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conditions redeviendront normales, rien ne s’opposera plus à ce que l’on revienne, si l’on peut ainsi s’exprimer, « au régime du droit commun ». |

Mais tant que durera la guerre, le Président, chargé de veiller à la marche des services publics, est déterminé à faire tout ce qui s’avèrera nécessaire pour leur bon fonctionnement, dût-il remanier, compléter ou suspendre des dispositions légales dont l'efficacité laisserait à désirer. Qu'’elles émanent du Parlement qui, dans la hiérarchie législative, lui est supérieur, peu importe. Une seule idée,

qui est un lieu commun, domine tout : de deux maux il

faut choisir le moindre. Entre une légère entorse à un principe théorique, celui de la supériorité de la loi, et une nécessité pratique, celle d'assurer la bonne marche des services publics, il n’y a pas à hésiter; on sacrifiera le principe à la réalité.

Il convient d’ailleurs de remarquer que le Conseil d'Etat considère cette raison pratique à elle seule comme une justification suffisante des extensions du pouvoir réglementaire. 3

Il eût pu faire état des lois qui sont intervenues postérieurement à la publication de ces décrets eL qui les ont ratifiés; s'appuyant sur elles il eût facilement démontré leur régularité en arguant de ce que le Parlement lui-même les avait confirmés.

Mais dans l'examen des décrets incriminés, le Conseil d'Etat ne tient pas compte de la loi du 30 mars 1915 qui a ratifié le décret du 15 août 1914 sur la mise à la retraite des officiers généraux, comme il ne tiendra pas compte de celle du 10 février 1918 venue confirmer le décret du 30 novembre 1917, qui avait donné lieu aux arrêts des 4 mars 1920 et 18 février 1921.

Cette ignorance volontaire des lois de ratification ne donne que plus de force au raisonnement du Conseil d'Etat.

Moins intransigeant que celui de la Cour de cassation, il est animé d’une meilleure compréhension des difficultés d’ordre pratique que soulève l’état de guerre. Le droit qu’il applique n’a pas cet aspect rigide et immuable que revêt celui qui se dégage de l’arrêt précité de la Cour de cassa-

tion. Il‘est plus souple, plus relatif peut-être, mais plus humain. Comme le préteur à Rome, le Conseil d'Etat juge bien plus en équité qu’en s’appuyant uniquement sur les sèches formules. Ses arrêts font penser à certaines décisions de nos tribunaux de commerce qui ont, eux aussi, bien souvent à concilier la rigueur des textes avec les besoins changeants de l’économie.

Il aurait pu se rallier à la conception, quelque peu normande, de l’illégalité excusable. Il eût ainsi sauvé les apparences. Mais telle n’est pas son ambition. Le Conseil d'Etat est une juridiction réaliste. Il semble être le dépositaire permanent de cette qualité qui, en dépit de ce qu’a pu dire un auteur, n’est pas la chose au monde la mieux partagée : le bon sens. Ce qu’il faut, ce n’est pas, à l’aide d’une théorie paravent, couvrir la cassure qui s’est produite entre ce qui était la légalité et les solutions, contraires à cette légalité, qu’une inéluctable nécessité a contraint d'adopter; mais c’est prendre franchement position en face d’une situation anormale dont on ne peut que constater les répercussions imprévues.

La théorie de l’illégalité excusable nous apparaît comme une demi-mesure. Elle revient à dire qu’à l'égard d’un particulier donné, le Chef de l'Etat a eu tort de faire ce qu'il a fait, tout en soutenant qu’erga omnes il a eu raison de le faire. On ne voit pas beaucoup, alors, quel respect pourrait éprouver une collectivité d'individus pour une mesure dont chacun sait qu’elle ne lui est pas opposable personnellement. On ne voit pas non plus quelle force obligatoire peut avoir une disposition à qui l’on ôte toute sanction pénale. C’est pourtant ce à quoi l’on arrive avec cette théorie.

Que le Chef de l'Etat soit excusable ou non, cela ne change rien à l’affaire. Ce qui nous intéresse, c’est moins de connaître le degré de la culpabilité du Président de la République que de savoir quelle sera l’efficacité des dispositions qu’il a prises. Si la mesure qu’il a ordonnée est illégale, on est en droit de s'attendre à ce qu’elle soit sans portée.

Ce n’est pourtant pas ce qu’on recherche. (Nous venons de voir qu'il est indispensable que les décisions du gouver-

Eu nement soient appliquées.) Il ne reste alors qu’une attitude possible : elle consiste à déclarer que ces décisions sont régulières. Il n’y a pas moyen de sortir autrement du dilemme.

Au reste, en agissant ainsi, le Conseil d'Etat fait-il une

chose si extraordinaire? Change-t-il de notable façon sa position habituelle à l’égard des pouvoirs du Président de ‘ la République en général?

Nous pensons au contraire qu’il reste dans la ligne de

conduite qu’il s’est tracée. ]

En admettant sans réserve la régularité des décrets autonomes, il interprète largement l’article 3 de la loi constitubionnelle. |

Or cette interprétation large des pouvoirs donnés -au Chef de l'Etat par la Constitution, nous l'avons déjà signalée en dehors de toute période de crise.

Elle a été magistralement mise en lumière par M. Ettori dans les conclusions qu’il a présentées dans l'affaire de l'Union des voies ferrées (arrêt du 26-4-1929, R: D. P., 1929 pr319}: |

« Le rôle du Chef de l'Etat, disait le commissaire du gouvernement, ne se borne pas à procurer l'exécution matérielle de la loi. Il est également d'assurer la marche générale de l'Etat. » :

Or la bonne marche de l'Etat ne résulte pas seulement de la stricte application des lois, mais aussi de celle de certains principes généraux, qui pour n'être pas écrits ne s’en trouvent pas moins en germe dans l'esprit de la Constitution. L'un des principaux, c’est celui de la continuité et de la défense de la société étatique basées sur l’organisation des services publics et de l'Administration.

Si l’on donne au Chef de l’Etat la lourde tâche de coordonner tout cela, de veiller, en un mot, à ce que règne l’ordre dans l'Etat, il faut lui accorder sans lésiner les pouvoirs dont il a besoin pour remplir sa mission. Ce qui est vrai de tout temps l’est encore plus pendant la guerre. La guerre constitue un péril pour l'Etat non seulement par son action extérieure violente, mais encore par les dan-

1 “Voir ci-dessus, p. 18.

gers de désorganisation intérieure dont elle risque d’être l’occasion. |

De même que la proclamation de l’état de siège a pour effet de transférer la plupart des pouvoirs civils aux mains de l'autorité militaire, il faut admettre que la situation de guerre doit renforcer la position du Chef de l'Etat. Les bienfaits d’un commandement unique ne se font pas sentir qu'aux armées. À l’intérieur aussi il peut être une mesure de salut public.

Quels que soient la justesse et le mérite de cette intéressante théorie, l'opération d'extension spontanée du pouvoir réglementaire du Chef de l'Etat prenant des décrets aubtonomes ne laisse pas d’être une opération scabreuse en raison de l’imprécision de ses limites. L'arrêt Heyriès reconnaît au Président de la République un pouvoir « d’apprécialion ». Mais on aperçoit le défaut de la cuirasse : le Président de la République est-il à l'abri d’une erreur d'appréciation ?

On comprend qu’on se trouve engagé là sur un terrain mouvan£t dont il est bon de s’écarter le plus possible. L’extension spontanée du pouvoir réglementaire a pu être une solution commandée par les circonstances. On a été pris au dépourvu. Mais est-il souhaitable que cela se reproduise ? Assurément non. D'où la tendance que nous allons constater maintenant à canaliser, à délimiter l'exercice de ce pouvoir.

La compétence du Chef de l'Etat continuera d’être étendue, et d’une façon de plus en plus fréquente, par le Parlement lui-même. Mais chaque fois celui-ci tiendra à en préciser la portée et la durée.

Cela nous amène tout naturellement à l'étude d’une part de l’extension du pouvoir réglementaire du Chef de l'Etat résultant des lois du Parlement, et d'autre part de cette curieuse justification et réglementation a priori de l'extension spontanée du pouvoir réglementaire qu'a constitué la loi du 11 juillet 1938 sur l’organisation de la nation en temps de guerre.