LIBRAIRE DE LA COUR D'APPEL ET DE L'ORDRE DES AVOCATS

43, rue Soufñfflot, 13

INTRODUCTION

Parmi les différents privilèges dont bénéficient les agents diplomatiques, à raison de la mission dont ils sont inveslis, se trouve comprise l’immunité civile de juridiction. On entend par là, le droit, pour les agents diplomatiques, d'être affranchis, au point de vue civil, de la juridiction des tribunaux du pays où ils exercent leurs fonctions. Cette pratique, corollaire de l’immunité pénale qui les soustrait dans les mêmes conditions à l’action des tribunaux locaux répressifs, et avec laquelle elle est née et s’est développée, s'est insensiblement élaborée à travers les âges, et se présente aujourd’hui comme une véritable institution, ayant ses règles déterminées et universellement respectées. À vrai dire, c'est une institution de caractère exceptionnel. Elle apparaît même à certains comme le vestige suranné d’une autre époque, un archaïsme dont on ne devrait s'occuper que pour le faire disparaître. Il faudrait se garder, cependant, de vouloir considérer l’immunité diplomatique sous un jour trop absolu. Si sa pratique contrevient, comme nous nous en rendrons compte, aux règles générales du droit, il faut se dire qu’en fait, elle répond à des nécessités certaines. Par suite, vouloir l’envisager à un point de vue strictement juridique, serait commettre

une lourde erreur. C’est dans un esprit essentiellement pé-

Ozanam, 1

2 INTRODUCTION

Ces

nétré des contingences sociales qu'il convient de l'examiner.

Que certaines des raisons qui légitimaient l'existence de celte institution à l’époque déjà lointaine de son apparition, ne présentent plus, à l'heure actuelle, un intérêt suffisant, c'est là un phénomème naturel, suite inévitable de l'évolulion des mœurs. Mais cette évolution a insensiblement transformé la nature et le caractère des fonctions représentatives, et, par suite, c’est en elle qu’il faut chercher maintenant la justification de l'immunité. De fait, nous le verrons, plus que jamais à l'heure actuelle, les fonctions représentatives ont besoin d’être entourées, pour être exercées avec dignité, d’une sécurité, d’une indépendance absolues. Le privilège de l'immunité est là, précisément pour remplir un rôle de protection vis-à-vis des agents diplomatiques, et sauvegarder leur dignité en assurant leur liberté.

C'est de ces données qu'il faut partir pour pouvoir étudier avec quelque profit, et sans se laisser égarer, la question de l'immunité civile de juridiction. Etant admis que son existence est absolument indispensable, on peut se demander ensuite dans quelle mesure il faut l'étendre. Il ne faudrait pas en effet se laisser aller à l'excès inverse et pousser l'immunité jusqu'à l'irresponsabilité injustifiée. Il y a là une question de mesure à étudier et à préciser à la lumière des faits, en s'inspirant davantage des nécessités pratiques que de préoccupations purement doctrinales. Ce qu'il ne faut pas oublier, en tout cas, c'est qu'avec l’immunité civile, nous nous trouvons en présence d’une pratique incontestée depuis plusieurs siècles, et qui sert de sauvegarde à l'exercice de la mission diplomatique, On peut trouver que des abus s’y sont glissés, on peut chercher les

INTRODUCTION

moyens de les prévenir, mais ce qui serait inadmissible, ce serait de s'inscrire en faux contre elle, sous prétexte qu'elle ne rentre pas, à notre époque, dans les cadres juridiques communs. Quand, en effet, une institution a subsisté pendant de longs siècles, reconnue par tous les régimes, s'imposant aux époques les plus troublées, c’est bien qu’en fait, son existence est liée à la nature même des choses et doit être respectée. Peu importe qu’elle rentre plus ou moins dans les prévisions ordinaires, qu’elle soit ou non une exception aux principes généraux, du moment qu’elle correspond à une nécessité absolue. Or, dans l'espèce, l'immunité civile, nous le verrons, a toujours été considérée, à travers les âges, comme le complément indispensable de la fonction diplomatique. Elle n’était pas, sous l’ancien régime, un privilège d’une nature particulière, s’ajoutant à d’autres privilèges, mais bien une garantie qui préservait l'agent diplomatique contre des abus de toute sorte. C'est pour cela que le gouvernement de la Révolution l’a respectée, et que, depuis cette époque, toutes les nations l'ont consacrée.

Aussi bien, est-ce dans un esprit essentiellement préoccupé du côté relatif et contingent de ces questions, que nous abordons cette étude. Nous chercherons, avant tout, à préciser ce qui existe, à déterminer la part qui doit revenir aux nécessités, d'avec les abus qui sont inévitables dans une pratique qui est le fruit des siècles. C'est pour cela que nous nous efforcerons d'envisager le problème sous toutes ses faces, afin d'être mieux à même de pouvoir en tirer ensuite des conclusions utiles.

L'histoire de l’immunité civile.— Les origines.

$ 4. — L'ancien droit.

L'immunité civile aurait sa source, au dire de certains auteurs anciens (1), jusque dans la législation romaine.

Appliquant aux agents diplomatiques quelques décisions du Digeste, relatives à certains legati (2), ces auteurs en

(1) Albéric Gentil, De legalionibus, liv. Il, chap. XVI, XVII et XVIII ; Charles Pascal, Legatus, chap. XXIII ; Pierre Bort, De arrestis, ch. IV, n° 6; Christophe Besold, Disputatio de legatis et republica augenda, n° 11; Félicien d'Oliva, De foro Ecclesiæ, part. IT, quest. 12, n° 16; Dominique Arumaeus, De jure publico, t. I, disc. 44 et 29; Frédéric de Marselaer, Legatus, liv. IT, dissert. 14.

(2) Ulpien, 1. XXIV, $ 2, D. de judicüs : « Non datur actio (adversus legatum) ne ab officio suscepto legationis avocetur, ne impediatur legatio ». — Quand ils étaient assignés à Rome, ces députés avaient le droit de demander leur renvoi devant le juge du lieu de leur domicile, revocandi domum suam jus datur, dit Ulpien, loi II, 8 3. Cette doctrine, du reste, avait été enseignée par le jurisconsulte Julien et ressortait expressément d’un rescrit d'Antonin le Pieux: « Omnes autem isti domum revocant, si non ibi contraxerunt ubi conveniuntur ; cæterum si contraxerunt ibi, revocandi jus non habent; exceptis legatis qui, licet ibi contraxerunt, dummodo ante legationem contraxerunt, non compelluntur si Romæ defendere, quamdiu legationis causa hic demorantur, Quod et Julianus scribit et Divus Pius rescripsit (1. I, $ 4, D.,

de judictis).

concluent que les Romains affranchissaient ces agents de la juridiction des tribunaux du lieu de leur résidence officielle, à raison des dettes qu'ils avaient contractées avant leur entrée en fonctions, tout en les y soumettant, cependant, à raison de celles qu'ils avaient contractées durant leur ambassade. Mais toute la question est de savoir si les legati correspondent bien, dans les lois romaines que l'on envisage, aux agents diplomatiques, au profit desquels on transpose ici leurs privilèges. Or, c’est là un point fort contesté, et il semble bien que Bynkershoeck ait définitive- ment démontré qu'il y a eu, en l’espèce, une mauvaise interprétation des textes invoqués (1).

Et cela apparaît comme d'autant plus naturel, qu'il faut se rappeler qu'à l’époque où écrivaient les jurisconsultes dont on invoquait l'autorité, Rome, qui dominait alors sur la presque totalité du monde connu, n’avait pour ainsi dire pas de relations avec les peuples étrangers. On recevait bien des ambassadeurs, legali, à des intervalles fort

(1) Bynkershoeck, De foro competenti legatorum, trad. Barbeyrac, chap. VI, & 8 et 9 : «Les legati, ou sont envoyés de la part d’un prince souverain à un autre prince souverain, ou bien ils sont envoyés de la part des provinces et des villes, c’est-à-dire par les sujets mêmes, à leur souverain. Si on lit tous les fragments qui restent des anciens jurisconsultes, tous les rescrits des empereurs qui se trouvent dans les titres du Digeste et du code De legationibus, on conviendra sans hésiter que tout ce qu'ils contiennent, à l'exception de la dernière loi de l’un, où il s’agit d’'ambassadeurs envoyés par l'ennemi, ne doit s’entendre que des députés de quelque province ou de quelque ville de l’Empire romain. Si, d’ailleurs, il est parlé par occasion des legali, on ne peut guère appliquer ce qui en est dit qu'aux députés de cette dernière espèce. C’est ce que je pourrais bien justifier par des textes, si la chose n'était pas si évidente à l'égard de ceux où il est question du juge compétent des legali.. C’est d’ailleurs ce qu'ont remarqué une infinité d'auteurs tels que Cujas, Grotius, Mornac et Wicquefort. »

L'HISTOIRE DE L'IMMUNITÉ CIVILE ep

éloignés, mais des rapports internationaux suivis proprement dits, comme sous la République, n'existaient plus.

Bynkershoeck admet, toutéfois, que les lois romaines devaient, à plus forte raison, garantir aux ambassadeurs les privilèges qu'elles accordaient aux députés des provinces, legal. On ne pouvait, en effet, traiter ceux-là moins bien que ceux-ci (1), mais ce n'est là qu’une simple supposition, sans fondement scientifiquement établi. Il est plus sûr d'en conclure que, nulle part, la législation romaine n'a envisagé l'éventualité que l’on s'est attaché à lui faire résoudre. Si à Rome, les ambassadeurs étrangers voyaient leur inviolabilité proclamée et sérieusement garantie, nul texte ne les affranchissait de la compétence judiciaire commune (2).

Cette situation se prolongea, semble-t-il, pendant tout le moyen âge. Si l’on excepte une disposition d'Alphonse X (3), déclarant, dans les Siete Partidas, mélange de droit romain et de droit canonique, que tout envoyé en Castille, chrétien ou mahométan, ne peut y être poursuivi que pour les dettes contractées pendant son séjour (4) — et où nous voyons pour la première fois le droit romain inexactement transposé en la matière, — en ne trouve nulle trace d’un traitement de faveur au profit des ambassadeurs. A cette époque, la mission temporaire de ces agents, le très

(1) En ce sens, Crouzet, De l’inviolabilité et de l'exemption de juridiction des agents diplomatiques, p. 15 ets., 21ets.

(2) En ce sens, de Paepe, Etudes sur la compétence à l'égard des États étrangers et de leurs agents politiques, diplomatiques et consulaires, p. 459. — V. au surplus cet auteur pour ce qui concerne la législation romaine à cet égard.

(3) Alphonse X, roi de Castille, régna de 1251 à 1281.

(4) Ern. Nys, Les Siete Partidas et le droit de la guerre (R. D.I.,t. XV,

court séjour qu'ils effectuaient en pays étranger, ne faisaient guère apparaître, du reste, la nécessité d’un tel privilège. Ce n'est guère que vers le XVT° siécle, que l’immunité de juridiction commença à apparaître, et cela sous l'influence d’une double cause. L'institution des ambassades permanentes, tout d’abord, née au XV° siècle (1), dès qu'elle se fut peu à peu généralisée, fit ressortir l’insuffisance des garanties dont bénéficiaient les envoyés étrangers. Exposés aux vexations et aux mauvais procédés perpétuels des populations au milieu desquelles ils étaient appelés à vivre, il sembla que l'inviolabilité immémoriale dont ils jouissaïent serait purement illusoire tant qu'ils dépendraient, de quelque façon que ce fût, de l'autorité du souverain auprès duquel ils étaient accrédités. Dès lors, l'immunité de juridiction était la garantie toute naturelle qui s’imposait ; et, peu à peu, on en vint à en réclamer le bénéfice comme indispensable à l'exercice de la mission diplomatique (2). Et d’aufre part, il faut voir une certaine relation entre l'établissement de cette immunité et le triomphe de la territorialité des coutumes (3).

Pour jusüfier l'exemption des ministres publics de la juridiction civile, les légistes recoururent alors au droit romain. [ls imaginèrent d'invoquer les textes concérnant les legati, et d'en faire l'application aux ministres publics. Nous avons vu plus haut ce qu'il fallait penser de cette assimilation. Quoi qu'il en soit, elle eut le plus grand succès à l’époque et c’est sur cette base que s'établit le privi-

(1) V. à cet égard, Ern. Nys, Les origines du droit international chap. XIV, La diplomatie et les ambassades permanentes.

(2) Weiss, Traité théorique et pratique de droit international privé, t. V, p. 116.

(3) V. sur ce point, de Heyking, De l’exterritorialité, p. 8.

lège. Mais c’est ce qui explique, par contre, que de nombreux auteurs (1), à la suite du droit romain, établissent dès lors une distinction entre les obligations contractées par les ambassadeurs, avant leur entrée en fonctions, auquel cas ils échappent à la compétence des tribunaux locaux ; et celles contractées postérieurement à cette époque pour lesquelles ils demeurent soumis à la juridiction ordinaire.

Cette distinction, reproduite par les canonistes (2), consacrée, nous le verrons, par certains textes législatifs, ne céda par la suite que quand Grotius, répudiant le droit romain, donna comme base nouvelle au privilège, le principe de l’exterritorialité.

Il faut arriver au XVIT* siècle pour voir s'établir d’une façon certaine et constante le nouveau privilège. C'est à son début, en 1608, que se place la première manifestation, bien imparfaite du reste, que nous connaissions, en France, du principe de l’immunité civile.

Elle nous est indiquée par Mornac (3) qui nous rapporte qu'à cette date, l'ambassadeur de Venise ayant pris à bail un appartement, fut assigné par son bailleur devant le prévôt de Paris, et se vit saisir ses meubles, de l'autorité

(1) V. notamment Colerus, De processibus executivis in causis civilibus, n° 191 à 196, qui dit : « Sin vero legatus, tempore obitae legationis, in ipso loco contrahat, amiltit privilegium, et tenetur ibidem judicium pati. Si namque aliter diceremus, esset pulchra fabrica pro legatis impostoribus qui sub isto praetextu merces alienas domum secum deferent sine omni pretio, quae fraudandi occasio ipsis merito intercipitur, s—V. également Hotman, De la charge et de la dignité d'ambassadeur, cité par de Paepe, op. cit, p. 161.

(2) Innocentii quarti, Pont. Maximi, super libros quinque decretalium. Francofurti ad Moenum, 1570, lib. IL, tit. 2, De foro competenti, cap. XX.

(3) Observationes ad Pandectas, loi II, $ 1, De judicus.

de ce magistrat, parce que, sortant de la maison avant le terme, il refusait de payer le loyer du trimestre entier. L'ambassadeur réclama « avec une chaleur extraordinaire ». Henri IV, accueillit sa réclamation, et « après avoir nommé des arbitres parmi les conseillers de son conseil, fit terminer par cette voie le procès qui roulait sur un point de coutume, donna pleine satisfaction à l'ambassadeur, et, par là, leva son caractère au plus haut degré de considération ». Ce n’était là qu'une étape : le principe de l'immunité civile ne se trouvait pas ainsi, en effet, expressément reconnu, puisque, si les ministres publics étaient, aux yeux d'Henri IV, exempts de la juridiction des tribunaux français, ils demeuraient soumis à l'autorité du roi pour le paiement de leurs dettes. Il est à noter, du reste, que la conduite tenue en cette circonstance était en tous points conforme à la doctrine émise, cinq ans plus tôt, en 1663, par Jean Hotman (1).

Mais, peu à peu, le consensus gentium s'oriente vers l’immunité civite intégrale. En Portugal, d'après une loi de Jean IV (2), renouvelée sous Jean V, le ministre public étranger ne pouvait être poursuivi devant les tribunaux du royaume qu'autant que son engagement datait d'une époque antérieure à sa mission diplomatique auprès du roi (3). En Turquie, en 1646, le divan ayant fait assigner

(1) Op. cit., ch. V, n° 8 et 9. Hotman donne cette raison que «si l’ambassadeur ou les siens ne pouvaient être convenus (poursuivis), jamais on ne leur prêterait, et personne plus ne voudrait avoir affaire à eux ; le maître y sentirait dommage, son service demeurant à faire à cette occasion : joint qu’il est sans raison qu'ils fassent leur profit du. dommage d’autrui ; ce qui serait, s'ils ne rendaient et payaient. En contractant, ils subissent donc la juridiction du lieu où ils sont ».

(2) Jean IV, chef de la dynastie de Bragance, régna de 1640 à 1662.

(3) Desjardins, conclusions sous Cass., 10 janvier 4894 (J. du dr. int. priv., 1891, p. 148).

l'ambassadeur d'Angleterre pour le contraindre à restituer à des marchands anglais de Constantinople, des sommes que ceux-ci prétendaient leur avoir été extorquées, le grand vizir, bien que la Porte Ottomane ne se distinguât pas généralement par sa courtoisie envers les ministres publics, déclara, en réponse à l'ambassadeur de France qui s'était ému de l'incorrection du procédé, « qu’on ne pouvait, en effet, rien voir de plus incongru, ni de plus impertinent ; que c'élait une chose inouie que de faire ajourner un ambassadeur au divan, et que cela ne détruisait pas seulement le privilège des ambassadeurs, mais aussi le droit des gens » (1). En Hollande, les Etats généraux, rendent, à la date du 9 septembre 1679, une ordonnance portant « que les personnes, domestiques ou effets des ambassadeurs, ou ministres, venant en ces pays, y résidant ou y passant, et y contractant quelques dettes, ne pourront, pour aucune telle dette qu’ils y arent contractée, être arrêtés, saisis ou détenus, ni à leur arrivée, ni pendant leur séjour, ni à leur départ de ce pays, et que les habitants auront à se régler là-dessus, en ce qu'ils voudront contracter avec les susdits ambassadeurs et leurs domestiques ». Et Bynkershoeck qui rappelle ce texte, fait observer (2) que la formule, dettes contractées dans le pays, n’excluait pas, dans la pensée du législateur batave, les dettes qui avaient été contractées ailleurs (3).

(1) Wicquefort, liv. I, sect. XXVIT.

(2) Op. cit., chap. IX, $ 8.

(3) Le Mercure hollandais de 1679 (p. 278) assure, en effet, que « le seul objet des Etats Généraux en portant cette ordonnance a été de lever le doute qui, d’après la distinction des lois romaines, s'était fondé sur le point de savoir si les ministres publics devaient jouir, pour les

dettes contractées dans le pays, de la même franchise qu'on leur

Il faut noter enfin qu'en Angleterre, l'indépendance des ministres publics était également respectée. C'est ainsi qu'en 1657, un résident de l’Electeur de Brandebourg, ayant été arrêté à Londres pour dettes, fut, non seulement immédiatement relaché, mais le gouvernement britannique fit emprisonner à sa place les créanciers à la requête desquels il avait été arrêté, et les officiers de justice qui leur avaient prêté leur ministère (1).

Au XVIII siècle, la règle internationale se précise. Nous sommes à l’époque où elle se manifeste dans des qocuments de première importance, dont quelques-uns constitueront la base, encore en vigueur aujourd'hui, de plusieurs des législations européennes, sur la matière. Mentionnons, tout d’abord, au Danemark, une ordonnance du 8 octobre 1708, rendue par Frédéric IV et encore en vigueur, qui décide « qu’en aucun cas la personne d’un ministre public ne peut être arrêtée ni ses biens saisis pour dettes » (2).

En Angleterre, il nous faut signaler l'incident du comte de Matucof qui donna naissance au fameux bill du 21 avril 1709. En 1708, le comte de Matucof, ambassadeur de

accordait pour les dettes créées antérieurement à leur ambassade ; que c'est la seule raison du silence que garde la loi sur celle-ci; et que, d’ailleurs, on savait bien que la question ne pouvait pas souffrir de difficulté à cet égard, puisqu'il existait une lettre des Etats de Hollande, en date du 18 janvier 1642, qui ordonnait à la cour de justice de la même province, de n’accorder aucune voie de droit contre un ministre des princes, résidant dans ce pays, pour dettes contractées hors de cette province, avec des sujets des puissances alliées à la République » (Repertorium van de placarten octroyen en ordonnantien, staande geregistreed in de memorial boeken van den Hove van Holland, p. 192).

(4) Bynkershoeck, op. cit., chap. XIII, $ 14.

(2) de Heyking, op. eit., 8 27, p. 98.

Russie à Londres, fut arrêté dans ja rue par des officiers de justice, munis d’un décret obtenu contre lui par des marchands auxquels il devait 350 livres sterling. Tiré de Son carrosse el traîné à la maison d'arrêt, il n’en sortit que grâce à l'intervention d’un lord qui le fit relacher en se portant caution pour lui. Cet événement eut le plus grand retentissement. Non seulement M. de Matucof protesta avec la dernière énergie en réclamant une prompte réparation, mais le czar écrivit à la reine pour se plaindre du traitement infligé à son ambassadeur. Entre autres réparations qui furent immédiatement accordées par la Reine, figura, en premier lieu, le dépôt au parlement d’un projet consacrant explicitement l’immunité des ambassadeurs. Le corps diplomatique accrédité à Londres intervint même collectivement pour présenter ses observations sur les dispositions de ce projet, qui devint, après la procédure ordinaire des actes parlementaires, le bill du 21 avril 1709, dont le texte vise expressément l’immunité ci-

vile, et qui est toujours en vigueur (1).

(1) Voici le texte de ce bill qu’il nous a paru intéressant de donner in extenso, étant donné son importance et les fréquentes allusions qu'y font les auteurs qui se sont occupé de notre matière :

« Attendu que plusieurs personnes turbulentes et quinegardent point de règle, ont, d’une manière outrageante, insulté la personne d'André Artemonowitz Matucof, ambassadeur extraordinaire de $. M. Czarienne, empereur de la Grande Russie, le bon ami et allié de S. M., en l’arrêtant en pleine rue, et le tirant par violence hors de son carosse, en le retenant sous garde pendant plusieurs heures, au mépris de la protection accordée par S. M., contre le droit des gens et au préjudice des droits et des privilèges que les ambassadeurs et ministres publics, autorisés et reçus comme tels, ont, en tout temps, possédé et qui doivent être tenus sacrés et inviolables ;

Qu'il soit déclaré par S. M., que, de l'avis et du consentement des

seigneurs ecclésiastiques et séculiers, et des Communes, assemblés en

14 CHAPITRE ti

En Prusse, en 1723, le bäron de Posse, ministre de Suède, ayant été arrêté et gardé parce qu'il refusait de payer un sellier, malgré les sommations de la justice, une ordonnance du roi de Prusse, du mois de juin 1724, avertit « ceux qui vendent et louent aux ministres étrangers

parlement et par leur autorité, que toutes actions ou procès, arrêts et procédures commencées, faites et poursuivies contre ledit ambassadeur, par quelque personne que ce puisse être, et toutes cautions ou obligations données par aucune autre personne de sa part et pour lui, et toutes reconnaissances de cautions données pour une telle action au procès, ordre ou procédure, et tous jugements rendus en conséquence, sont entièrement nuls et invalides à toutes fins et égards quelconques ;

Et qu'il soit statué, arrêté et ordonné par l'autorité susdite, que toutes entrées, procédures, et enregistrements contre ledit ambassadeur ou sa caution, seront invalides et concellés ;

Et afin de prévenir de pareilles insolences à l'avenir, qu'il soit déclaré, par l'autorité susdite, que tous ordres et procès, qui, en quelques temps que ce soit ci-après, seront faits ou poursuivis, par lesquels la personne d’un ambassadeur ou d’aucun autre ministre public, de quelque Prince ou Etat étranger que ce soit, autorisé et reçu comme tel par S. M. et par ses héritiers, ou les serviteurs des ambassadeurs ou d’autres ministres, puissent être arrêtés ou emprisonnés, ou leurs biens meubles et immeubles retenus, saisis et arrêlés, seront tenus et jugés entièrement nuls, et seront invalides à toutes fins et égards quelconques ; \T°

Et qu’il soit encore arrêté et ordonné par l'autorité susdite, qu’en cas qu'aucune personne ose et présume de poursuivre un tel ordre ou procès, telle personne et tous procureurs et solliciteurs qui poursuivront et solliciteront un tel cas, et tous sergents et officiers de justice qui exécuteront de semblables ordres ou procès, en étant convaincus par la confession et aveu de la partie ou de plusieurs témoins dignes de foi, fait devant le seigneur chancelier ou garde des seeaux de la Grande- Bretagne, devant les seigneurs chefs de justice des plaids communs, ou devant deux d’entre eux, seront tenus et regardés comme gens qui violent le droit des gens, et comme des perturbateurs du repos public, et souffriront les peines, amendes et châtiments corporels, que ledit sei-

gneur chancelier, le seigneur garde des sceaux, et lesdits seigneurs

résidant près de S. M. comme ambassadeurs, envoyés, résidents, commissaires, agents, secrétaires d’ambassade, et autres qui jouissent du droit des gens, que S. M. ne juge pas à propos d'exercer aucune juridiction contre eux, soit pour dette ou pour quelque autre chose que ce soit ; qu'ainsi tous bourgeois, marchands et artisans qui auraient fait crédit aux ministres étrangers et n’en seront pas payés, s'adresseront pour les faire condamner inutilement aux juridictions ordinaires, S. M. ayant défendu aux juges de donner aucune contrainte par corps ni autrement » (1).

La tendance législative, bien qu'étant tout autre en

chefs de justice ou deux d’entre eux, trouveront à propos de leur imposer et de leur faire souffrir ;

À condition qu’il soil déclaré qu'aucun marchand ou autre négociant mentionné dans aucun statut contre les banqueroutiers, qui s’est mis ou se mettra au service d’un ambassadeur ou d’un ministre public, n’aura et ne tirera, en aucune manière, avantage de cet acte, qu'aucune personne ne sera poursuivie en justice, pour avoir arrêté le domestique ou le serviteur d'un ambassadeur ou d’un ministre public, en vertu de cel acte, à moins que lé nom de ce domestique ou serviteur ne soit enregistré dans le bureau de l’un des principaux secrétaires, et transmis par ledit secrétaire aux shériffs de Londres et de Middelsex, ou à leurs sous-shériffs ou députés, qui, lorsqu'ils les recevront, les feront afficher en quelque lieu public de leurs offices, où il sera permis à qui que ce soit d'aller, et en prendre copie, sans payer aucun droit ou récompense ;

Qu'il soit encore arrêté et déclaré, par l'autorité civile, que ce présent acte sera admis et reçu dans toutes les cours de justice de ce royaume, comme un acte public et que tous les juges et justiciers en prendront connaissance, sans aucune formalité ou procès, et tous shériffs, sergents et autres officiers et ministres de la justice, employés à la poursuite des procès, sont requis par le présent acte d’y avoir égard, sinon ils en répondront à leurs périls ». V. au surplus, sur les circonstances de cet incident, Merlin, loc. cit., p. 153 et suiv.

(1) Rapporté par Merlin, loc. cit.. p. 155.

Espagne, et contredisant l'indépendance absolue des ambassadeurs, reconnaissait cependant la nécessité de leur accorder des garanties. C’est ainsi qu'une loi de Philippe V, du 15 juin 1734 (1), tout en consacrant la compétence de la juridiction territoriale à l'égard des engagements contractés par les ambassadeurs pendant leur mission, leur permet de décliner cette compétence à raison de leurs engagements antérieurs. Au surplus, cette loi, modifiée par une ordonnance de Charles IIT, du 3 avril 1770, ne tarda pas, de l'avis de M. Vercamer, à tomber en désuétude, et « il est même probable qu'elle sera restée lettre morte dans la pratique, par l'effet naturel d’une franchise domiciliaire qui rendait toute procédure d'exécution impratcable » (2).

Il faut signaler, dans notre propre pays, en France, un incident survenu en 1771 et qui suscita une note célèbre de M. d'Aiguillon, alors ministre des affaires étrangères. A celte date, les créanciers d'un ministre étranger qui s'était fortement endetté à Paris, avaient obtenu de notre gouvernement qu'il ne lui fut pas délivré de passeport, et lui avaient fait signifier un exploit par huissier. Le corps diplomatique intervint alors, et, le 5 janvier 1772,\ remit à M. d’Aiguillon, un mémoire ainsi conçu : « Les ambassadeurs ayant été instruits qu’on avait refusé un passeport à un ministre étranger et que même on avait attenté à leurs droils et privilèges, en signifiant un exploit au

(1) Loi VI, insérée dans le titre IX, 1. III, de la Novissima recopilalion de las legas de Espana (communication de M. Alloqui à M. Vercamer, op. cil., p.174).

(2) V. dans Vercamer (op. cit., p. 12), la traduction de quelques dispositions du code de procédure, réglant les perquisitions à opérer dans la demeure d'un agent diplomatique,

même ministre ; croyant, par là, le droit des gens blessé, en ce que cela gênerait la liberté qui leur est nécessaire pour se retirer lorsque les circonstances peuvent l'exiger, ils réclament aujourd’hui la justice et l'équité de S. M. Très chrétienne, pour mettre en sûreté ces mêmes droits et privilèges. »

À cette occasion, M. d’Aiguillon transmit à tous les cabinets une note où il posait très nettement le principe de l’immunité, cherchant à le restreindre ensuite par toutes les exceptions possibles (1), parmi lesquelles il rangeait le cas de l'espèce.

À vrai dire, on peut se demander ce que devenait l’exemplion de juridiction, si, comme l’admettait M. d’Aiguil-

(1) Voici, à titre documentaire, cette note, qui, à raison de son intérêt capital, nous paraît devoir être intégralement donnée ici. Elle est reproduite par Merlin (loc. cit., p.150 et s.), qui la rapporte d’après ce qu’en a publié Rayneval, dans ses Znstilulions du droit de la nature et des gens, liv. II, note 42, et donne au surplus tous détails sur l'incident qui la motiva.

« L'immunité des ambassadeurs et autres ministres publics est fondée sur deux principes: 1° sur la dignité du caractère représentalif, auquel ils participent plus ou moins; 2° sur la convention tacite qui résulte de ce qu’en admettant un ministre étranger, on reconnait les droits que l'usage, ou, si l’on veut, le droit des gens, lui accorde.

Le droit de représentation les autorise à jouir, dans une mesure déterminée, des prérogatives de leurs maîtres. En vertu de la convention tacite, ou, ce qui est la même chose, en vertu du droit des gens, ils ont le droit d’exiger qu’on ne fasse rien qui les trouble dans leurs fonctions publiques.

L’exemption de la juridiction ordinaire, qu'on appelle proprement immunité, découle naturellement de ce double principe. Mais l'immunité n’est point illimitée ; elle ne peut s'étendre qu'autant que les motifs qui lui servent de base.

Il résulte de là : 4° qu'un ministre public ne peut en jouir, qu'autant que son maître en jouirait lui-même ; 2° qu'il ne peut en jouir dans les

Ozanam, 2

lon, les tribunaux français pouvaient condamner les ministres étrangers à payer les dettes contractées en France, Aussi s'explique-t-on dans une certaine mesure que Lau-

cas où la convention tacite ou la présomption des deux souverains vient à cesser.

Pour éclaircir ces maximes par des exemples analogues à l’objet de ces observations, on remarquera :

49 Qu'il est constant qu’un ministre perd son immunité et se rend sujet à la juridiction locale, lorsqu'il se livre à des manœuvres qui peuvent être regardées comme crime d'Etat, ou qui troublent la sécurité publique. L'exemple du prince de Cellamare constate ces maximes à cet égard ;

20 L'immunité ne peut avoir d'autre objet que d'écarter tout ce qui pourrait empêcher le minisire public de vaquer à ses fonclions.

De là, il résulte que la personne seule du ministre jouit de l'immunité, et que ses biens pouvant être attaqués sans interrompre ses fonctions, tous ceux qu'un ministre possède dans le pays où il est accrédité sont soumis à la puissance territoriale : et c'est par une suite de ce principe, qu'une maison ou une rente qu'un ministre étranger possèderait en France, serail sujette aux mêmes lois que les autres héritages;

3° La convention tacite sur laquelle l’immunité se fonde, cesse lorsque le ministre se soumet formellement à l'autorité locale, en contractant par devant un notaire, c’est-à-dire, en invoquant l'autorité civile du pays qu'il habite; \

Wicquefort, qui, de tous les auteurs, est le plus zélé pour la défense du droit des ministres publics et qui s'y livrait avec d'autant plus de chaleur qu'il défendait sa propre cause, convient de ce principe, et avoue (t. I, p. 426) que les ambassadeurs peuvent être forcés de remplir les contrats qu’ils ont passés par devant notaire, et qu’on peut saisir leurs meubles pour prix du loyer des maisons dont les baux auraient été passés de cette manière ;

49 L'immunité étant fondée sur une convention, et toute convention étant réciproque, le ministre public perd son privilège, lorsqu'il en abuse contre les intentions constantes des deux souverains. C’est par cette raison qu'un ministre public ne peut pas se prévaloir de son privilège, pour se dispenser de payer les dettes qu’il peut avoir contractées dans le pays où il réside : 4° parce que l'intention de son maître ne peut

rent se prévaille de cette formidable exception pour soutenir que le gouvernement français n’a pas reconnu l’immunité civile avant 1789. Mais ce serait là une déduction

point être qu'il viole la première loi de la justice naturelle, qui est antérieure aux privilèges du droit des gens ; 2° parce qu'aucun souverain ne veut ni ne peut vouloir que ces prérogatives tournent au détriment de ses sujets, et que le caractère public devienne pour eux un piège et un sujet de ruine ; 3° on pourrait saisir les biens mobiliers du prince même que le ministre représente, s’il en possédait sous notre juridiction ; de quel droit les biens du ministre seraient-ils exceptés de cette règle ?

5o L’immunité du ministre public consiste essentiellement à le faire considérer comme s’il continuait à résider dans les Etats de son maître. Rien n'empêche donc d'employer vis-à-vis de lui les moyens de droit dont on userait, s’il se trouvait dans le lieu de son domicile ordinaire.

Il en résulte qu’on peut le sommer, d'une manière légale, de satisfaire à ses engagements et de payer ses dettes, et Bynkershoeck décide formellement, n° 186, que ce n’est pas respecter la maison d'un ambassadeur que d'y envoyer les officiers de justice pour signifier ce dont il est besoin de donner connaissance à l'ambassadeur :

60 Le privilège des ambassadeurs ne regarde que les bieus qu'ils possèdent comme ambassadeurs, et sans lesquels ils ne pourraient exercer les fonctions de leur emploi. Bynkershoech (p. 167 et 173) et Barbeyrac (p. 173), sont de cet avis, et la cour de Hollande a adopté cette base dans l’ajournement qu'elle a fait signifier, en 1721, à l’envoyé de Holstein, après avoir accordé saisie de tous ses biens et effets, autres que les meubles et équipages, et autres choses appartenant à son caractère de ministre. Ce sont les termes de l’arrêt de la cour de Hollande, du 2! février 1721.

Les considérations justifient suffisamment la règle qui est reçue dans toutes les cours, qu’un ministre public ne doit pas partir d'un päys sans avoir satisfait ses créanciers.

Lorsqu'un ministre manque à ses devoirs, quelle est la conduite à tenir? C’est la seule question essentielle que la matière puisse faire naître. Elle doit se décider par un usage conforme aux différentes maximes qu’on a établies ci-dessus.

On ne parlera point de l'Angleterre, où l'esprit de la législation,

mexacle à notre sens. S'il y a, en quelque sorte, contradiction, entre la proposition émise dans la règle et celle énoncée dans l'exception, il n’en demeure pas moins que

borné à la lettre de la loi, n'admet point de convention tacite ni de présomption, et où le danger d’une loi positive dans une matière aussi délicate, a jusqu'ici empêché de fixer légalement les prérogatives des ministres publics.

Dans toutes les autres cours, la juridiction paraît à peu près égale; les procédés seuls peuvent différer.

A Vienne, le maréchal de l'Empire s’arroge, sur tout ce qui ne tient pas à la personne de l'ambassadeur et à ses fonctions, une juridiction proprement dite dans une étendue qu'on a quelquefois envisagée comme difficile à concilier avec les maximes généralement reçues.

Le tribunal veille, d’une manière particulière, sur le paiement des dettes contractées par les ambassadeurs, surtout au moment de leur départ.

On en a vu, en 1704, l'exemple dans la personne de M. le comte....…, ambassadeur de Russie, dont les effets furent arrêtés jusqu’à ce que le prince de Lichtenstein se fut rendu sa caution.

En Russie, un ministre public est assujetti à annoncer son départ par trois publications. Nous avons vu arrêter, il y a peu d'années, les enfants, les papiers et les effets de feu M. de Beausset, jusqu'à ce que le roi eût fait son affaire des dettes que ce ministre avait contractées.

À La Haye, le conseil de Hollande s’arroge une juridiction proprement dite, dans tous les cas où les intérêls des sujets se trouvent compromis. On a vu plus haut les preuves de cette assertion.\

En 1668, un exploit fut signifié à un ambassadeur d'Espagne en personne qui en porta des plaintes ; les Etats Généraux jugèrent qu’elles étaient fondées, en ce qu’il n'aurait fallu remettre l'exploit qu'aux gens de l’ambassadeur (Bynkershoeck, p. 188).

A Berlin, le baron de Posse, ministre de Suède, fut arrêté et gardé, en 1723, parce qu’il refusait de payer un sellier, malgré les avertissements réitérés du magislrat.

A Turin, le carrosse d’un ambassadeur d'Espagne fut arrêté, sous le règne d'Emmanuel ; la cour de Turin se disculpa, à la vérité, de cette violence, mais personne ne réclama contre les procédures qui avaient été faites pour condamner l'ambassadeur à payer ses dettes.

Les exemples paraissent suffire pour établir qu'un ministre étranger

le principe a été reconnu et proclamé, et que lui seul vaut, et l'étendue de l'exception ne réussit qu'à démontrer son importance, puisque, faute de pouvoir délibérément le nier, on cherche à l’annihiler indirectement.

C'est pourquoi, en présence du document que nous rapportons, il nous paraît légitime de ranger la France parmi

peut être contraint à payer ses dettes. Ils constatent même l'extension qu’on a quelquefois donnée au droit de coaction.

On a soutenu qu'il suffirait d’avertir le ministre de payer ses dettes, pour justifier, en cas de refus, les voies judiciaires et même la saisie des effets.

Grotius, liv. If, ch. XVIII, $ 9, dit que si un ambassadeur a contracté des dettes et qu'il n'ait point d'immeubles dans le pays, il faut lui dire honnétement de payer ; s’il le refusait, on s'adresserail à son maître ; après quoi on en viendrait aux voies que l'on prend contre les débiteurs qui sont d’une autre juridiction.

Or, ces voies sont les procédures légales qui tombent sur les biens

de l’ambassadeur, autres que ceux qui sont immédiatement nécessaires à l'exercice de ses fonctions ainsi qu’on l’a déjà observé.

L'opinion la plus modérée est qu'il convient, dans tous les cas, de s'abstenir, autant qu'il est possible, de donner atteinte à la décence qui doit environner le caractère public ; mais le souverain est autorisé à employer l'espèce de coaction qui n’emporte aucun trouble dans ses fonctions : elle consiste à interdire la sortie du pays, sans avoir satisfait à ses engagements.

C’est dans ce sens que Bynkerskoeck conseille d'employer, contre les ambassadeurs, des actions qui emportent plus une défense qu’un ordre de faire telle ou telle chose. Ce n’est alors qu’une simple défense et personne n'oserait soutenir qu'il soit illicite de se défendre contre un ambassadeur, qui ne doit pas troubler les habitants, en usant de violence et en emportant ce qui appartient à autrui.

Cette maxime est encore plus de saison, lorsque des circonstances particulières et aggravantes chargent le ministre du reproche de mauyaise foi et de manœuvres répréhensibles : lorsqu'il viole lui-même ainsi la sainteté de son caractère et la sécurité publique, il ne peut

point exiger que d’autres les respectent, »

les nations qui, avant la Révolution, ont admis le principe de l’immunité civile.

A la veille de la Révolution, enfin, aux Etats-Unis d’Amérique, la constitution du 17 septembre 1787 (art 3, sect. IT) attribue compétence, dans les cas simplement où la juridiction territoriale est compétente selon le droit commun international (1), à la cour suprême. Pour le surplus, un acte du Congrès, du 30 avril 1790, considère comme un délit, le fait d’intenter un procès contre un ministre public devant quelque cour que ce soit des Etats-Unis (2); et cette législation n’a subi aucune modification depuis lors.

Par les faits que nous venons de citer, il paraît donc de toute évidence qu’à la fin du XVIII siècle, au moment presque où allait éclater la Révolution, l'indépendance des agents diplomatiques, à l'égard de la juridiction du pays où ils sont accrédités, était un point certain et admis de façon constante. Bynkershoeck, qui paraît n'accorder d'autre fondement au droit des gens que le consentement tacite des nations, manifesté par les usages internationaux, et auquel nous avons emprunté la plupart de nos exemples, assure que « pour ce qui regarde les affaires civiles, les dettes par exemple, la déposition en justice et autres choses semblables, il n’y a aucune nation ‘en Europe (je n'en connais du moins aucune) qui soumette un ambassadeur à la juridiction ordinaire » (3). Mais, de plus, il invoque en faveur de celte exemption l'autorité des plus grands jurisconsultes, Grotius, Huber, Mornac, Wicque-

fort. Vattel, de son côté, attribue à l'ambassadeur, de par

(4) Vercamer, op. cit., p. 15.

(2) Odier, Des privilèges et immunités des agents diplomatiques en pays de chrélienté, appendice, p. 418.

(3) Op. cit., chap. VIIL, $ 6.

l'usage universel des nations, une entière indépendance de la juridiction et de l'autorité du pays où il réside (1). Merlin (2 fait bien observer que les opinions de Bynkershoeck et de Vatiel sont un peu absolues et que l'étude des lois et coutumes des diverses nations laisse parfois apercevoir des divergences. Mais le fait, de la part des gouvernements, de chercher à restreindre la portée du principe de l'immunité dans des limites beaucoup plus étroites que celles qui lui étaient assignées par la doctrine, n'est qu'une preuve manifeste que ce principe en luimême était reconnu, et c'est bien là ce qui ressort du rapide examen auquel nous nous sommes livré.

$ 2. — Le droit contemporain.

Depuis la Révolution Française, que l’on peut considérer comme ouvrant l'ère de la période contemporaine, le principe de l’immunité civile n’a fait que s'affirmer. Partout, il est un axiome admis de façon indiscutée aujourd'hui dans la pratique, et nous allons donner une rapide énumération des diverses dispositions qui, dans divers pays, l'ont consacré expressément depuis cette époque.

ALLEMAGNE. — Le code d'organisation judiciaire de l'Empire du 27 janvier 1877, dispose expressément, en principe, dans son article 18, que, « des tribunaux nationaux n'ont pas juridiction sur les chefs et les membres des missions diplomatiques accréditées auprès de l'empire allemand. Si les membres du corps diplomatique appartiennent à la nationalité d’un des Etats confédérés, ils ne bénéfi-

cient de cette exemption qu'autant que l'Etat auquel ils

(4) Op. cit., t. IV, 92.

(2) Loc. cit., sect. V, $ 4, art. 3.

appartiennent, a renoncé à sa juridiction. Les chefs et les membres des missions accréditées auprès d’un des Etats confédérés ne sont pas soumis à la juridiction de cet Etat; il en est de même des membres du conseil fédéral qui ne sont pas représentants de l'Etat sur le territoire duquel siège le conseil fédéral » (1).

Dans la RÉPUBLIQUE ARGENTINE des garanties spéciales ont été assurées aux agents diplomatiques par la loi du 16 octobre 1862, article 7, et surtout par la loi du 14 septembre 1863. En interprétation de ces textes, la cour suprême de l'Etat, en 1877, a déclaré, sur une action formée par un propriétaire contre son locataire, ministre du Chili, pour réparation de dommages causés à la suite d'un incendie, que «les ministres publics étaient exempts de la juridiction du pays de leur résidence, à moins qu'ils ne renonçassent à ce privilège avec autorisation de leur gouvernement » (2).

AUTRICHE. — L'article 38 du code civil dispose que « les ambassadeurs, les chargés d’affaires et les personnes qui sont à leur service, jouissent des franchises établies par le droit des gens et les traités publics. »

Bavière. — Le code bavaroïs (chap. I, n° 11) dispose que « tous ceux qui Jouissent du droit des ambassadeurs sont exempts de la juridiction ordinaire. »

(1) A ce point de vue, il y a, semble-t-il, incompatibilité entre l’article 8 de la Constitution qui accorde la qualité de citoyen allemand à tous les sujets des différents Etats de l'Empire et la disposition ci-dessus qui exempte de la juridiction civile les membres du Bundesrath, délégués par un Etat autre que celui sur le territoire duquel siège le conseil fédéral. V. à cet égard, de Heyking, op. cül., S 21.

(2) Féraud-Giraud, Etats et souverains devant les tribunaux étrangens, t..1, p.294:

BELGIQUE. — Le principe repose sur le même texte qu'en France, rendu exécutoire en Belgique par arrêté du Directoire du 7 pluviôse an V. Depuis, l'immunité a été proclamée à la chambre des représentants, dans un discours du ministre de la justice à l'occasion de la discussion de la loi du 12 mars 1858. « Les agents diplomatiques étrangers jouissent d’immunités particulières. ils ne sont pas justiciables de nos tribunaux ». Antérieurement, une circulaire ministérielle du 9 octobre 1834 prescrivait aux autorités locales de ne communiquer avec les légations étrangères que par l'intermédiaire du département des affaires étrangères, el faisait rappeler « aux autorités judiciaires de votre ressort, que les envoyés étrangers ne sont pas soumis aux lois et règlements qui régissent les nationaux » (1).

GRÈècE. — Le code de procédure du 2-14 avril 1834, article 8 : « Sont exemptés de la juridiction ordinaire tous les étrangers qui jouissent en Grèce du droit des ambassadeurs. »

Harri. — Le code de la République haïtienne admet lexemption de juridiction civile en faveur des agents diplomatiques (2).

En Iraure, « bien qu’il n'existe aucune disposition législative qui consacre l’immunilé civile, on suit néanmoins la doctrine traditionnelle et on admet comme une règle constante que les agents diplomatiques sont exempts de la juridiction des tribunaux pour toute action personnelle » (3).

Russie. — Article 1489 du chapitre X des lois civiles:

(4) V. Pand. belges, v° Agents diplomatiques, n° 238, (2) Féraud-Giraud, op. cit., p. 257.

(3) Fiore, Nouveau droit international, t. II, n° 1153.

« Toute autorité saisie d’une réclamation quelconque, élevée contre un individu attaché à une mission étrangère, doit la transmettre au ministre des affaires étrangères. Aucun jugement ne peut être mis à exécution dans les hôtels occupés par les ambassadeurs et envoyés diplomatiques que par l'intermédiaire du même ministre » (1).

En somme, on fait surtout appel, dans la plupart de ces textes, au droil des gens, au droit des ambassadeurs, pour accorder aux agents diplomatiques l’immunité civile. Par là, et « sans nous arrêter à de plus amples détails, nous pouvons done considérer comme une règle générale du droit des gens, vaguement consacrée par certaines législations civiles, mais surtout fondée sur un usage non-interrompu, presque invariablement observé jusqu'à présent, que les agents diplomatiques d'un gouvernement étranger ne sont pas soumis à la juridiction des tribunaux du pays dans lequel ils sont envoyés ; que, pendant la durée de leur mission, ils doivent rester justiciables des tribunaux de leur pays, comme s'ils étaient toujours présents ; qu'aucune contrainte par Corps, aucune saisie, ne peuvent être pratiquées contre eux. »

Dans les pays civilisés, le droit des gens étant obligatoire, ces choses vont de soi ; mais pour les nations qui ne le sont qu'à demi, il est prudent de régler la matière par traité, et c’est ainsi que plusieurs conventions ont formellement accordé l'exemption des lois locales aux agents diplomatiques des puissances contractantes.

Au reste, une des caractéristiques du droit des gens est, à part quelques rares exceptions provenant de récentes

(1) V. Vercamer, op. cit., p. 92, qui réfute les arguments invoqués

par Laurent contre la reconnaissance de l’immunité en Russie.

codifications intervenues pour quelques-unes de ses parties, de présenter des principes dont la portée exacte n’est pas netlement délimitée. Aussi, les nations qui se reconnaissent soumises à ce droit des gens, déterminent-elles souvent entre elles l'étendue des immunités, par des elauses insérées dans des conventions. Or, nous dit Pradier- Fodéré (1), il n'est pas rare de rencontrer dans les conventions internationales une clause à peu près ainsi conçue : « Les parties contractantes désirant éviter toute inégalité dans leurs communications publiques et leur correspondance officielle, sont convenues et conviennent d’accorder à leurs envoyés, ministres, chargés d’affaires, et auires agents publics, les mêmes faveurs, immunités et exemptions, que celles dont jouissent ou jouiront dans l'avenir les agents de la nation la plus favorisée ; étant bien entendu que toute faveur quelconque, tous privilèges et immunités, que chacune des parties contractantes trouvera convenable d'accorder aux envoyés, ministres, chargés d'affaires, ou autres agents diplomatiques de n'importe quelle autre puissance, seront, par le fait même, étendus et accordés respectivement à ceux des parties contractantes » (2).

(1) Pradier-Fodéré, Cours de droit diplomatique, t. I], p. 125 ad notam.

(2) Pradier-Fodéré, op. cil., p. 126, et Benezet, Et. théor. sur les immunilés diplomatiques, p. 107, citent comme comportant des clauses analogues ou stipulant l’immunité des agents diplomatiques, un certain nombre de traités : Traités du Pérou avec les Etats-Unis d'Amérique (art. 31) ; avec la Grande-Bretagne (art. 11) ; avec la République Argentine (art. 29) ; avec la Colombie (art. 27, ; avec la Belgique (16 mai 1850, art. 18); avec la Chine (art. 3); ancien traité avec la France (27 juin 4850, art. 47) ; avec le Japon (art. 7); Traités d'amitiés entre la France et la Chine (27 janvier 1858, art. 2, n° 3); l'Allemagne et le Japon (20 février 1869) ; l'Allemagne et le Pérou (1873) ; l'Allemagne et la Perse

La chose a son importance pour l’immunité civile. Si son principe est admis, des difficultés graves se sont, en effet, élevées dans la pratique sur son étendue et sa portée. C’est précisément, nous l'avons déjà dit, l'étude des limites exactes dans lesquelles il importe de la préciser que nous voudrions nous efforcer de tenter. Pour cela, nous prendrons comme base l’état de la législation et de la jurisprudence française, qui sera l'objectif principal de notre travail. Et, au fur et à mesure que nous en envisagerons les données, nous indiquerons ce qui nous semblerait internationalement préférable.

Pour cela, après avoir recherché le fondement rationnel du principe de l’immunité, en avoir déterminé la situation exacte dans notre législation, nous étudierons successivement quels en sont les bénéficiaires, quels en doivent être l'étendue, le caractère et les effets. Nous serons ainsi amenés à apprécier dans quelle mesure la pratique actuelle doit être considérée comme satisfaisante ou quels

correctifs 1l y aurait lieu, le cas échéant, d’y apporter.

(1873) ; les Etats-Unis d'Amérique et Madagascar (13 mai 1881); Corée, et Allemagne (1883).

Le fondement de l’immunité civile.

« Lorsqu'on parle des immunités diplomatiques qui n'ont fait que rarement l’objet de conventions internationales formelles, écrit M. Lehr (1), on s’en rapporte communément à la tradition et aux usages, sans chercher à préciser dans quelle mesure ces usages ont un fondement rationnel et se justifient, soit en droit strict, soit en équité. Il s'ensuit, d’une part, que certains jurisconsultes et publicistes, se prévalant de quelques abus manifestes, ont battu en brèche l'institution elle-même et réclamé sa suppression totale ; d'autre part, qu'il règne en la matière un véritable arbitraire, la tradition ayant fait accepter universellement pour les agents diplomatiques certains privilèges dont l'utilité n'est peut-être plus incontestable aujourd’hui, et ayant abandonné, au contraire, à la bonne volonté et à la courtoisie de chaque gouvernement l'octroi d’immunités dont un examen attentif aurait dû faire reconnaître partout la raison et la légitimité ». Cette remarque, si juste, et qui a sa raison d'être pour l’immunité civile, plus encore que pour les autres immunités, sera la

(1) Lehr, Quelques notes sur le fondement des immunités diplomatiques en droit et en équité (R. D. I., 1905, p. 409).

30 CHAPITRE Ii

justification de l'étude préliminaire que nous COnSacrons, dans ce chapitre, au fondement de l’immunité. Des données théoriques que nous établirons, découleront, par la suite, les conséquences pratiques les plus importantes

c'est grâce à elles que nous pourrons sûrement et rationnellement démêler dans la pratique internationale ce qui est réellement juste, d'avec ce qui peut prêter à la criti-

que et gagnerait à être modifié.

$ 4. — En quoi consiste la notion de l’immunité.

Avant toute chose, il est un point essentiel que nous tenons à préciser d'autant plus, qu'il est généralement méconnu davantage. Nous voulons parler de la notion même de l'immunité civile. Plusieurs auteurs, nous le constaterons souvent, semblent opérer une confusion absolue entre cette immunité et l’idée d'irresponsabilité. Pour eux, dire qu'un ambassadeur jouit de l’immunité civile, revient à dire qu'il est placé au-dessus des lois, qu’il ne relève d’aucune autorité susceptible de lui demander raison de ses actes. Par suite, toutes les obligations qu'il contracte, ne correspondraient plus, chez son créancier, à aucune sanction à son encontre. Or, c’est là une idée absolument imexacte. Si, par suite du privilège de l’immunité, des agents diplomatiques sont soustraits à la juridiction des tribunaux du pays auprès duquel ils sont accrédités, ïl est pour leurs co-contractants d’autres façons de les atteindre. Tout d’abord, ils peuvent les assigner à leur domicile, à l'étranger (1). Ce point, à vrai dire, a bien été

(1) Il est admis, en effet, que l'agent diplomatique résidant à l’étranger conserve son domicile légal dans le pays qui l’a accrédité. V. Bruxelles, 4 févr. 1893 (J. du dr. int. priv., 1893, p. 942).

contesté. Et Vattel en est même arrivé à soutenir ce paradoxe, que l'ambassadeur se trouve affranchi à la fois de l'autorité des tribunaux du lieu où il réside, en vertu du principe de l’exterritorialité ; et de l'autorité des tribunaux de sa patrie, parce qu’il en est absent. Mais ce serait là aboutir à des conséquences non seulement iniques, mais absurdes. Il faut bien en effet que l'ambassadeur puisse être atteint quelque part. Et il est tout naturel qu'il y aït dans son propre pays un tribunal qui puisse connaître des conséquences de ses actes. Autrement, cela équivaudrait à lui assurer l'impunité, non seulement vis-à-vis de ses créanciers étrangers, mais encore vis-à-vis de ceux qu'il pourrait avoir dans son propre pays (1). Quel sera exactement ce tribunal ? Ce pourra être celui de son dernier domicile, ou encore de son domicile d’origine. Nous n'avons pas connaissance, au reste, d'action qui, intentée contre un ministre public, dans ces conditions, ait été déclarée irrecevable par le spécieux motif imaginé par Vattel. Et c'est là, d’ailleurs, une idée si exacte que certains textes — et on sait combien en notre matière les dispositions législatives sont rares — les ont expressément consacrées dans certains pays. C'est le cas du code de procédure allemand du 30 janvier 1877 (art. 16) (2), et du règlement

(4) Slatin, De la juridiclion des agents diplomatiques (J. du dr. int. priv., 1884, p. 339) et Beauchet, en note sous cet auteur, loc. cit.

(2) Cet article 16 est ainsi conçu: «Tout Allemand jouissant du privilège de l’exterritorialité, ainsi que tout fonctionnaire et employé de l'Empire et d’un Etat de la Confédération résidant à l'étranger, conservera, au point de vue du statut de juridiction, le domicile qu'il avait dans son pays. À défaut d’un tel domicile, la capitale de son pays sera

censée être son domicile. Si cette capitale est divisée en plusieurs | arrondissements judiciaires, l'administration judiciaire déterminera,

par un règlement général, dans quel arrondissement il sera considéré

autrichien de juridiction civile du 20 novembre 1852 (art. 27) (1).

C'est en s'inspirant vraisemblablement de ces textes que l’Institut de droit international, dans son règlement de Cambridge, attribua, dans son article 12, la compétence des affaires concernant les agents diplomatiques « au tribunal de la capitale du pays du ministre, sauf le droit au ministre de faire la preuve qu’il a un autre domicile dans son pays ». Ce système fut le résultat d’une transaction. M. de Martens proposait uniformément le tribunal de la capitale, y voyant, entre autres avantages, celui que l’on trouverait plus de garanties auprès d'un tribunal plus versé dans les questions de droit international que ne sauraient l'être des tribunaux de localités secondaires. Il trouvait d’ailleurs logique d'attribuer au tribunal siégeant dans la capitale, compétence sur les ministres qui représentent l'Etat à l'étranger. M. Westlake opposait que cette détermination devait demeurer question de pur droit interne, et que, dans certains pays, la compétence établie par M. de Martens ne pourrait être suivie sans soulever de grandes difficultés. Ainsi, un ambassadeur de Grande-Bretagne qui serait Ecossais ne pourrait être traduit \ devant les tribunaux de Londres, sans froissement pour le sentiment public écossais. Le texte de l’article 12 fut un texte

comme domicilié». En l'absence d'Etat d'origine, les fonctionnaires établis à l'étranger sont, aux termes de la loi du 31 mars 1873 sur les fonctionnaires d'Empire, justiciables du Stadtgericht (aujourd’hui le Landgericht I) de Berlin.

(1) Le règlement dispose que « les fonctionnaires autrichiens au service de l'Autriche à l'étranger restent soumis à la même juridiction que pendant leur séjour en Autriche. Si l’on ne peut établir quelle était cette

juridiction, ils sont réputés domiciliés à Vienne ».

de conciliation proposé par M. de Bar, et qui nous semble parfaitement acceptable (1).

Que les créanciers, par suite d’instances engagées dans ces conditions un peu particulières, éprouvent, de ce chef, certaines difficultés, c'est vraisemblable ; mais cela ne les voue pas, par cela même, à une fin de non-recevoir.

De plus, l'Etat étranger, soucieux à bon droit de l'honneur national, ne souffrira pas, le plus souvent, que ceux qui l'incarnent au dehors, le compromettent par leurs agissements malhonnêtes.

Ensuite, il y a la voie diplomatique. Le créancier lésé peut s'adresser à son ministre des affaires étrangères qui, prenant la chose en main, interviendra auprès de l'ambassadeur, et, au besoin, de son collègue étranger dont dépend cet agent. Ce dernier, devant la perspective d’une mesure disciplinaire ou d’un rappel, dans la crainte d’un scandale, s’exécutera généralement. Au cas où il persisterait, il se verrait hiérarchiquement contraint de le faire. Et comme le ministre des affaires étrangères auquel s’adressera le plaignant, se livrera, préalablement, à un examen sérieux de l'affaire pour ne pas avoir à transmettre de réclamation injustifiée ; il s’en suivra même que cet examen n’en donnera que plus de force à la demande formulée.

Tels sont les moyens généralement mis à la disposition des nationaux, dans la pratique internationale, pour ob-

(1) Cpr les observations de M. Lyon-Caen, qui fit remarquer que, dans certains Etats, en Autriche-Hongrie, notamment, il y a peut-être pluralité de capitales, en tout cas, pluralité de législations ; et qu'il pourrait par suite y avoir des inconvénients à traduire devant les tribunaux de Vienne, un agent diplomatique de nationalité hongroise {V. au surplus, Annuaire, p. 229 et s.).

Ozanam,

34 CHAPITRE Il

tenir salisfaction vis-à-vis des agents diplomatiques étrangers. Il convient de signaler, à cet égard, l'institution originale qui existe en Autriche, et qui fonctionne, à la plus grande satisfaction des intéressés, depuis plus d’un siècle. Aux termes de l'ordonnance impériale du 29 juillet 1795, il est loisible à tout créancier qu’un ministre public ne paie pas, de s'adresser, à Vienne, à la chancellerie du grand maréchal de la Cour. Celui-ci porte la réclamation à la connaissance du ministre qu'elle concerne, et lui demande de faire honneur à ses engagements, ou de dire s'il accepterait la compétence de la juridiction civile pour le règlement de l'affaire. Si le ministre public, tout en refusani de s'acquitter, déclare accepter la compétence de cette juridiction, l'affaire est soumise, soit à l'arbitrage du grand maréchal de la Cour, soit au tribunal de droit commun, au gré du ministre, qui doit alors se conformer à la décision intervenue. Si, au contraire, celui-ci décline la compétence de la juridixtion autrichienne, un fonctionnaire de l'Etat lui est délégué pour lui demander satisfaction, au nom personnel du créancier, avec les plus grands ménagements, mais aussi avec toute l'insistance possible. Si cette démarche reste encore sans effet, le grand maréchal, sur une nouvelle réclamation du créancier, en réfère au ministre des affaires étrangères, qui avise.

Par toutes ces explications, on peut apercevoir combien il est particulièrement inexact de prétendre assimiler immunité avec irresponsabilité. Seul, un examen superficiel de la question pouvait amener à laisser opérer cette confusion. Et ce qui a pu y contribuer, c'est également l’excessive extension donnée à l’immunité civile. En présence de l'infinité des cas dans lesquels des bénéficiaires, de

jour en jour plus nombreux, s'en prévalaient en toute occasion, il a pu sembler à des esprits inquiets que les agents diplomatiques «en arrivaient, en fait, à échapper à toutes les conséquences de leurs engagements. Il n’en est pas moins vrai que des voies de recours existent. Mais ceci ne fait que démontrer, une fois de plus, la nécessité d'établir nettement le fondement de ce privilège, afin d'être à même d'en déterminer rigoureusement les limites et la portée.

$ 2. — Le fondement rationnel de l’immunité.

I: — La raison la plus ancienne que l’on ait donnée du principe de l’immunité — qu'il s'agisse du reste de l’immunité civile comme de l'immunité pénale, — est fondée sur ce qu'on est convenu d'appeler la fiction d’exterritorialité. D'après cette théorie, les ministres publics sont considérés comme n'ayant pas quitté le pays d’où ils viennent, de telle sorte qu’ils sont censés hors du territoïre du pays où ils résident. La conséquence en est qu'ils sont affranchis de la juridiction locale, tant au civil qu’au criminel.

C'est Grotius, qui, pour la première fois, dans son traité De jure belli et pacis, a exprimé avec quelque netteté (1)

(4) Liv. I,chap. XVII, $ 4 et 9. — « Je crois pleinement, dit-il, qu'il a plu aux nations que la commune coutume, qui soumet à la loi du lieu quiconque se trouve sur le territoire d’autrui, souffrit exception pour les ambassadeurs, et que, de même que, par une sorte de fiction, ils sont pris pour les personnes de ceux qui les envoient, de même, par une fiction semblable, ils fussent réputés aussicomme élant hors du territoire; d'où ils ne sont pas régis par le droit civil du peuple chez lequel ils vivent... Toute contrainte doit être écartée de l'ambassadeur, tant à l'égard des choses qui lui sont nécessaires qu’à l'égard de sa personne, afin que la sécurité soit complète pour lui. Si donc il a contracté quel-

que dette et, comme cela arrive, s’il ne possède aucun immeuble dans

celle idée qui sera précisée. davantage, au XVIIT siècle, par Bynkershoeck (1). — Ce dernier auteur, du reste, ne se contente pas de fonder l’immunité civile sur la fiction d’exterritorialité, sans plus. Il entend démontrer scientifiquement cette base, en donnant à sa démonsiration, comme point de départ, le fondement même du droit de juridiction : « Toute juridiction civile et criminelle apparlient au souverain seul, qui peut l'exercer par lui-même ou par autrui. Mais, de quelque façon qu'il en dispose, elle ne saurait jamais s'étendre plus loin que sur les personnes et les biens qui dépendent de sa domination. C’est une règle inviolable du droit des gens, qu'on ne doit commander qu'à des sujets. Tout dépend donc ici de la sujétion sans laquelle la juridiction n’a aucune force, non plus que l’as-

signation en justice qui la précède... (2). Or, un ambassa-

le lieu où il se trouve, on devra s'adresser amiablement à lui, et, s’il refuse, à celui qui l’a envoyé ; après quoi, on emploiera enfin les moyens dont on se sert ordinairement contre des débiteurs qui sont hors du terriloire. » Avant Grotius, l’idée avait déjà été émise par plusieurs jurisconsultes. V. de Maulde-La Clavière, La diplomatie au temps de Machiavel, t. 11, p. 36-37.

(1) « En règle générale et ordinaire, quand il s'agit d'appeler en justice un ambassadeur, il faut le considérer comme s'il n'était pas dans le lieu où il réside, s’il n'y avait pas contracté, si, en sa qualité d'ambassadeur, il n’y avait aucuns effets ; car son ambassade ne lui a point fait changer de domicile et il n’est pas censé non plus avoir changé de juridiction. Ainsi, il faut l’attaquer dans l'endroit d'où il est venu dans notre pays pour y remplir ses fonctions d’ambassadeur, si, avant qu'il en partit, le juge du lieu était son juge compétent, sinon par devant tout autre tribunal de la juridiction duquel l'ambassadeur dépendait dans les Etats du prince qui l’a envoyé. Les ambassadeurs pendant qu'ils sont en mission ne changent point de juridiction, mais ils demeurent toujours dépendants de celle qu'ils doivent reconnaître avant leur ambassade dans les terres de ce prince » (op. cit., chap. X).

(@) Zbid., chap. IL, $ 2,

deur n'est ni sujet de l'Etat, ni habitant du pays ; il n’est point venu pour établir chez nous son domicile, c'est-à-dire pour y transporter le siège et le capital de sa fortune : c'est seulement un étranger qui séjourne dans le pays pour y vaquer aux affaires de son prince » (1). Si donc les ambassadeurs échappent à la juridiction du souverain du pays où ils sont accrédités, c’est parce qu'entre ce souverain et eux, il n'existe aucun lien de sujétion. A la différence des étrangers qui sont simplement de passage dans le pays et qui, eux, y relèvent des tribunaux établis, parce qu'ils deviennent sujets temporaires du souverain, les ambassadeurs sont totalement exempts de cette juridiction. Or, cette différence de traitement ne trouve d'explication satisfaisante que dans une fiction : l'ambassadeur sera réputé dans sa patrie, bien qu’en réalité, il en soit éloigné. Et cette fiction est nécessaire. Sans elle, cette situation ne se justifierait pas (2). Cette manière de voir, partagée par plusieurs auteurs (3), a parfois trouvé un appui dans la jurisprudence.

C'est donc bien en face d’une véritable explication de l'immunité que nous nous trouvons. La chose mérite d’être

(1) Zbid., chap. VII, $ 1.

(2) Weiss, op. cit., t. V, p. 119.

(3) De Wicquefort, L'Ambassadeur et ses fonctions, t. I, p. #70 ; Puffendorf, Le droit de la nature’et des gens, trad. par Barbeyrac, 1. VEIT, chap. XII, $ 3, in fine; Thomassius, Instructiones jurisprudentiæ dirinæ, |. II, chap. IX, $ 87 et 88 ; de Réal, Science du gouvernement, t. V, p. 145; Fœlix, Dr. int. priv., 4 éd., t. I, p. #14; Wheaton, Elém. de dr. int., t. 1, p. 199;-G.-F. de Martens, Précis, t. Il, p. 10 et p. 105; Calvo, Tr. de dr. int., 3 éd., t. II, $ 1479 et suiv.; de Hollzendorf, Elém. de dr. int. publ., trad. Zographos, $$ #9 et s., Rivier, Prog. d'un cours de droit des gens, $ 31 ; Travers-Twiss, Droit des gens,t. I, n° 217.

retenue. Certains auteurs, en effet (1), présentent Grotius et les jurisconsultes de son école, comme ayant vu simplement dans la fiction d’exterritorialité, une formule commode pour définir la situation des personnes qui jouissent de l’immunité de juridiction. C’est là une seconde façon d'envisager la fiction d’exterritorialité.

Mais il nous semble difficile, en face de passages aussi précis que ceux qu’on a pu lire, de pouvoir l’attribuer à Grotius et à son école. Et l'explication que donne M. Pietri de l’origine de la fiction en notre matière, bien que fort habile, ne nous convainc pas. Suivant cet auteur, peu à peu, à force d'appliquer la formule à tous les cas d'immunité de juridiction, on en vint à oublier le fondement de l'immunité pour ne plus retenir que la formule explicative que l’on en donnait. Et « l'habitude s’enracinant de plus en plus, une interversion s’est produite : c'était d'abord l’immunité de juridiction qui expliquait la fiction d'exterritorialité, c'est, maintenant, la fiction d'exterritorialité qui explique l’immunité. »

Nous estimons, au contraire, que le propre de la doctrine Grotienne a été de rechercher une explication scientifique du privilège de l'immunité de juridiction, et que cette explication, elle a cru la trouver dans la fiction de l’exterritorialité.

Reste seulement à savoir ce que vaut l'explication. II faut reconnaître, à ce point de vue, qu’elle a soulevé des protestations qui se sont même traduites parfois en termes un peu vifs : « L’exterritorialité, écrit Laurent, est bien la

plus absurde des fictions qui ait jamais été imaginée » (2).

(4) V. infra, p. 40.

(2) Dr. civ. int., t. IIT, n° 12, p. 46.

Et M. Pasquale Fiore n'est guère plus indulgent quant il proclame que « la fiction juridique de l’exterritorialité érigée en principe de droit est une véritable absurdité juridique. » « Vouloir considérer une personne qui vit au milieu de nous comme hors du territoire, ajoute-t-il, n’est pas une chose plus raisonnable que de vouloir considérer comme mort un homme vivant, ainsi qu'on l'a fait en vertu de la fiction de la mort civile » (1). Et pour Carnazza Amari, la fiction est « erronée et mensongère ».

La critique est sévère, elle n’est pas toutefois dénuée de fondement. De fait, on doit convenir que cette doctrine appelle les plus expresses réserves. On pourräîit, tout d’abord, argumenter sur le caraictère soi-disant indispensable de la fiction d'exterritorialité. Nous nous trouvons en définitive, ici, en présence d'une véritable pétition de principe. [Il faudrait, en effet, prouver que le ministre public jouit de l'immunité parce qu'il est extraterritorial, tandis qu'on nous prouve tout au plus qu'il est extraterritorial parce qu’exempt de juridiction. Cela revient, par suite, à mettre en avant la notion d'exterritorialité uniquement parce que l’on estime que, seule, cette fiction est capable d'expliquer de façon satisfaisante l'exemption de juridiction. Or, c'est là une simple affirmation, purement gratuite, à laquelle une autre affirmation est, dans ces conditions, susceptible d’être aussi victorieusement opposée. Autrement dit, on ne prouve rien. Mais encore serait-on arrivé, de ce chef, à prouver quelque chose, que la démonstration se heurterait ici à une objection capitale. Elle pourrait valoir, en effet, si, d’une façon générale, la juridiction terri-

(4) Op. cit., t. IL, p. 550, n° 1147.

40 CHAPITLE II

toriale se trouvait désarmée vis-à-vis d'individus établis hors du territoire. Dans ce cas, les agents diplomatiques leur étant assimilés, seraient par là-même à l'abri de la compétence des tribunaux locaux. Mais il en est, en fait, tout autrement. Notre code civil Français, imité en cela par les lois italienne, anglaise, hollandaise, belge, danoise, décide dans son article 14, qu’un étranger, même non résidant en France, peut toujours être poursuivi devant les tribunaux locaux pour les obligations par lui contractées à l'étranger envers un national. Il paraît donc évident qu’en l'état actuel des législations européennes, la fiction d’exterritorialité est impuissante à justifier l’exemption de la juridiction civile (1).

Aussi bien, certains auteurs (2) considèrent-ils cette fiction, non pas comme comportant l'explication juridique du problème auquel, du reste, ils donnent parfois une autre solution, mais comme fournissant une formule satisfaisante et typique pour exprimer la situation des bénéficiaires de l'exemption de juridiction. « Sans doute, dit l'un d'eux, l'exterritorialité est une fiction contraire à la vérité ; mais elle n'est pas la raison d'être des immunités des agents diplomatiques, elle en est seulement la forme juridique. Du reste, la fiction ne sert pas, par elle seule, à déterminer

(1) V. notamment Pradier-Fodéré, Cours de dr. diplom.,t. Il, p.104; Slatin, De la juridiction des agents diplomatiques (J.du dr.int. priv., 1884, p. 333ets.); Benezet, op. cit., p. 131.—V. cependant Vercamer, op. cit., n° 82, p. 144.

(2) Bluntschli, Le dr. int. codifié, p. 124; Vattel, Le droit des gens, t. II, p. 398; Klüber, Dr. des gens moderne de l'Europe, p. 292 ; Neumann, Dr. des gens moderne européen, p. 218 ; Heffter, Dr. int. de l’Europe, p. 485; Lehr, Man. th. et prat. des agents dipl. et cons., n° 1034, 1125 et s.; Bénézet, op. cit., p. 88.

l'étendue de ces immunités ; elle se prête à une délimitaüon quelconque de celles-ci ; car on peut toujours dire que les agents diplomatiques se regardent comme n'étant pas sur le territoire de l'Etat, dans la mesure où ils sont exempts des lois et des juridictions locales » (1). Et un autre la caractérise en la qualifiant « une excellente idée à l’aide de laquelle on peut clairement et brièvement expliquer toutes les immunités reconnues aux ambassadeurs » (2). Mais il ne faudrait pas cependant pousser trop loin cette idée.

C'est ce que reconnaît le même auteur qui fournit ainsi une première critique à son encontre, en avouant que, dans ce cas, « on arriverait aisément à des conséquences absurdes ». En effet, « si l'on considère l'agent diplomatique comme n'ayant pas cessé d’habiter sa terre natale, il sera bien difficile de refuser le droit d'asile aux malfaiteurs qui se réfugient dans son hôtel ; les délits qui seront perpétrés dans l'enceinte ou dans les dépendances de cet hôtel seront réputés avoir été commis à l'étranger ; bien plus, l'agent diplomatique ne pourra contracter avec les habitants de sa résidence ; étranger, fictivement domicilié à l'étranger, il devra nécessairement avoir recours aux formes instituées pour les actes juridiques par sa loi nationale, censée être lex loct actus, alors que les autres contractants seront tenus de se conformer à la loi locale. Toutes ces conséquences, et bien d’autres également imadmissibles, sont contenues en germe dans l'idée d’exterritorialité » (3). Dès lors, si la formule est commode, elle

(1) Gabba, Des souverains et des Etats étrangers (J. du dr. int. priv., 1889, p. 546).

(2) Slatin, op. cit., p. 334.

(3) Weiss, op. cit., t. V, p. 120.

est également dangereuse, ear l'image qu'elle évoque est « de nature à tromper sur l'étendue des privilèges dont l'ambassadeur étranger sera fondé à se prévaloir hors de son pays. » Par suite, il nous paraît qu'il y ait, même jusque dans cette seconde façon d'entendre l’exterritorialité vis-à-vis de l’immunité de juridiction, une inexactitude de nature à faire repousser absolument cette fiction en notre matière.

IT. — Une seconde explication de l’immunité a été fournie par certains jurisconsultes, qui ont fait du bénéfice d’être indépendant de da juridiction territoriale, un corollaire de l'inviolabilité. Immunité et inviolabilité, pour eux, concourent au même but, qui est d'assurer la sécurité nécessaire à l'efficacité des missions diplomatiques. Certains, comme Massé, y ont cherché simplement un complément pour appuyer la fiction de lexterritorialité, qu'ils jugent trop insuffisante : « l’exterritorialité, jointe à l’inviolabilité » (1), dit-11. Et Foelix, partisan de la même fiction, exprime l'idée que, par ce privilège, « le droit des gens a voulu garantir la sainteté des ambassadeurs ». Ce sont à peu près les mêmes termes dont se sert Phillimore, qui jusüfie au surplus limmunité par la constance de la tradition (2). L'inviolabilité est donc plutôt un argument d’appoint destiné à forlifier le premier, à le suppléer au besoin. Quoi qu'il en soit, il ne semble pas qu'il doive mériter plus de considération que nous n'en avons accordé à la fiction d'exterritorialité. Nous n'invoquerons

pas pourtant l'autorité de Laurent. Cet auteur qui, nous

(1) Massé, Le droit commercial dans ses rapports avec le droit civil et le droit des gens, n° 144.

(2) Phillimore, International law, t. II, p. 40, n° 176. V. aussi, Fort Dumanoir (J. du dr, int. priv., 1908, p. 767), Calvo, op. eil., t. 1, $ 523.

aurons encore par la suite l’occasion de nous en rendre compte, considère comme un reste de barbarie, tout vestige de l’ancien ordre social, déclare que « le terme et l'idée qu'il exprime nous transportent dans un âge de barbarie où l'étranger était sans droit. On déclara les ambassadeurs saints, inviolables, afin de garantir leur vie et leur liberté. C’est un étrange anachronisme que d’invoquer, au milieu du XIX° siècle, la sainteté des ambassadeurs pour justifier l’immunité de la justice. » Sans avoir recours à de pareils arguments qui n’arrivent pas à démontrer quoi que ce soit, nous observerons simplement que, quelque sacrée que soit sa personne, aucune atteinte n’est portée à son inviolabilité par cela seul qu'on l'appelle en justice. Comme le fait remarquer Bynkershoeck « les prêtres, les vierge: vesiales, les tribunaux du peuple étaient, parmi les anciens Romains, des personnes sacrées et, cependant, on pouvait les appeler en justice. Il était défendu d'appeler en justice un pontile pendant le temps qu'il vaquait à ses fonctions sacrées, mais du reste on pouvait très bien l’ajourner comme toute autre personne. Le caractère qui rend sacré et respectable n'a jamais exempté qui que ce soit de la juridiction du magistrat de qui on dépend » (1). Ce que peut, à juste titre, craindre un ambassadeur et ce dont on comprend qu'il tienne à être garanti, ce sont les voies d'exécution résultant des jugements pris à son encontre. Mais les règles de compétence sont absolument imdépendantes des règles d'exécution. Par conséquent, il ne semble pas que l’on puisse, en bonne logique, invoquer l'inviolabilité pour mettre le ministre public à l'abri d'une compétence qui ne porte atteinte en rien à sa liberté (2).

(1) Bynkershoeck, op. cit., chap. V, p. 6.

(2) V. la longue réfutation qu'a entreprise M. Tosi-Bellucci, de la

III. — Faut-il voir alors dans l’exemption de juridiction, ainsi que l'idée en a été exprimée, une convention implicite et tacite formée entre le souverain et le ministre étranger et résultant du double fait de l’arrivée et de la réception de l'ambassadeur ? Ce nous paraît là une explication peu plausible. Dans ce cas, en effet, l'ambassadeur serait véritablement à la merci du souverain auprès duquel x serait accrédité. Rien n’empêcherait ce dernier, sous un prétexte facile à invoquer, de déclarer la convention violée, au cas où les actes de l'ambassadeur viendraient à déplaire. Cette théorie, dont l’inanité apparaît dès l’abord, aurait en outre pour conséquence, étant donné que la convention n'aurait d'effet qu'à l'égard des personnes qui y seraient intervenues, de priver du bénéfice de l'immunité, l'agent diplomatique de passage sur le territoire d’une tierce puissance.

IV. — Une autre explication a rencontré un certain succès. Des auteurs — on en peut voir déjà quelques traces dans les passages précités de Grotius et de Bynkershoeck — ont pensé que le fondement de l’immunité réside dans le principe de l'indépendance réciproque des Etats.

Les agents diplomatiques, en effet, représentent leur souverain dont le propre est bien d'être avant tout indépendant. Or, aux représentants d’une souveraineté étrangère, on ne peut appliquer les lois édictées par une autre souveraineté. Incompétente à l'égard du mandat, celle-ci doit l'être également vis-à-vis du mandataire. Par suite, cette indépendance de la juridiction constitue pour l'agent, un droit inmhérent à sa qualité de représentant (1). Cette ma-

théorie de l'inviolabilité : Sulle immunità diplomatiche (Archivio Giuridico, 1908, p. 312 et s.).

(1) V. notamment Benezet, op. cit., p. 91-130.

mère de voir, que l’on rencontre déjà dans Burlamaqui (1), a trouvé des défenseurs de nos jours, notamment dans la personne de M. l'avocat général Desjardins, qui l’a développée devant la cour de cassation à propos d'un important arrêt du 19 janvier 1891 (2).

Elle peut paraître admissible, si, comme l’admettent du reste la plupart des auteurs, les souverains sont en eftet exempts, en matüère civile, de la juridiction du pays où ils se trouvent. Mais on comprend sans peine son peu de valeur si, comme le veut M. de Paepe (3), on décide qu'ils

sont soumis en cette matière à la compétence commune.

(1) Burlamaqui, Principes du droit de la nature el des gens, t. VIII, p. 294-295 : « Comme il représente la personne de son maître, il doit jouir [l'agent diplomatique] de tous les droits qu'aurait pour lui-même un prince souverain, qui viendrait en personne dans les Etats d’un autre prince, pour travailler à ses propres affaires, pour négocier par un traité, etc. »

(2) « Les Etats, dit-il, possèdent nécessairement une sphère d'action qui leur est propre, leur attribut essentiel est la souveraineté, qui implique l'indépendance. Ne dépendant de personne, chacun d'eux doit pourvoir seul au maintien de ses droits et, par une conséquence logique, reconnaître l'indépendance absolue des autres Etats. Cependant, les souverains sont, dans la sphère des rapports internationaux, les représentants de ces Etats indépendants. Ils participent donc de cette indépendance et sont, dans la règle, au-dessus des lois de l'Etat étranger, même s'ils se trouvent sur son territoire. Les agents diplomatiques peuvent revendiquer les mêmes prérogatives. Il est impossible, en effet, de contester leur caractère représentatif. C’est en vertu de cette qualité qu’ils agissent en traitant les affaires de leur nation, avec les gouvernements auprès desquels ils sont accrédités... Donc, l'Etat qui reçoit des ministres étrangers, doit consentir à les admettre sur un pied d’indépendance. Ils doivent être, à ce point de vue, trailés comme ceux qui les envoient. Leur indépendance se confond avec celle du souverain luimême el la nécessité de cette indépendance devient le fondement de leur immunité » (loc. cit.),

(3) De Paepe, op. cit., p. 57 ets.

46 | CHAPITRE Ii

Dans ce cas, il est bien évident que les ambassadeurs ne sauraient avoir, en pays étranger, plus de droits que n’en auraient leurs souverains (1). Nous ne faisons que signaler cette objection fondamentale, qui, du reste, ne nous paraît pas très probante et sur laquelle nous ne pouvons guère insister, étant donné le cadre de cette étude. II ne nous semble pas, cependant, que ce soit sur cette considération du caractère représentatif de l’agent diplomatique qu'il faille fonder l'immunité civile. Le ministre public représente bien, il est vrai, son souverain, mais il nous paraît difficile d'en tirer comme conséquence, que, en règle générale, il bénéficiera des mêmes immunités que lui.

Le souverain représente l'Etat et on peut admettre qu'il jouisse, à ce titre, d’une complète immunité. « Mais l'agent, lui, ne représente que le souverain et, dès lors, entrant dans la voie des distinctions, ne faudra-t-il pas admettre qu'il n'est exempt de juridiction que dans la mesure où il agit comme représentant du souverain ? Par suite, ne sera-t-il pas logique de laisser en dehors de l’exemption, tous les actes privés de l'agent ? Or, c'est là une éventualité que tous ne veulent pas admetire.

V. — Le véritable fondement de l’immunité civile, en tant que reposant sur un principe Juridique certain, la été mis en lumière, à notre sens, par M. Politis. Cet auteur a très judicieusement observé, en notre matière, les éléments d'une distinction qui nous paraît avoir jeté, sur cette question, un jour nouveau et en précisant bien le caracière et la portée. « En prenant l’immunité telle qu'elle est pratiquement admise, écrit-il en effet (2), il importe de

(1) Fiore, op. cit., t. IT, p. 564, n° 4154.

(2) Politis, note au Dalloz, sous trib. de la Seine, 23 mars 1907 (D.P 1907, 2, 281).

dl

remarquer qu'elle n’a pas dans ses différentes applications le même caractère. Dans la mesure où elle répond à son véritable fondement, elle est vraiment obligatoire, basée sur un devoir juridique international. Au delà de cette mesure, elle n'est plus que facultative, due à la courtoisie et à la libre concession de l'Etat qui en impose l’observation à ses tribunaux. Dans cette hypothèse, elle constitue réellement un privilège : l'agent diplomatique est soustrait, par courtoisie, à la compétence normale des tribunaux, mais il n'en est pas toujours de même dans l’autre hypothèse. Considérée comme obligatoire, l’immunité comporte deux applications bien distinctes. Tantôt elle couvre des actes faits par l'agent, en qualité de simple particulier, mais à l’occasion de ses fonctions. Par suite de cette circonstance, l'agent est soustrait à la compétence normale des tribunaux. C’est par exemple un contrat de louage de choses ou de services, nécessité par les besoins mêmes de la représentation diplomatique. Là encore, il s’agit d’un véritable privilège, puisque les tribunaux abandonnent la connaissance d’un litige qui, en lui-même, rentrerait dans leurs attributions naturelles ; mais ce privilège, à la différence du précédent, est dû, non à la courtoisie, mais à un devoir juridique. Tantôt, au contraire, l’immunité couvre des actes d’un caractère public, faits par l'agent non seulement à l’occasion, mais dans l'exercice de sa fonction. C'est, par exemple, un marché de fournitures conclu au nom du gouvernement étranger, ou encore une faute de service, spécialement le refus de légaliser un acte, ou le détournement d’un dépôt régulièrement fait à la légation. Ces actes échappent à la compétence des tribunaux locaux par leur nature et abstraction faile de la qualité de Teur au-

teur. Il ne s’agit plus d’un privilège : les tribunaux n'abandonnent rien de leurs attributions normales ; ils Se bornent à reconnaître que les faits soumis à leur examen sont étrangers à l’ordre légal au maintien duquel ils ont été proposés : ils rentrent dans l’ordre légal d’une autre collectivité politique ; ce sont des accidents qui se rattachent au fonctionnement d’une autre machine gouvernementale ; ils ne peuvent être appréciés que par les tribunaux du pays dont ils intéressent la solidarité sociale. L'exemp-. tion de juridiction n’est donc pas toujours un privilège. Et lorsqu'elle à ce caractère, elle le tient tantôt du droit international, qui oblige les Etats à le reconnaître, et tantôt de la courtoisie des Etats qui le concèdent bénévolement. » On peut donc dire, par suite, que, dans une certaine mesure, l’exemption de juridiction civile est juridiquement fondée en droit. Mais pour le cas où, comme nous l'avons vu, elle demeure toujours un privilège, nous estimons, pour notre part, que c'est hors des principes juridiques absolus qu'il faut aller en chercher la raison d’être. Et ici, nous nous rangeons alors à une autre opinion qui s'était fait jour et qui justifie l'existence de l’immumité civile par des raisons d'opportunité politique, d'utilité et de convenance. Mais à la différence des auteurs de cette catégorie qui ne paraissent pas distinguer à ce point de vue, il est bien entendu que nous n'admettons ce fondement que pour toute la série des cas où, à proprement parler et suivant la départition que nous avons faite, l'octroi de l’immunité constitue un véritable privilège.

VE — L'opinion que nous venons d'indiquer remonte,

du reste, assez haut. Elle avait déjà été exprimée au XVIIT siècle par Montesquieu, dont le passage sur ce point

est demeuré célèbre (1), et reproduite, à peu près dans les mêmes termes par Vattel (2).

La nécessité de remplir tranquillement et librement les fonctions représentatives est la raison qui, pour ces auteurs, jusüfie l’immunité civile. On pourrait y ajouter également le souci d'assurer la dignité de ces fonctions. Il est bien évident qu’il y aurait quelque chose de choquant, à faire traîner devant les tribunaux, à tout propos, un homme qui, en somme, incarne toute une nation. Pour remplir dignement sa mission, l'agent diplomatique n’a pas seulement besoin d'indépendance, de liberté, il doit

(1) « Le droit des gens, dit il, a voulu que les princes envoyassent des

ambassadeurs ; et la raison, tirée de la nature des choses, n’a pas permis que les ambassadeurs dépendissent du souverain chez qui ils sont envoyés, ni de ses tribunaux. Ils sont la parole du prince qui les envoie, et cette parole doit être libre. Aucun obstacle ne doit les empêcher d'agir. Is peuvent souvent déplaire parce qu'ils parlent pour un homme indépendant. On pourrait leur supposer des dettes s'ils pouvaient être arrêtés pour dettes. Un prince qui a une fierté naturelle parlerait par la bouche d'un homme qui aurait tout à craindre. Il faut donc suivre, à l’égard des ambassadeurs, les raisons tirées du droit des gens et non pas celles qui dérivent du droit politique, que s'ils abusent de leur être représentatif, on le fait cesser en les renvoyant chez eux ; on peut même les accuser devant leur maître, qui devient par là leur juge ou leur complice » (Montesquieu, Esprit des lois, liv. XXVI, chap. XXI).

(2) Dr. des gens, t. LL, liv. IV, chap. VII, $ 2, et chap. VII, $ 110 : « Le même droit des gens qui oblige les nations à admettre les ministres étrangers, les oblige aussi manifestement à recevoir les ministres avec tous les droits qui leur sont nécessaires, tous les privilèges qui assurent l'exercice de leurs fonctions. Il est aisé de comprendre que l'indépendance de la juridiction doit être l'un de ces privilèges. Sans elle, la sûreté si nécessaire au ministre public ne sera que précaire, on pourra l’inquiéter, le perséculer, le maltraiter sous mille prétextes… Il importe qu'il n’ait point de juges à redouter, qu'il ne puisse être dis- : trait de ses fonctions par aucune chicane. »

Oszaram. “4

50 CHAPITRE Il

aussi être revêlu de celte haute considération qui donne plus de poids à ses actes et à ses paroles. Or, il en serait totalement dépourvu, si comme le premier particulier venu, il pouvait être sujet à toutes sortes d'actions. L’immuxtion, parfois abusive de la justice, dans ses rapports avec les particuliers, lui enlèverait tout prestige et porterait une atteinte certaine à sa dignité.

Ce sont bien, par suite, des motifs d'opportunité politique, qui légitiment l’immunité civile. Cette manière de voir est, du reste, de plus en plus partagée aujourd'hui par les auteurs.

C'est elle, en somme, qui se trouve heureusement exprimée par cette formule de l'un d’entre eux, quand 1ül écrit que « les privilèges reconnus aux ambassadeurs et aux souverains paraissent signifier tout simplement la reconnaissance de cette idée qu'un Etat a un intérêt public plus grand à assurer la liberté de ses relations internationales, qu’un autre Etat n’en a à assujettir ces personnes à l'autorité de ses lois » (1). Cette formule qui répond bien à l’idée que nous exprimions, a en même temps le mérite d'établir un critérium certain qui nous permettra, appliqué à notre matière de l’immunité civile,‘ de départager nettement, le moment venu, ce qui est la part légitime, du principe, d’avec les exagérations qui s’y trouvent mêlées. On peut rapprocher du fondement que nuus proposons de reconnaître à l’immunité civile l'explication que donne Leyser de l’origine des privilèces diplomatiques, qu'il attribue à une sorte de contrainte réciproque subie par les nations (2).

(1) Pillet, Recherches sur les droits fondamentaux des Elats, n° 29, p. 60.

(2) « Atque ista jura sua sive vera, sive ficta, legati tam obstinate

LE FONDEMENT DE L'IMMUNITÉ CIVILE 5i

De cette pression, que les nations auraient exercée les unes sur les autres, serait née la coutume, qui, s’aidant principalement de la fiction d'exterritorialité, serait la cause de la situation exceptionnelle faite à l’ambassadeur (1). Or, cette contrainte réciproque, celte nécessité, ne Sont pas autre chose, en définitive, que la reconnaissance, par la pratique internationale, de l'utilité du privilège. Ce dernier n'a été accepté par la communauté internationale que parce qu’on s’est rendu compte de son caracière indispensable. C’est donc une pure question d’opportumité politique qui légitime l’immunité, en tant que privilège, et doit en régir, par suite, l'étendue et les conséquences.

Tel est donc,'à notre sens, le véritable fondement sur lequel doivent s'appuyer les partisans de l’immunité civile. Maïs si nous l'avons recherché, il se trouve un certain nombre d'auteurs, la minorité du reste, qui, eux, ne s’en préoccupent en aucune façon. Pour eux, en effet, le problème ne se pose pas. Se demander quel est le fondement de l'immunité civile est absolument inutile pour cette excellente raison que l’immunité civile est un véritable non-sens. Un point les frappe tout d’abord dans son insti-

tuentur, ut si quidem id in uno eorum violatum credunt, reliqui legati omnes, qui tunc in illa aula vivunt, ii etiam, quorum principes cum laesi principe bellum gerunt, posita omni simullate, tanquam ad communi incendium extinguendum accurrant, vielatum jus gentium una voce crepent, atque, ni satisfiat laeso, communem abitum, et aliquando principum suorum arnea minitentur, quin ipsi nonnunquam vim inferant, aut saltem vi et armis jus suum gentium tueantur » (Leyser, Meditationes ad Pandectas, spécimen DCLXXI, De Legationibus, vol. X, p. 892 et s.).

(4) V. de Paepe, op. cif., p. 8.

tution : c'est qu’elle heurte le droit commun et l'équité naturelle. « La doctrine de l’immunité, écrit Laurent (1), aboutit à une conséquence immorale ; c'est qu'un ambassadeur, représentant du souverain, peut manquer à ses engagements pendant toute sa vie. » Et il s'écrie un peu plus loin, commentant un arrêt : « Avis aux épiciers, il est bon qu'ils sachent ce que valent les billets à ordre souscrits par un agent diplomatique ». Répondant aux considérations lirées des nécessités politiques, Laurent leur oppose qu’ « il n'y a pas deux droits qui se combattent, de sorte que la justice prescrite par le droit politique doive être subordonnée, sacrifiée aux considérations que l'on puise dans le droit des gens. Il n’y a pas de droit contre le droit et jamais la justice ne doit se taire devant un intérêt politique quelque considérable qu’il soit. Dans le conflit de l'intérêt et de la justice, c'est la justice qui l'emporte. L'intérêt public demande que les princes s’envoient des ambassadeurs, soit, mais il y a un intérêt plus grand, pour mieux dire, il y a un droit éternel et immuable, c’est que l'empire de la justice ne soit jamais suspendu, sinon il n'y aurait plus de société : le devoir de conservation va avant la facilité des relations internationales. Quand même il n'existerait pas d’ambassades, les Etats pourraient communiquer entre eux. Il se fait tous les jours des conventions entre particuliers par correspondance ; à la rigueur, il en pourrait être de même des traités ; les ambassadeurs ne créent point les rapports entre les peuples, ils les rendent plus faciles. Qu'est-ce que cet avantage, quelque grand qu'on le suppose, en comparaison de la justice qui serait détruite, si l’on admettait l'immunité des

(1) Laurent, op. cit., n° 82.

ambassadeurs de toute justice civile ou criminelle » (1). « Comment admettre, dit de son côté Pasquale Fiore (2) qu'un ministre public puisse contracter des dettes et ne pas payer ses créanciers, qu'il puisse consentir des obligations et ne pas accomplir ses engagements ? Qu'il puisse, en vivant dans un pays, invoquer à son profit les lois civiles dans ses rapports avec les habitants de ce pays et ensuite refuser d'admettre l'application de ces mêmes lois en invoquant le privilège de son immunité. »

Mais il convient de relever, dès d’abord, dans ce raisonnement, une inexactitude fondamentale qui en vicie la base. On tend à confondre, en effet, l’immunité civile avec l'irresponsabilité. Or, nous avons bien pris soin de nous mettre en garde contre une telle assimilation. Ce qu'il est vrai de dire, c'est que ce ne seront pas les tribunaux de droit commun qui connaîtront des litiges de cette catégorie. Mais là, avec M. Desjardins (3) nous « concédons sans difficulté que la thèse de l’immunité fait brêche au droit commun et tous les flots d'encre qu’on dépensera pour établir une proposition si claire sont dépensés en pure perte. Est-ce que même, d’après les principes de notre droit public interne, certains procès ne sont pas soustraiis aux tribunaux ordinaires ? Est-ce que, par exemple, la responsabilité qui peut incomber à l'Etat, à raison des dommages causés à un particulier par le fait d'un agent concourant à l'exécution d’un service public, loin d'être régie par les principes du code civil, n’a pas « ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la né-

(4) Id., n° 47.

(2) Op. cit., n° 1154.

(3) Conclusions sous Cass. 16 janvier 1891 (J. du dr. int. priv., 1891, p. 152).

cessité de concilier les droits de l'Etat avec les droits privés » (Trib. des conflits, 20 déc. 1884). Est-ce que lorsqu'il s’agit de liquidation de créances sur l'Etat français qui sont la conséquence d'actes de haute politique internationale, les demandes de paiement n’échappent pas, d’après une jurisprudence constante, à toute juridiction contentieuse ? C'est que la raison d'Etat, dit à ce sujet M. Serrigny, qui n’est autre chose que l'intérêt général, l'emporte sur l'intérêt particulier. Il s'agit précisément de savoir, dans la cause actuelle, non si les droits privés des citoyens ne peuvent pas être froissés (nul ne le conteste), mais si la solution proposée par le pourvoi n’est pas imposée par l'intérêt général. »

Mais, il est d’autres objections qu'ont mis en avant les adversaires de l’immunité. Pour Esperson (1), doué d’un optimisme confiant, les relations internationales étant fondées désormais, grâce à la civilisation moderne, sur le principe de la fraternité universelle, transformant ainsi la nature même de la délégation des agents diplomatiques et leur position ; et, d'autre part, l'indépendance du pouvoir judiciaire étant consacré par toutes les constitutions, « il n'est plus permis de croire que le caractère d’une nation étrangère, soit de rendre suspects les magistrats locaux ». Et c'est la même opinion qu'exprime M. de Paepe (2?) quand il écrit que « si ce sentiment de méfiance [à l'égard de la capacité ou de l'incapacité des tribunaux locaux] a eu autrefois quelque fondement, aujourd'hui, dans les pays civilisés, la diplomatie ne peut plus tenir en suspicion la justice. Les privilèges diplomatiques reposent au fond

(4) Diritlo diplomatico, t. I, n° 173.

(2) Loc. cit.