SYNDICALISME ADMINISTRATIF

Si les théoriciens du syndicalisme ouvrier ont observé une sage réserve et se sont gardés de faire des projets (1), c’est que le but poursuivi par le syndicalisme ouvrier, la suppression du salariat ne peut être atteint par des réformes partielles et qu'il faut supposer nécessairement un bouleversement, une rupture brusque avec le passé, en un mot un saut dans l’inconnu, c'est-à-dire de l’imprévisihle. Le syndicalisme administratif au contraire ne prétend pas changer le régiine de la propriété ni bouleverser le domaine de la production, mais seulement modifier les principes de uotre droit pübiic. Les théoriciens du syndicalisme administratif peuvent donc présenter leur système comme réalisable par retouches partielles apportées au régime actuel des fonctionnaires et indiquer dès maintenant le but de l” « évolution » qu'ils réclament, ils sont même contraint de construire des « utopies » puisqu'ils attendent la réforme désirée d'actes législatifs. Ils doivent de toute nécessité présenter un

(1) CF. Introduction, p. 17.

schéma, qui puisse servir aux législateurs. Aussi bien ils n’y ont pas manqué.

Le mouvement syndical des fonctionaaires a une histoire propre. Il n’a pas la même origine que le syndicalisme ouvrier et ce n’est que très tard, qu'il , songe à s’en rapprocher avec le dessein arrêté de se fondre en lui. Le syndicalisme administratif est, historiquement, une révolte des employés de l'Etat contre le favoritisme qui sévit dans les administrations publiques. La situation économique des fonctionnaires est relativement bonne, comme le prouve le nombre considérable de demandes d'emploi ; la sécurité contre les risques du chômage et de la vieillesse suffit à défaut de traitements élevés pour attirer vers les carrières administratives. Aussi les employés de l'Etat ne se sont pas groupés surtout pour obtenir des rélèvements de salaires. Ils pouvaient réaliser cette fin en faisant intervenir des membres du Parlement dans les débats budgétaires. Le rôle propre des Associations, quand elles ont cessé d’être des Amicales, a été la lutte contre le favoritisme, qu’elles avaient, à la vérité, puissamment contribué autrefois à répandre. Les fonctionnaires quels que soient leur rang et leurs attributions out, comme chacun sait, recours aux parlementaires pour entraver l’action répressive de leurs chefs ou pour obtenir d’uuiles recommandations. L'usage de la recommandation s’est introduit dans les administrations publiques au point de devenir une institution quasi-officielle et une nécessité absolue pour arriver à certains postes. Les parlementaires,

sollicités par les fonctonnaires, sont souvent amenés, à leurs corps défendant, à user de ce moyen d'influence qu'ils réprouvent, mais dont ils ne veulent pas laisser le profit exclusif à leurs adversaires. M. Jèze a très nettement caractérisé la situation : « La tendance des démocraties et des gouvernements de parti, écrit-il, est de faire des fonctions publiques une arme dans les luttes politiques. La nomination aux emplois publics devient la récompense des services politiques ; la révocation, le châtiment infligé aux adversaires et même aux indifférents (1) ». Les chefs n’ont plus la force de résister aux demandes des députés, les subordonnés n’ont plus de confiance que dans les recommandations. Il en est résulté, de l’aveu de tous les hommes politiques, un mécontentement (2), un découragement etune rancœur chez un très grand nombre de fonctionpaires. C’est de cette situation qu’est sortie l'attitude nouvelle des associations corporatives, devenues des « associations de défense mutuelle » contre les « méfaits de Ja politique (3) ». Les associations, qui n’élaient autrefois que des réunions de camarades, se

(1) cité par M. Leroy, Le droit des fonctionnaires, 1906, p.18: < (2) « Les fonctionnaires souffrent de l'intervention continuelle des hommes politiques ; mal défendus par des chefs, qui subissent le même régime, mal protégés par des règlements insuffisamment prévoyanls, ils n'ont pas la sécurité, que devraient donner les services rendus. ils ont perdu la confiance etleur découragement se transforme en impatience et en révolle » Barthou, cité par Leroy, loco cit.

(3) Hauriou, cité par M. Leroy, op. cit., p. 14.

donnent maintenant pour but la suppression de l’ingérence parlementaire dans les services publics, la disparition du favoritisme par la régularisation de. l'avancement et enfin la sauvegarde de la liberté de penser, car les fonctionnaires revendiquent le droit d’être citoyens après leurs heures de bureau (1).

Les fonctionnaires réclament un statut qui les mette à l’abri des révocations arbitraires et fixe leur avancement, mais ils pensent, que les garanties accordées ne seront efficaces que si les associations ont la possibilité de veiller à leur maintien. Quelques lois claires remplaçant le fatras des décrets et des règlements ne suffiraient pas; ce qu’il faut surtout, c’est obtenir pour les associations un droit de contrôle sur les actes des chefs, coutrôle qui serait pour les chefs eux-mêmes, dit-on, une garantie contre les pressions extérieures. Le statut ue doit pas être seulement, d’après les fonctionnaires syndicalistes, la reconnaissauce de certains droits, donnant ouverture à une action Jevart le conseil d'Etat, mais encore un partage des pouvoirs disciplinaires et de promolion entre le | gouvernement et les délégués des associations.

Ce programme-minimum des associations de fonctionnaires est dépassé par la plupart. Les formules primitives ont été approfondies et les réformateurs

les plus radicaux s’attaquent maintenant à la direction politique des services publics, ils demandent que le

(1) Chastanet (postier révoqué), Fonctionnariat et syndicalisme, p. 14.

ministre ét sa suite cessent d’entraver la marche régulière des administrations (1). Toutes les accusations, que le contribuable porte sur le fonctionnarisme, lés Amicales les reporteut sur les bureaux du ministre, où règnent, affirmeut-elles, l’incurie, l’imprévoyance et l’incompétence. Cette haute direction apparaît aux fonctionnaires comme inutile et même nuisible, son entretien est, en outre, disent-ils, une lourde charge budgétaire qui empêche d'améliorer la situation des employés subalternes. Héritiers de la pensée de Saint- Simou, les tonctionnaires syndicalistes demandent la suppression des chefs politiques, l’autonomie des administrations (2) .et leur organisation sur le modèle des industries, c’est-à-dire avec le moins de complication possible ; ils réclament une limitation de la buréaucratie et un perfectionuement des services techniques ; ils prétendent substituer à « l’incompétence d’en haut», la « compétence d’eu bas » (3). M. Beaubois écrit, que les postiers veulent « l'élimination de PEtat eu tant que pouvoir politique (4) ». Leur Association

(4) M. Leroy, La crise des services publics, pp. 199 et 208. « Les fonctionnaires prétendent n’être que des techniciens... les fonctionnaires s’émancipent pour n’être que les employés des administrés. »

(2) Manifeste des instituteurs sydicalistes « Les syndicats doivent se préparer à constituer les cadres des futures organisations auxquelles l'Etat remettra le soin d'assurer sous son contrôle et sous leur contrôle réciproques les services progressivement socialisés » cité par M. Leroy, Les transformations de la puissance publique, p. 262.

(3) Chastanet, op. cit., p. 31.

(4) G. Beaubois, L'organisation syndicaliste du service des postes. Mouv. socialiste, avril 1909. |

générale s’est déjà occupée d'obtenir des transformations techniques (1) utiles au public, elle réclame le droit de le faire plus librement à l'avenir, elle voudrait organiser des congrès, où se rencontreraient les délégués des Postes et des commerçants, et où l’on discuterait des réformes à opérer dans l'intérêt général. A l’administration actuelle routinière et énervée par des soucis fiscaux doivent étre substitués des services publics plus souples et devenant de véritables collaborateurs du Commerce et de l'Industrie. Pourarriver à ce résultat, les grands chefs, que la politiqus a déposés dans les administrations, seraient écartés ; 1l u’y aurait plus alors que des directeurs techuiques, pour la nomination desquels on devrait laisser aux groupements professionnels intéressés au moins quelques droits « soit dans la désignation, soit dans l’acceptation (2) ». Le syndicalisme administratif ve doit pas supprimer l'autorité, il doit seulement opérer « un transfert des fonctions de direction », il doit organiser, introduire de l’ordre « en confiant à des hommes capables, des hommes de mélier l’administration des services publics »; il veut maintenir la hiérarchie dans la mesure où elle est nécessaire à toute industrie progressive. « Le dogme de l'égalité abstraite et rationnelle, ils (les syndicalistes) l'abandonnent aux démocrates. Ce qu’ils demandent, c’est que, du moment qu'une hiérarchie technique et

(1) Moubrunaud, la grève des postes et le mouvement social. Mouv. socialiste, avril 1909.

(2) Beaubois, art. ci.

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une discipline intérieure s’imposent, ce soient une hiérarchie et une discipline organisées par le travail lui-même » (1). Les règlements devront donc cesser d'être imposés par l'autorité politique, par les élus du suffrage universel, ils seront discutés par les intéressés eux-mêmes (2). Ceux parmi les syndiqués, qui ne demandent pas la suppression du pouvoir politique, veulent où moins, qu’une collaboration (3) soit établié entre les directeurs et le personnel afin de faire profiter le service des connaissances, que le plus humble des expéditionnaires acquiert dans l'exercice de sa profession. Que l’administration consulte ses employés, ils prendront alors conscience de leur dignité de travailleurs, ils cesseront de considérer les heures de bureau comme une corvée, ils feront œuvre d'imagination .et de création. « Libres, les fouctiounaires seront responsables, ils seront actifs, ils réfléchiront sur leur travail ; ces réflexions ne pourront que profiter au service (4) ».

Les syndicalistes ne réclament ni l'appropriation des services publics, ni même une participation aux bénéfices (5), comme on le dit parfois. Ils demandent

(1) Beaubois, art. cit. p. 248.

(2) M. Leroy, Les iransformations de la puissance publique, p. 234.

(3) Henrion, commissaire principal, président de l'A micale de prévoyance des commissaires de police, cité par M. Leroy, Le droit des fonctionnaires, p. 11.

(4) M. Leroy, Le droit des fonctionnaires, p.19.

(5) Beaubois, art. cité, p. 242. Les postiers «à ne révent ni de proprété corporative, ni de participation aux bénéfices. …. ils se proposent seulement de faire disparaître les caractères

que les services, dont ils assurent le fonctionnement, soient confiés à leurs associations, pour être mis en valeur. La transmission est naturelle, soutiennent-ils, car la direction politique actuelle n’est qu'une surcharge pour les administrations. Les Associations gérerout les services, elles établiront elles-mêmes leur hiérarchie et leurs règlements, elles passeront des contrats avec l'Etat et organiseront souverainement le travail dans les limites de l’accord consenti. « De fait, remarque M. Beaubois, 1l y aurait toujours deux parties coutractantes, ayant leurs droits respectifs : d’un côté des producteurs assurant un service public dans des conditions données; c’est-à-dire avec toutes garanties d'indépendance et de hberté; de l’autre le public, le parlement, l'administration exerçant d’une part un contrôle effectif au point de vue financier, exigeant d’autre part une bonne exécution du travail (1) ». Le syndicat deviendrait l'organe directeur de chaque administration. Le traité, qu’il passerait avec les représentants du pays, sauvegarderait à la fois l’intérêt général et les intérêts particuliers des fonctionnaires. Le nouveau régime est donc celui de la liberté se substituant à l'autorité, du contrat remplaçant la hiérarchie; la réforme proposée est proudhouienne, elle répond à la définition que Proudhon donnait du fédéralisme : régime du contrat remplaçant la loi (2).

actuels des monopoles d’Etat : l’incompétence, l’irresponsabilité, l'arbitraire, qui sont à la base de leur organisalion. » (1) Beaubois, art. cit., p. 250.

(2) « Au régime hiérarchique des services publics (s’oppose)

L'autonomie des services publics répond à un besoin de notre société contemporaine. L'Etat moderne, que la Révolution et l’Empire nous ont légué, étouffe le pays sous sa masse. Il est policier, chef d'armée, juge, péaitencier, postier, directeur de chemin de fer, imprimeur, etc. etc. L'Etat joue tous les rôles, porte son activité partout et sa pesante organisation n’est soutenue que par quelques ministres éphémères. La centralisation excessive est constamment dénoncée par tous les partis, cependant les fonctions de l'Etat croissent toujours, et des besoins collectifs nouveaux ou nouvellement ressentis causent une augmentation incessante du pouvoir central. La décentralisation est une nécessité que personne ne conteste plus. Or, le syndicalisme est la forme la plus moderne de la décentralisation. Tandis que le régionalisme paraît archaïque, le fédéralisme économique, semble répondre aux besoins de la société contemporaine, s’il est vrai que nous sommes plus uuis aujourd’hui par les liens professionnels, que par la commupauté d’origine ou de domicile. Le syndicalisme apporte une riche diversité dans la France unitaire, il opère une décentralisation {1) rationuelle. La décen-

le régime du contrat de travail, au droit privé le droit public, la liberté au détestable socialisme d'Etat...» M. Leroy, Les transf. de la puiss. publique, p. 269.

(1) Les associations de fonctionnaires, organisme « à vie au tonome », permettront « la décentralisation de l'Etat hypertrophié par ses multiples fonctions ». Mombrunaud, art. cit. p. 272. M. Paul Boncour voit aussi dans le fédéralisme mo-

tralisation proposée n’est pas d’ailleurs la remise de l'administration aux intéréssés, ce n’est pas la formaüion dans le pays de groupes d’intérêts locaux faisant des règlements valables pour leur ville ou leur métier, le syndicalisme administratif sous notre régime individualiste rappelle plutôt les régies, ce serait effectivement un système de régies confiées à des sydicats d'employés au lieu d’appartenir à des syndicats de capitalistes. Ces groupes seraient liés à l'Etat par un contrat, discuté entre les partis.

Les défenseurs du syndicalisme intégral des fonctionnaires présentent leurs projets comme des ré= formes démocratiques. Leur but est de mettre en barmonie l'administration monarchique de la France avec son gouvernement républicain. On sait, que le régime parlementaire et les institutions démocratiques n’ont pas atteint le principe d’autorité dans l'administration (1), les fonctionnaires sont soumis à la même discipline sous la troisième République, que sous l’Empire et la liberté d’opinion leur est presque aussi parcimonieusement mesurée. Une démocratisation des services publics s'impose, déclare M. A. Berthod (2). Les démocrates qui ont conservé dans léur pureté première les principes de la Révolution fran-

derne une forme nouvelle de la décentralisation. Cf., Paul Boncour, Renaissance latine, 15 janvier 1905.

(1) M. Leroy, Les transformations de la puissancepublique, p407:52

(2) A. Berthod, Les syndicats de fonctionnaires et l’Organisation de la démocratie. Rev. pol. et part., 1906, t. XL VIT, p. 421.

çaise répliquent avec raison, que la démocratie existe, lorsque le gouvernement tient ses pouvoirs de l'élection et que le régime républicain w’implique pas l'autonomie des services publics, | « anarchie ». La Démocratie n’est-elle pas pleinement réalisée, quand la volonté générale peut librement s'exprimer et commander ? Tout fédéralisme, tout particularisme local ou professiounel est par nature antidémocratique. L’autonomie réclamée par les porte-paroles des fonctionnaires est incompatible avec l'idée corstitutionuelle de la souveraineté du peuple, elle serait la restauration d’une manière de corporatisme. Les juristes cherchent toujours à rattacher les théories nouvelles aux anciennes, et l’usage des légistes, qui appliquaient à l'Eglise, des textes romains écrits pour le pagauisme, n’a pas disparu, ils essayent donc de déduire dé notre droit public les principes fédéralistes et de faire ainsi accepter la théorie de la « discipline consentie ». Mais la logique démocratique veut que tout citoyen lésé dans ses intérêts s'adresse aux représentants du pays. La nation ne reconnaît pas la souveraineté des associations privées (1).

Le fédéralisme est en réaction contre l'esprit unitaire et antiassociationiste de la Révolution frauçaise, mais 1] n'est en aucune manière le retour au ré-

(4) «La souveraineté sauvegarde suprême du droit individuel, — écrit M. Esmein, — est nécessairement supérieure non seulement aux individus, mais surtout aux groupes et aux corporations. » Cf. Esmein, Eléments du droit constitutionnel, 2° éd., p. 180, note.

gime corporatif — est-il besoin de le faire remarquer ? On sait, eu effet, que les corporations étaient soumises à la fin de l'Ancien Régime à des règlements royaux, que les compagnons n'out jamais fait partie de la corporatiou, et que ce régime ue s’appliquait pas aux fonctionnaires (1). Il n’y a pas sans doute entre l'institution de l'Ancien Régime et celle qui doit, d'après les syndicalistes, régir l'avenir, d'autre ressemblance que celle-ci : les deux institutions ont la même base, l'intérêt général professionnel. C’est seulement à ce titre qu’elles peuvent êlre cousidérées comme des formes analogues de particularisme. [l importe douc de ne pas faire d’assimilations inexactes, et il convient de noter toute la hardiesse du principe prôné par le syndicalisme administratif, ce n’est pas autre chose en définitive que |’ « anarchie » proudhonienne. Les fonctionnaires réclament le droit de choisir leurs chefs, de voter leurs règlements, de consentir les conditions du travail, ils veulent un « self-goverument », le « gouveruement de l’anarchie », comme eut dit Proudhon. Ils n’enteudent reconnaître aucune autre inégalité, que celles nécessitées par les conditions économiques et ils prétendent librement débattre les termes du contrat qui les liera à l'Etat. Telle est l’origininalité du mouvement syndicaliste. Les revendications des fonctionvaires ne tendent à rien moius qu'à révolutionner l'Etat moderne, car elles remettent en question les

(4) M. Leroy, op. cit., p. 280.

principes sur lesquels repose notre société. Nous sortirious de notre programme en recherchant quelles sont leurs possibilités de réalisation et leurs conséquences bonnes ou néfastes. Nous nous contenterons donc d’observer quel bouleversement elles opèrent dans notre droit public ; elles cherchent à poser des limites au parlementarisme et au gouvernement et elles créent uue eutité juridique, une personne morale publique nouvelle (1), :es associations de fonctionnaires. La logique de la théorie devait amener dés auteurs plus loin encore, jusqu’à la reconnaissance de l'utilité publique des ligues d’admiuistrés. Certains faits coutemporains, ont en effet montré le rôle important de contrôle, sinon d'organisation que peuvent avoir des associations particulières formées pour la surveillance (ou le remplacemeut) des agents de l'Etat. C'est pourquoi M. Leroy salue l'avèuement de ces ligues établies par les administrés « pour défendre leurs intérêts, intérêts comparables à des intérêts professionnels.… C’est au public; ajoute-il, à empêcher que ne se constitue cette « féodalilé administrative », dont on a si souvent dénoncé le péril (2), et ainsi, M. Maxime Leroy donne la formule d’une société dans laquelle les fonctions actuelles de l'Etat passe-

(1) « Un nouveau « pouvoir » est né dans la cité en face de l’exéculif, du législatif et du judiciaire : Ze professionnel. Sans qu’il soil possible de faire aucune prévision, on peut dire que l’ère politique selon Montesquieu et Rousseau est virtuellement close. » M. Leroy, Syndicats et Services publics, 1909. Préface.

(2) M. Leroy, La crise des services publics. Pages libres, p. 209.