets autonomes ou son intervention sur invitation du Parlement.

Dans la première situation, ce qu’il importe de savoir, c’est si le Président de la République était fondé à prendre de lui-même une décision dans une matière non légiférée. C’est donc une question touchant avant tout à l’étude de l'étendue du domaine propre du pouvoir réglementaire. Il s’agit d'établir une frontière, ou plutôt de la préciser.

Au contraire, dans la deuxième hypothèse, ces limites étant la plupart du temps fixées d’avance par le Parlement lui-même dans la loi par laquelle il invite le Président de la République à intervenir, c’est moins une question d’étendue de domaine qui se pose, que celle de la validité de l’opération par laquelle le Parlement se dessaisit en faveur du Chef de l'Etat d’un pouvoir qui lui est tout particulièrement réservé. Nous voyons apparaître 1c1 avec beaucoup plus d’acuité que dans le cas précédent la question de la nature des décisions prises alors par le Chef de l'Etat. Agit-il comme autorité législative substituée au Parlement ou au contraire comme une simple autorité administrative ? En un mot, y a-t-il ou n’y a-t-il pas délégation de pouvoirs? C’est un problème d’ordre constitutionnel.

Pour étudier en détail le phénomène d'extension du pouvoir réglementaire, nous aurions pu adopter une classification inspirée de la première des idées exprimées cidessus et, traiter séparément des extensions en période normale et des extensions en période de crise. Cette division aurait le mérite de la simplicité et de la clarté.

Toutefois nous l’avons écartée et avons préféré suivre

une seconde méthode qui consistera à examiner successivement les interventions spontanées du Président de la République, puis ses interventions sur invitation du Parlement.

Ce procédé présente à nos yeux l'avantage de rendre mieux compte de la réalité historique et surtout de faire ressortir avec plus de vigueur l’évolution de l’état d'esprit général en faveur d’un pouvoir réglementaire de plus en plus étendu et, si l’on peut dire, de plus en plus officiellement consacré dans ses extensions.

En effet, alors qu'avant la guerre de 1914-1918, les extensions du pouvoir réglementaire sont pour ainsi dire inexistantes, on les voit apparaître avec la guerre sous la pression de la nécessité. C'est presque une surprise, pour le moins un événement insolite qui met en émoi les juristes.

La jurisprudence du Conseil d'Etat entérine ces interventions d’une façon catégorique. Mais si dans l’après-guerre cette extension est définitivement admise et ne soulève plus de difficultés, nous aurons par contre à compter avec l’autre forme d'intervention qui prend naissance à la fin de la guerre et se multiplie dans les années suivantes jusqu’à devenir en quelque sorte la planche de salut sur laquelle on se jette lorsque les choses vont mal : ce sont les lois de pleins pouvoirs qui, en temps de crise économique et surtout financière, vont attribuer au Chef de l'Etat une compétence très étendue.

Le recours fréquent à ces solutions est un indice sérieux du malaise qui commence à peser sur la vie politique française. Le régime représentatif traverse une crise qui ira s’aggravant jusqu’à un troisième stade où sera encore renforcée la position du Chef de l'Etat.

Nous faisons ici allusion à la situation créée par la loi du 11 juillet 1938 sur l’organisation de la nation en temps de guerre, loi qui, par avance, et pour couper court aux hésitations et aux divergences de vues consécutives à l’intervention du Président de la République en 1914-1918 reconnaît au Chef de l'Etat certaines prérogatives dès le temps de paix.

Pendant la guerre qui survint peu après, le Président de

la République fit souvent application de ce texte, surtout après que son article 36 eût été rémanié et élargi par la loi du 8 décembre 1939, à laquelle, détail curieux, continue de ‘ se référer parfois le Maréchal Pétain, bien que les actes constitutionnels nouveaux aient rendu superflue cette précaution.

I y a donc eu, au cours de l’histoire de la IIIe République, non seulement des extensions répétées du pouvoir réglementaire du Chef de l'Etat (ce dont la division bipartite rejetée plus haut aurait suffi à rendre compte), mais encore un véritable mouvement progressif de ce pouvoir dans l’espace et dans le temps (domaine de moins en moins limité et fréquence de plus en plus grande). Or, c’est ce phénomène surtout que nous avons dessein de mettre en lumière. C’est pourquoi nous avons adopté le plan suivant, presque chronologique, où nous étudierons successivement les décrets autonomes du Chef de l'Etat, les décrets pris ,en vertu des lois de pleins pouvoirs et la solution de crise donnée par la loi du 11 juillet 1938. Cette division fera apparaître avec plus de netteté l’évolution signalée et peñmettra de comprendre comment la prise du pouvoir par le Maréchal Pétain n’est en somme, à la faveur de circonstances exceptionnellement graves, que le dénouement prévisible d’une situation constitutionnelle qui ne pouvait, plus durer. |