L'EXTENSION DU POUVOIR REGLEMENTAIRE RESULTANT DE LOIS DU PARLEMENT

La guerre de 1914-18 nous a fourni l’occasion d'étudier l’extension du pouvoir réglementaire du Président de la République en dehors de toute habilitation du Parlement.

Nous avons vu le Chef de l'Etat intervenir spontanément par voie de règlements autonomes dans des matières qui avaient été régies par des lois et que, normalement, seules des lois eussent pu modifier.

Nous avons vu par quelles considérations le Conseil d'Etat, appelé à se prononcer sur la régularité de ces décrets les a justifiés. L’idée centrale dans cette attitude favorable à l’extension du pouvoir réglementaire, c'est la prise en considération des circonstances exceptionnelles dans lesquelles ont été élaborés ces décrets, circonstances qui ne permettaient pas toujours de suivre le processus normal, et qui réclamaient des mesures immédiates.

Une fois la guerre terminée, les raisons qui avaient motivé de pareilles dérogations au principe de la supériorité de la loi n'existent plus. Cette première série d'extensions de compétence est close.

Il semblerait qu’on dût dès lors retomber dans un régime de légalité. |

Nous allons voir pourtant qu'il n’en fut rien et que le problème de l’extension de compétence du Chef de l'Etat ne disparaît pas, mais ne fait que changer d’aspect à partir

"de ce moment.

Il n’est pas tout à fail exact, d’ailleurs, de dire que ce changement coïncide avec le passage de l’état de guerre à

l'état de paix. Nous verrons que l'idée d'étendre par voie législative les pouvoirs de Chef du l'Etat remonte à 1916, alors que la première réälisation dans ce domaine ne date que de 1918. Cet intervalle de deux ans prouve assez qu’à l’époque, la tendance générale du Parlement était peu favorable à cette solution. |

Par contre, en 1924, en 1926, et dans les années qui suivirent, on voit les lois d'extension de compétence se multiplier, en dépit quelquefois d’une certaine résistance, si bien que lorsqu'on cherche à caractériser sous ce rapport les deux périodes considérées, on peut, avec assez de justesse, dire que la guerre fut celle des décrets autonomes ef l’aprèsguerre celle des lois de « pleins pouvoirs ». |

À première vue, on est en droit de se demander pourquoi durant la paix il a fallu recourir à ces mesures. Le Parlement ne pouvait-il pas prendre lui-même les dispositions utiles ?

Nous constaterons, dans les pages qui vont suivre que chaque fois que le Parlement à fait ainsi appel au Chef de l'Etat, ce fut parce que le pays traversait une crise plus ou moins grave : crise financière, crise économique, voire crise politique.

Quand les choses se compliquent, quand les événements se précipitent avec une rapidité telle que toute prévision devient presque impossible et qu'il faut en quelque sorte aviser au jour le jour, la faiblesse du Parlement, qui réside essentiellement dans la lenteur de ses débats, son manque de cohésion et sa crainte des responsabilités, apparaît au grand jour. Au contraire, ressorten£ avec plus de relief les avantages du pouvoir réglementaire du Président de la République, pouvoir autoritaire qui, à torb ou à raison, paraît unir au mérite de la rapidité celui de l’impartiahté.

Aux mêmes maux, les mêmes remèdes. En période de crise comme pendant la guerre, le Chef de l'Etat assumera la responsabilité de la direction du pays. Mais différence notoire : alors que durant la guerre il l’avait dans la plupart des cas prise d'office, au cours des crises qui se sont succédées dans la suite, il s’en est vu chargé par le Parlement luimême.

Il y a là une constatation intéressante : celle d’une sorte de reconnaissance officielle de sa supériorité en matière législative dans toute période troublée. En quelques années seulement, l’idée de l'extension de la compétence du Président de la République a fait un pas considérable, au point d’apparaître dans certains cas comme la seule solution possible.

Il ne nous appartient pas dans ce chapitre d’en rechercher les causes, ni de formuler là-dessus un jugement. Nous nous bornerons pour l’instant à constater le fait, qui 1llustre d’une façon particulièrement nette la progression constante suivie par le pouvoir réglementaire du Chef de l'Etat, progression que nous avons le dessein de mettre en lumière.

Comme dans le chapitre précédent, nous commencerons par faire l'historique des lois d'extension de compétence, pour étudier ‘ensuite les difficultés que leur application à soulevées, et les solutions reçues.

Une observation préliminaire s'impose : toutes ces lois d’extensiôn n’ont pas la même portée. Nous reviendrons avec plus de détails sur cette idée, mais nous devons dès maintenant faire observer que si toutes les invitations adressées par le Parlement au Chef de l'Etat l’habilitent à pénétrer dans des domaines touchés par des lois, les unes ne lui donnent qu’une tâche et par suite un pouvoir très limités, alors que d’autres, par la généralité de leurs termes, lui permettent de prendre des initiatives beaucoup plus larges.

Aussi constate-t-on dans ce dernier cas, une certaine résistance du Parlement à accorder les pouvoirs que lui demande le Chef de l'Etat. C’est qu’en effet, le Parlement n'oublie pas qu’il est chargé du soin de faire les lois. Si les circonstances obligent à suspendre momentanément leur mode normal d'élaboration, il s’inclinera, mais il se montrera, au début du moins, soucieux de ne le faire que dans la mesure où cela est absolument indispensable.

Cette première cause d’hésitation, inspirée d'un scrupule constitutionnel, est toute à l'honneur du Parlement.

Mais il s’y mêle parfois une autre raison moins pure : une arrière-pensée politique pousse le Parlement à résister au

gouvernement, surtout lorsqu'il redoute qu’au moyen des pouvoirs étendus qui lui seront donnés le Président de la République prenne des mesures auxquelles l’une des assemblées est hostile. Nous en trouverons plusieurs exemples.

Examinons donc successivement les lois qui ont étendu la compétence du Chef de l'Etat. :

Section I. — Historique des lois d'extension de compétence.

Nous avons dit que la première datait de 1918. En réalité, elle n’est, comme nous allons le voir, que l’aboutissement d’un projet déposé dès 1916.

En cette année 1916, les difficultés du ravitaillemert commencent à se faire gravement sentir. Il apparaît nécessaire de prendre des mesures urgentes en vue de restreindre la liberté dont jouissent encore les commerçants, les indus-

triels et les simples particuliers dans le domaine des achats de vivres et de marchandises. Il convient de modérer les exigences immédiates de chacun si l’on veut pouvoir faire face aux besoins généraux pendant toute la durée de la guerre. ;

Il n’est jamais bon, en pareil cas, que les intentions du législateur soient connues à l’avance, sans quoi les dispositions prises se révèlent à peu.près totalement inefficaces.

D'autre part, toutes les mesures à prendre sont des mesures de détail qu’il faut étudier une par une. Le Parlement, risque de perdre en discussions un temps considérable, et n’en finira pas de mettre sur pied une réglementation efficace.

Ces deux considérations amènent le gouvernement à demander aux Chambres d’habiliter le Chef de l'Etat à réglementer comme il le jugera utile. Le projet est ainsi conçu :

€ Jusqu'à la cessation des hostilités, le Gouvernement est autorisé à prendre, par décret rendu en Conseil des ministres, toutes mesures qui, par addition ou dérogation aux lois en vigueur, seront commandées par les nécessités de la défense nationale et, notamment en ce qui concerne la

production agricole et industrielle, l’outillage des ports, les transports, le ravitaillement, l'hygiène, la santé publique, le recrutement de la main-d'œuvre, la vente ét la répartition des denrées et produits, leur consommation. Au cas où l’un de ces décrets nécessiterait une ouverture de crédits, la demande en serait déposée dans la huitaine. Il pourra être appliqué à chacun de ces décrets des pénalités à fixer dans des limites qui ne dépasseront pas six mois d’emprisonnement et 10.000 francs d'amende. »

Les termes de ce projet sont extrêmement larges. Les pouvoirs qu’il donnerait au Chef de l'Etat seraient très étendus. Cela est souligné d’une façon particulièrement vigoureuse par le mot « notamment » qui précède une énumération. :

Le Parlement s’émeut, et l'opinion avec lui. Le Gouvernement bat alors en retraite et déclare que la présence du mot « notamment » résulte d’une erreur de rédaction, et il dépose un texte rectifié. Mais l'hostilité au projet reste très vive, eb les Chambres n’en entreprennent même pas la discussion.

Pourtant les causes qui avaient fait déposer le premier projet par le gouvernement subsistent. Des mois ont passé et les difficultés ne se sont pas aplanies, au contraire. I] devient urgent de faire quelque chose. On remet à l’ordre du jour l’idée d'étendre la compétence du Président de la République, et cette fois on aboutit le 10 février 1918, au vote du texte suivant :

« Pendant la durée de la guerre et pendant les six mois : suivant la cessation des hostilités, des décrets pourront réglementer en vue d'assurer le ravitaillement national, la production, la fabrication, la circulation, la vente, la mise en vente, la détention, la consommation des denrés servant à la consommation des hommes et des animaux. Il pourra être dans le même but, procédé par décret à la réquisition de la totalité de la flotte marchande. Les décrets seront soumis à la ratification dans le mois qui suivra leur promulgation. »

Ce texte est plus restrictif que le précédent. Le Parlement y accorde néanmoins certains pouvoirs importants

au Chef de l'Etat, mais il manifeste sa volonté de conserver un contrôle sur les décisions de ce, dernier en exigeant que les décrets soient soumis à sa rabification dans un délai relativement court.

Voilà done une première loi d'extension de compétence qui n’a pas été votée sans mal. fl a fallu près de deux ans pour que le Parlement s’y résolve; encore ne l’a-t-il fait que sous la pression des impérieuses nécessités nées de la guerre.

À cette époque, l'idée d'étendre à leur détriment le pouvoir réglementaire du Chef de l'Etat est encore peu sympathique aux parlementaires, qui se montrent assez

-jaloux de leurs prérogatives législatives. Ils n’ont consenti en dernier ressort à s’en dessaisir en partie, que parce qu'il eût été déraisonnable de s’obstiner dans une opposition préjudiciable x l'intérêt national.

Avec la fin des hostilités commence une période où le recours à l'intervention du Président de la République devient inutile. Les conditions d'existence peu à peu redeviennent normales. Le Parlement n’est plus pressé par les événements. Il peut désormais reprendre son activité habituelle dont il semble que rien ne doive plus le détourner. La loi du 10 février 1918 paraît destinée à faire figure de disposition tout à fait exceptionnelle qu’on n’est pas prêt de voir se reproduire de sitôt.

Mais contrairement à ces prévisions optimistes, cette période de tranquillité heureuse dure peu. Des difficultés d’un autre ordre se font jour dès 1924. Elles affectent la situation financière du pays. Le franc se met à baisser par rapport à la livre. Par ailleurs, le budget de l'Etat est déséquilibré du fait, que l'Allemagne déclare ne plus pouvoir faire face au paiement des réparations. Ses versements alimentaient le budget des dépenses recouvrables; la cessation de ces versements réduit ce poste presque à néant, compromettant ainsi l’équilibre de l’ensemble du budget français. Pour rétablir la situation il faut recourir aux deux procédés complémentaires qui s'imposent en pareil cas : diminution des dépenses de l'Etat et augmentation de ses ressources.

Une crise financière a ceci de particulier, qu’elle évolue très rapidement. Pour l’enrayer efficacement, il ne faut pas perdre un instant. Il faut accroître sans tarder le revenu de l'Etat par un effort de fiscalité, et réaliser des économies substantielles. Mais comment atteindre ce résultat dans un temps suffisamment réduit, si on laisse agir le Parlement? La lenteur légendaire de ses travaux, même lorsqu’il est déterminé à les mener rapidement, est incompatible avec les exigences de la situation, qu’on peut comparer par certains côtés avec celle qu’on avait connue pendant la guerre.

Se souvenant du précédent constitué par la loi du 10 février 1918, le Gouvernement va déposer sur le bureau de la Chambré un projet tendant à permettre au Président de la République de prendre par décrets toutes mesures qu'il jugera convenables pour réaliser des économies sur les dépenses de l'Etat.

Le projet déposé en janvier 1924 n’aboutit pas rapidement. Il rencontre une opposition très vive des Chambres.

C'est ici qu’apparaît une première manifestation de l’idée que nous avons formulée plus haut, à savoir qu’à ses objections théoriques le Parlement mêle des considérations d'ordre purement politique. Quoi qu’il en soit, après des débats difficiles (les élections générales sont proches et le Gouvernement est assez incertain de sa majorité actuelle), le projet est voté le 23 mars 1924.

La loi est ainsi libellée :

« Des réductions, dont le total ne devra pas être inférieur à un milliard, seront effectuées en 1924 sur les dépenses de l'Etat. Le Gouvernement est autorisé, durant les quatre mois qui suivront la promulgation de la présente loi, à prendre, par des décrets rendus en Conseil d'Etat, après avoir été approuvés en Conseil des Ministres, toutes les réformes et simplifications administratives que comportera la réalisation des économies. Lorsque les mesures ainsi prises auront nécessité des modifications aux lois en vigueur, les décrets seront soumis à la sanction législative dans le délai de six mois. » |

Remarquons la dernière phrase : Le Parlement entend

avoir à se prononcer au sujet des décrets qui pourraient porter atteinte à des lois faites par lui. Le principe de la supériorité de la loi n’a rien perdu de sa vigueur. Si le Parlement admet qu’une autre autorité empiète sur son domaine propre, il désire s'assurer le droit de contrôler ses empiétements dans un délai relativement court. Il n’abdique pas. Voilà l’idée qu’il faut retenir.

Qu'advint-il pratiquement de la loi du 23 mars 1924? Elle n’eut aucune application. En effet, les élections générales qui ont eu lieu peu de temps après ont porté au pouvoir les représentants d’une autre majorité. Les « gauches » étaient hostiles au projet de pleins pouvoirs qu'ils jugent un procédé anti démocratique. Ils renoncent donc à user des pouvoirs que la loi vient de conférer au gouvernement.

Mais cela n’arrangera pas les affaires de l'Etat. La crise budgétaire et monétaire s’accentue dans les deux années suivantes, si bien qu’en juillet 1926 on ne voit plus d’autre ‘ solution que de reprendre l’idée de 1924 et de solliciter des pouvoirs étendus au profit du gouvernement.

Même situation qu’en 1924. Mêmes résistances, plus âpres encore. Au cours d’une séance dramatique, le gouvernement est renversé et remplacé par un ministère Poincaré.

Le Parlement accorde facilement à ce dernier ce qu'il. avait refusé au précédent. Le premier projet de juillet et celui qui est devenu la loi du 3 août 1926 sont en effet inspirés du même esprit, celui d’ailleurs qui avait présidé à l'élaboration de la loi de 1924 :

« Le gouvernement est autorisé à procéder par décrets jusqu’au 31 décembre 1926, à toutes suppressions ou fusions d'emplois, d'établissements ou de services. Lorsque ces mesures nécessiteront soit des modifications à des organisations, formalités ou procédures fixées par les lois, soit des annulations ou transferts de crédits, elles devront être soumises à la ratification des Chambres dans un délai de trois moIs. »

L'article 2? donnait au Gouvernement le pouvoir de rajuster par décret les taux de certains droits et impôts pour les mettre en harmonie avec la valeur actuelle de la monnaie,

ainsi que de relever le prix de vente des produits des monopoles, et les tarifs des P. T. T.

Cet article a ceci de particulier qu’il ne fixe pas de délai pour la réalisation des mesures préconisées el qu'il ne comporte pas l'obligation pour le Gouvernement de soumettre les décrets à la ratification.

Æn vertu de ces textes, d'importantes réformes furent opérées.

Ici, comme dans la loi de 1924, nous remarquons que le Pa lement se réserve une possibilité de contrôle en obligeant le Gouvernement à déposer des projets de ratification de ses décrets (contrôle d’ailleurs assez illusoire, puisque très peu de lois de ratification intervinrent en fait; mais l’important dans ceci est que le projet de ratification soit déposé en temps voulu).

Après 1926, il nous faut attendre huit ans pour voir réapparaître à nouveau une loi de pleins pouvoirs. C’est celle du 28 février 1934, ou plus exactément l’article 36 de cette loi, qui est tout simplement la loi des finances de l'exercice

Entre temps, une loi du 28 février 1933 avait bien, par son article 56, étendu la compétence du Chef de l'Etat, mais la portée de cette extension était assez limitée. L'article 56 autorisait le Gouvernement à fixer par décret les modalités d’une taxe applicable aux importateurs de produits contimgentés bénéficiant d’une autorisation d'importation ou d’un certificat de contingentement, ainsi que le prix de vente maximum de ces produits.

De plus, cette extension de pouvoir n’était accordée que pour l’année 1933. En réalité, elle a été prorogée d’année en année par des lois successives.

Voilà, observons-le en passant, sans nous y attarder outre mésure, un exemple caractéristique de la tendance prise par le Parlement à se dessaisir de pouvoirs qui, normalement, devaient lui revenir.

En 1934, la crise économique qui sévissait depuis plusieurs années déjà dans d’autres pays s’est à son tour installée en France. Elle se complique de la crise financière qui réapparaît après une amélioration passagère. La stabilité

Poisot, £

du franc est menacée. Les deux crises — monétaire et économique — réagissent l’une sur l’autre de la façon la plus fâcheuse. De nouveau, on songe à recourir aux économies, aux compressions, à l'effort fiscal. On ne sera pas mécontent non plus d'apporter quelques réformes à l’appareil trop compliqué de l'administration française, cause de lenteurs et de gâchis. Et de nouveau renaît l’idée de faire appel au pouvoir réglementaire du Président de la République de préférence à la législation du Parlement.

Contrairement à ce qui s’était passé dix ans plus tôt, le

projet qui devait devenir l’article 36 de la loi du 28 février 1934 — projet d’ailleurs déposé par le Gouvernement dans des conditions assez singulières — ne rencontra pas de fortes résistances au sein de l’assemblée.

L'opposition fut assez platonique. L’explication en est incontestablement que cette demande de pleins pouvoirs se situait au lendemain des graves événements du 6 février et que le ministère Doumergue, au profit duquel elle était formulée, apparaissait alors, en raison de la popularité de son chef, comme capable de réunir une quasi-unanimité sur les décisions qu’il pourrait être appelé à prendre.

Le libellé de l’article 36 est extrêmement large :

« Le Gouvernement est autorisé, jusqu’au 30 juin 1934, à prendre nonobstant toute disposition législative contraire, par décret rendu en Conseil des Ministres et contresigné par le Président du Conseil et le Ministre des Finances, les mesures d'économies qu’exigera l’équilibre du budget. Ces décrets seront soumis à la ratification des Chambres avant le 31 octobre 1934. Ils auront force exécutoire jusqu’à décision du Parlement. »

Même précaution que dans les lois précédentes : nécessité de soumettre les décrets à la ratification des Chambres dans un certain délai. En fait, peu de ratifications sont intervenues et il est maintenant à peu près certain que les autres n’interviendront jamais. Quoi qu'il en soit, jusqu’à la décision — assez hypothétique — du Parlement, tous ces décrets ont force exécutoire.

« Les mesures d'économie qu’exigera l’équilibre du budget. » Cette formule peut entraîner loin. Qui sait ce que

n’exigera pas l'équilibre du budget, ou du moins ce qu’on n’essaiera pas de présenter comme étant nécessité par le souci d’assurer cet équilibre ?

On entrevoit déjà des dépassements possibles, des empiétements injustifiéssur des terrains que le législateur n’a pas entendu soumettre au pouvoir réglementaire du Chef de l'Etat.

Nous ne citerons comme exemple que le décret du 30 juin 1934, relatif à la circulation routière, qui se réclame de l’article 36 de la loi du 28 février 1934. Ce décret fut attaqué par l’Union des véhicules industriels qui prétendait qu'il était irrégulier parce que sortant complètement du cadre fixé par la loi des finances de 1934. On ne voit pas, déclarait en substance l’Union des véhicules industriels, quel rapport il peut y avoir entre la circulation routière et l’équilibre du budget.

Le Conseil d'Etat, saisi de l’affaire, a établi une distinction. Nous verrons plus loint avec plus de détails qu'il estima le décret irrégulier dans une certaine mesure.

La réforme amorcée par la loi du 28 février 1934 devait êtré continuée par le vote de la loi du 6 juillet de la même année, qui permettait de compléter sur le plan strictement fiscal ce que la première loi avait entrepris sur le plan administratif. Mais à la différence de celle-ci, la loi du 6 juillet 1934 ne donnait pas au Chef de l'Etat une pleine liberté d'appréciation des mesures qui s'imposent. Au contraire, la tâche du Gouvernement y est assez étroitement définie. Les articles 2 à 12 contiennent des directives tantôt vagues, tantôt très nettes.

Exemples de directives générales :

« Art. 2. — Le nombre des impôts directs et des taxes assimilées perçues au profit de l’Etat sera réduit, soit par suppression pure et simple, soit par incorporation à d’autres impôts. »

« Art. 5. — « Des simplifications seront apportées aux règles de perception des droitset pénalités perçus par l’Administration de l’Enregistrement, des Domaines, et du Timbre, notamment par la révision des délais de prescription. »

« Art. 7. — Les impôts indirects feront l’objet d’une révi-