LIMITES DE L'IMMUNITÉ

De ce que l’irresponsabilité parlementaire constitue un droit objectif dont le représentant ne saurait disposer de son gré, faut-il conclure qu’elle est sans limites et qu’elle couvre d’une manière absolue tous les discours prononcés et toutes les opinions émises par le député dans l'exercice de ses fonctions ?

Il suffit de se souvenir des conditions dans lesquelles le député remplit le mandat législatif, pour être convaincu que cette solution serait inadmissible. Nos assemblées sont fort nombreuses, toutes les opinions y sontreprésentées et l'expérience nous apprend chaque Jour, que la Chambre, n'étant pas un salon comme l’Académie, ces opinions sont débattues avec une violence qui surprendra ceux qui, dans leurs circonscriptions, ont pu si souvent constater la facilité d'évolution de leurs mandataires.

Ilest d'autre part difficile de croire que le débat parlementaire se suffit à lui-même, et quoique cette

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vérité primordiale paraisse quelquefois oubliée, nous pensons qu'en général, lorsqu'on lrastitue, c’est pour aboutir à un vote. Supposons un député hostile au projet discuté. Pourra-t-1l impunément sous prétexte qu'il est irresponsable, attaquer les institutions de l'Etat, les pouvoirs constitués, la majorité de ses collègues, déchainer ainsi le tumulte dans l’Assemblée et rendre la suite du débat impossible ?

La condition de nos représentants n’est point tellement supérieure à celle du vulgaire , qu'ils puissent travailler utilement au milieu du vacarme. Et dès l'institution du régime parlementaire, on à reconnu la nécessité d'assurer au Parlement le bon ordre et le calme des séances, par des dispositions réglementaires.

En fait, ces dispositions émanent généralement des Chambres auxquelles elles sont appliquées et exception faite pour la période du Premier Empire, là pratique, smon la Constitution elle-même, a tou- Jours reconnu aux Assemblées le droit d'instituer leur règlement.

Les règlements des Chambres ne sont pas des lois. Chacun d'eux « est voté uniquement par la Chambre à laquelle il s'applique. Il devient obligatoire du moment où il est voté sans qu'il y ait besoin ni d'une promulgation, ni d’une publica-

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tion » (1). La première conséquence de ce caractère du règlement, c’est qu’il ne peut contenir aucune disposition qui soit contraire aux lois établies. I ne peut donc, à plus forte raison, entraver l'exercice d’une immunité consacrée par la loi constitutionnelle. Mais indirectement, il arrive à la limiter.

Supposons, par exemple, qu'au cours d'une séance, un représentant profère contre un particulier une diffamation de nature a provoquer l'émotion de la Chambre. Il est évident que si la loi ne tenait le représentant pour un personnage digne, à raison des fonctions qu'il remplit, d’égards particuliers, cet acte l’exposerait aux plus graves désagréments.

Il serait, en premier lieu, poursuivi par le particulier diffamé, devant le tribunal compétent et l'exercice de cette action, à la fois civile et pénale, n’empécherait pas le Président de l'Assemblée de prendre contre lui une mesure disciplinaire, afin de réprimer l'atteinte portée au bon ordre des séances.

Les deux sanctions n'ont rien de commun. La première tend à la réparation complète du dommage causé par la diffamation et à donner satisfaction à l'opinion publique, bouleversée par le délit.

(1) Ducuir, Manuel de Droit Constitutionnel Francais, p. 852.

La seconde veut uniquement assurer l'exercice des fonctions parlementaires, qui deviendrait impossible, si les représentants avaient la faculté de provoquer des troubles susceptibles de l’entraver.

D'autre part, leurs conséquences ne sont pas redoutables au même titre. A la suite d'une condamnation judiciaire, le député pourrait devenir inéligible et perdre sa qualité. Blâmé, censuré ou exclu momentanément par le président, 1l conserve sa fonction.

Mais même si le député échappe aux pénalités de droit commun que sa diffamation devrait lui faire encourir, il n’en reste pas moins établi qu'à cause d'elle, il tombe sous le coup des foudres présidentielles et nous devons par conséquent conclure que sil cest irresponsable en ce sens qu'il ne réparera Jamais le dommage causé par son discours à des üers et à l'opinion, du moins, dès que ce discours jettera ou pourra jeter le trouble dans l'Assemblée, il se verra frappé de certaines peines disciplinaires. x qui, Somme toute, constitue une manière de responsabilité et un frein contre l’abus de l’immunité.

L'abus de Fimmunité est d’ailleurs susceptible de manifestations variées. Le représentant n’abuse pas seulement de son droit par des excès de lan-

gage, il en abuse encore lorsque dans la discussion d'une loi, au lieu de suivre la voix de sa conscience ou les indications à lui fournies par le corps électoral, il poursuit la satisfaction d'intérêts particuliers lorsque, par exemple, pour donner une opinion déterminée ou pour s'abstenir d'en donner une, il reçoit des dons et des promesses.

Et l’on voit que cet abus produit les conséquences les plus déplorables lorsqu'on songe au rôle prépon dérant que jouent les députés et les sénateurs dans administration des affaires du pays: dls ont un rôle prépondérant dans la direction et la gestiondes affaires de l'Etat et de ce qu'ils n’ont pas de supérieurs, il ne s’ensuit pas qu'ils ne puissent être considérés commedes fonctionnaires publics etcomme les premiersanneaux de cettechained'administrateurs qui descend ensuite jusqu'aux agentsles plus mférieurs. Sans doute, leur fonction principale consiste à discuter et à voter les lois, mais ils ne s’en tiennent paslà.Ils procèdent souvent aussi par des résolutions qui ne sont point assurément des actes législatifs, mais qui les font pénétrer dans les détails même de l'administration du pays » (1).

L'irresponsabilité parlementaire ne permet-elle pas d'atteindre ces abus, ou bien au contraire, cette

(1) Conclusions Baudoin, Affaire du Panama, D. 1893-1- 396. S. 1893-1-217.

immunité ne s’oppose-t-elle pas plus à leur répression, qu’elle ne s'oppose à l’action disciplinaire des Chambres ?

Il semble que la question ne puisse faire de doute. Ne serait-il pas choquant et scandaleux de voir les parlementaires bénéficier de limpunité, pour leurs trafics d'influence, alors que ces mêmes actes sont réprimés avec la dernière sévérité, lorsqu'ils émanent des plus humbles agents de PEtat?

Il faut rechercher si cette solution si équitable, est fondée en droit, et s’il existe un texte permettant de poursuivre le représentant, coupable de s'être fait, en échange de dons ou de promesses, l'avocat d'intérêts particuliers, ou de s'être abstenu, pour les mêmes causes, de prendre part à un débat.

À vrai dire, dans le domaine des faits, la question ne s’est jamais posée en ces termes. On à vu des députés accusés d’avoir vendu leurs votes, mais non leur discours ou leur abstention. Cependant il apparait que les deux cas sont étroitement connexes ; que les votes sont nécessairement précédés des délibérations et que les discours appartiennent au processus dont le vote est le dernier terme. Dans ces conditions, il semble que la même solution doive s'appliquer à tous les cas.

L'art. 13 de la loi du 16 juillet 1875 interdit évidemment de poursuivre et de rechercher les membres des deux chambres « à l’occasion des opinions

ou votes émis par eux dans l'exercice de leurs fonctions. » L'art. 41 de la loi sur la presse, étend la portée de ce principe si bien que nous devons tout d’abord reconnaitre qu'on ne pourra jamais poursuivre le représentant, pour un discours ou pour un vote pris en lui-même. Comme lindique M.

Esmein à propos des votes «il est difficile de voir comment ils peuvent contenir un délit: cela ne peut se concevoir que lorsqu'ils se rattachent à des actes et à des manœuvres extérieures dont ils sont les derniers termes et la résultante pratique ; lorsqu'ils ont été obtenus par suite d’une corruption ou d’une concussion punissable » (4). Mais étant donné un discours ou une abstention obtenus par corruption ou concussion, les poursuites deviennent-elles possibles ?

Dès que la question leur a été soumise, les tribunaux, en général, ont estimé que la loi leur permettait de réprimer ces trafics d'influences. [ls se sont appuyés, dans ce but, sur l'article 177 du Code Pénal de 1808, qui vise les crimes de corruption et de concussion des fonctionnaires et ils ont décidé que cet article visait non seulement les citoyens revêtus à un degré quelconque d’une portion de la puissance publique, mais encore ceux qui, investis d’un mandat public, soit par une élection régulière

(1) Esmein. — Æléments de droit constitutionnel, 3°

édition, page 760.

soit par une délégation du pouvoir exécutif, puisent dans ce mandat le droit de concourir à la gestion des affaires de l'Etat, des départements et des communes.

Ce fut notamment la solution donnée par les tribunaux, à l'affaire Ratazzi, Fresnel et Labrugière. Ces trois inculpés avaient offert à M. Michelin président du Conseil municipal de Paris une somme de 300.000 frs en échange de l'obtention de la concession des travaux d'achèvement du boulevard Haussmann. IIS furent traduits en police correctionnelle pour tentative de corruption et condamnés le 5 mai 1885, par application des articles 477 et 179 du Code pénal: € Attendu, disait le jugement, que le mot fonctionnaire dans les articles 177 et 179 est pris dans le sens le plus étendu; qu’il s'applique à tout citoven chargé à quelque titre que ce soit d'une fonction dont il ne doit se servir que dans un intérêt général et non pour la satisfaction des intérêts privés. »

Arrêt confirmatif de la Cour d'appel de Paris, du 30 décembre 1885 et le 29 mai 1886, la Cour de Cassation rejette le pourvoi, introduit par les inculpés: « En ce qui concerne le premier moyen tiré de la fausse application des articles 177 et 179 C. P., en ce que le sieur Michelin membre du Conseil municipal de la ville de Paris aurait été considéré à tort comme un « fonctionnaire public. » — Attendu

que lexpression fonctionnaire public, doit être entendue dans son sens le plus général ; qu’elle vise non seulement les citoyens revêtus à un degré quelconque d’une portion de la puissance publique mais encore ceux qui investis d’un mandat électif soit par une élection régulière, soit par une délégation du pouvoir exécutif, puisent dans ce mandat le droit de concourir à la gestion des affaires de l'Etat du département et de la commune ; qu'on ne saurait d’ailleurs refuser ce caractère de généralité à Part. 177 sans méconnaitre l'intention qu'a eu le legislateur de protéger le corps social contre la corruption de toutes personnes ayant reçu mission de participer à l'administration de la chose publique... (4) »

Ainsi donc, comme d’ailleurs le conseiller Larouverade l'avait très nettement indiqué dans le rapport fait par lui sur cette affaire, c’est pour des raisons d'utilité pratique que la Cour de Cassation veut appliquer aux parlementaires les art. 177 et 179. Elle suppose que ce fut l'intention des auteurs du Code pénal ; que ces derniers ont voulu absolument protéger les citoyens contre € un des plus grands périls qui puissent menacer un peuple: la vénalité des personnes à qui la loi a confié le som d'exercer l’autorité. »

Ce système pouvait être combattu, avec appa-

rence de raison. L'art. 177, en effet, ne s’en tient pas aux mots « fonctionnaires publics » 1l ajoute « de l’ordre administratif et judiciaire » ce qui désigne évidemment les agents de l'administration de la justice.

D'autre part le même article emploie des expressions très générales. € Tout fonctionnaire... » Il à été écrit pour qu'on puisse atteindre les coupables jusque dans les degrés les plus infimes de «l'ordre administratif ou Judiciaire. » On l’applique non seulement aux fonctionnaires proprement dit, c’est aux délégués directs de l'autorité pour administrer et juger, mais à tous les auxiliaires, à tous les emplovés des administrations publiques.

Il est difficile d'admettre, dans ces conditions, que le législateur de 1808 ait voulu ranger dans la catégorie des fonctionnaires, les députés qui ont recu une délégation de l'élection, qui ne sont chargés ni d’'administrer ni de juger, mais simplement de voter. Ni le langage usuel, ni la terminologie de la loi pénale ne permettent de faire une assimilation aussi risquée. D'ailleurs cette opinion était celle d’un certain nombre d’auteurs considérables. Comme MM. Albert Desjardins {1) et Garraud (2),

(1) Revue critique, 1888, p. 1 ets.

(2) Traité théorique et pratique du droit pénal francais, Paris 1889. Tome 3. p. 387 ets.

Devant ces contradictions la jurisprudence subit un flottement. En 1888 éclate le scandale Wilson. Les nommés Dutreuil, Ribaudeau, Hébért et Wilson, étaient accusés de s'être rendus coupables d’escroquerie au préjudice du sieur Crespin de la Jeanivière en lui proposant de lui faire obtenir la croix de la légion d'honneur moyennant le paiement d'une somme de 200.000 fr. qui fut successivement réduite à 150.000, 25.000 et 20.000.

La dixième Chambre du Tribunal Correctionnel dela Seine le 4% mars 1888 reconnaît la culpabilité des inculpés et les condamne.

Appel et le 26 mars 4888, la Cour reforme « considérant dit l’arrêt, notamment que les faits précités ne tombent sous le coup d'aucune disposition répressive ; qu'il appartient aux juges, non de faire la loi, mais seulement de l'appliquer telle qu’elle existe et qu'il leur est expressément défendu d’étendre la loi pénale à des cas qu’elle n’a pas prévu... » (1)

Cette indécision de la jurisprudence, jointe au scandale provoqué par Paffaire Wilson émurent le Parlement qui fut immédiatement saisi de plusieurs projets de loi.

Dès le 27 mars 1888, M. René Laffon (2) propose

(2) J. Off, 28 mars 1888. Débats parlementaires, p.

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de modifier l’art, 177. — Le même jour M Marmonnier (1) dépose une proposition dans le même sens; qui fut prise en considération le 24 avril 1888.

Enfin au Sénat, M. Bozerian (2) demande l’assimilation du trafic d'influence à escroquerie.

Ce mouvement aboutit à la loi du 4 juillet 1889.

Cette loi punit des peines édictées par l’article 177 « toute personne investie d’un mandat électif qui aura agréé des offres ou promesses, reçues des dons ou présents, pour faire obtenir ou tenté de faire obtenir des décorations, médailles, distinctions ou récompenses, des places, fonctions ou emplois, des faveurs quelconques, accordées par Pautorité publique, des marchés, entreprises ou autres bénéfices résultant de traités également conclus avec l'autorité publique etaura ainsi abusé de linfluence réelle où supposée que lui donne son mandat. »

Ce texte tranchait toute une série de difficultés.

Tout d'abord, dans les milieux parlementaires, on s'était demandé non sans appréhensions, si la loi, par laquelle on voulait uniquement réprimer la corruption électorale, n'allait pas être mise, en fait au service des rancunes particulières et des pas-

7 J. Off, 28 mars 1888. Débats parlementaires, P« PE (2) J. Off, 28 mars 1888. Débats parlementaires, p. 424.

sions électorales. On craignait qu’elle n’ouvrit la porte à beaucoup d'abus et au prétexte de veiller à la pureté des mœurs publiques, qu’elle ne permit de rendre instable la situation des députés et d’incriminer trop facilement leurs moindres gestes.

A la Chambre, le rapporteur, M. Rodat (1), répondit à cet ordre de préoccupations : € [ne faut pas qu'une interprétation toujours trop facile en présence de définitions et d'expressions nouvelles ne vienne fausser les intentions et la volonté du législateur. Nous voulons punir les abus coupables d’influence, mais nous n’entendons pas ouvrir une libre carrière aux passions étroites et aux vengeances mesquines. Nous espérons que vous reconnaitrez que notre rédaction vise tous les faits punissables, qu'elle est claire et ne donnera pas lieu à des difficultés d'application. »

De son côté, au Sénat, M. Bozerian, rapporteur, indiquait : «Les offres et promesses punissables sont celles faites dans certains cas spécifiés par l’article 177 qui pourront seules motiver l'intervention pénale (2). »

(C'est donc uniquement dans les circonstances limitativement désignées par Particle 177 que les offres dons ou promesses tombent sous le coup de l'action pénale.

(1) Dazzez. Périodique 90-4. p. 56.

(2) Sirey. Lois annotées, 90 p. 595 note 1.