LES TRAVAUX QU'IL EXÉCUTE SONT-ILS DES TRAVAUX PUBLICS SPÉCIAUX

De droit commun, il est de principe, nous le savons, que les travaux publics achevés et livrés à destination ne peuvent pas être supprimés, alors même que ces travaux auraient été irrégulièrement entrepris, exécutés de façon défectueuse. Cette règle fonctionne même dans l'hypothèse où les ouvrages publics ont été aménagés sur le terrain d’un particulier en suite d’une emprise injustifiée.

Ce sera le cas, notamment, lorsque la dépossession dont ce propriétaire est atteint n'a pas été entourée des garanties légales, assortie des formalités administratives régulièrement accomplies : plus spécialement, par exemple, de la procédure complète d’une expropriation pour cause d'utilité publique.

C’est le principe de l’intangibilité de l'ouvrage public. Théorie spéeiale du droit administratif, qui consacre une prééminence de J’Administration sur les partieuliers, en lui conférant au nom des intérôts généraux, qu’elle est chargée de défendre et de

satisfaire, des privilèges exorbitants du droit commmun. Ces privilèges se trouvant justifiés dans la plupart des cas par une considération pratique, car l'Administration a toujours le droit de refaire l'ouvrage en opérant régulièrement : il ne servirait donc à rien de procéder à une destruction préalable.

Cette règle de l’intangibilité de l'ouvrage public reçoit appui très ferme, tant de la Cour de Cassation que du Conseil d’État. Cette jurisprudence nette et formelle s’est établie à propos de l'exécution du tunnel du Mont-Cenis, par un arrêt de la Cour de Cassation du 10 Janvier 1883 (Gallou contre Grattoni, Sommeillier et autres, Dalloz ,Périodique 1883.1.460). On s'était aperçu, après l’achèvement du tunnel, qu’une parcelle du terrain avait été irrégulièrement expropriée. Allaïit-on, pour un semblable vice de forme, obliger l'Administration à supprimer l'ouvrage ainsi terminé ? L'autorité judiciaire ne l’a pas pensé, et à cette occasion, faisant céder l'intérêt privé devant l'intérêt général, elle a maintenu l'ouvrage public.

C’est dans le même sens qu'ont été rendus les arrêts suivants :

Tribunal des Conflits 5 Mai 18735 (Dalloz Pério- ‘dique 1877.3.66) ; Cass. 16 Noreubre 1892 (S. 1893. 1.117) ; Conseil d'État 24 Novembre 1893, Ville de Tlemcen contre Barat (Lebon, page 780) ; Conseil d'État 26 Janvier 1804, Lebreton, Faucheux, etc... (Lebon, page 71, et Dalloz Périodique 1895.5.543) ;

Conseil d'État 26 Février 1894 (S. 96.3.3) ; Tribunal des Conflits 1° Août 1896, Préfet de la Manche (Lebon, page 637) ; Cass. 16 Juillet 1900 (S. 1900.1. 5o5 et Dalloz Périodique 1901.1.273) ; Cass. Civ. 4 Juillet 1904 (Dalloz Périodique 1906.1.124) ; Cass. Req. 2 Février 1909 (S. 1912.1.597, note M. Mestre,

Pand. Pér. 1912.1.577, Dalloz Périodique r1909.1. 249, note M. Delanney) (1).

Mais cette théorie de l’intangibilité de l'ouvrage public, si elle devait opérer seule, et de façon isolée, apparaïîtrait incontestablement rigoureuse, voire même injuste. Elle conduirait à une situation dans laquelle un propriétaire, contre qui ne serait intervenu aucune procédure administrative régulière, se trouverait dépouillé en fait de son fonds par suite de l'exécution d’un ouvrage public qu'il est obligé de supporter parce qu'il ne peut en demander l'enlèvement.

Le sacrifice imposé au propriétaire serait sans contre-partie appréciable. Contraste choquant, n'est--il pas évident, entre la situation de ce propriétaire victime d’une spoliation de fait et cet auire qui, au contraire, n'aura été privé de son bien qu'à la suite d’une expropriation légale, avec donc toutes les saranties de la loi.

Une telle différence de traitement, une semblable disparate ne pouvaient subsister dans un régime d'égalité de tous les citoyens devant les charges publiques. C’est de ce besoin qu'est née cette autre théorie qui forme le corollaire de la règle de l’intangibilité de l'ouvrage public et corrige ce que celle-ci avait, en elle-même et à elle seule, de trop brutal et partant d'injuste. C’est la théorie de la dépossession ou de l’expropriation indirecte ou tacite, une des plus intéressantes certainement et des plus curieuses à la fois du droit administratif.

La dépossession réalise une mainmise absolue sur un immeuble, de façon à ce que son propriétaire

(1) Cfr. également : Aucoc. Conférences sur l’Adminisration, 3° édition, t. 2, N° 866, page 634. Laferrière, Traité de la juridiction administrative, 2° édition, t. 1, page 551.

n'en ait plus Ja disposition ni la jouissance. Elle est définitive et totale. Le propriétaire qui en est alteint he peut pas la subir sans dédommagement.

C'est donc afin de répondre à cette nécessité que la jurisprudence a construit, pour la garantie, au cas de dépossession définitive et totale, des droits individuels, notre théorie de l’erpropriation indirecte (voir notamment à ce sujet : Hauriou, Précis dé droit administratif, 9° édit., pp. 547 et 827 ; L. Rolland, Précis dé droit administratif, 6° édit., N°* 615-617 : Waline, Manuel élémentaire de droit administratif, pp. 468-470): et plus particulièrement le traité spécial de M. Sanlaville : Dépossession et dommages, Paris 1933).

Grâce à cette notion de l’éxpropriation indirecte, le propriétaire qui 4 été ainsi privé définitivernent de son immeuble pourra obtenir des tribunaux judiciaires, gardiens du droit dé propriété, l'indemnité que cette dépossession rend! légitime. Ainsi, n’aura-t-il pas lieu dé se plaindre de cé que l'Administration ait négligé d'observer à son égard lès formalités protectrices de ses droits, ét destinées à sauveSardier ses intérêts, puisque, dans une hypothèse comme dans l'autre, ce sera l'autorité judiclaire qui fixera l'indemnité qui doit réparer le préjudice que lui occasionne cette déposséssion.

C'est l'autorité judiciaire, disons-nous, qui fixera l'indéminité ? Au témps où s'appliquait la loi du 1841 sûr l'expropriation (l’on sait que les décrets des 8 Août et 36 Oétobre 1935 ont remanié la matière et qu'au jury d'expropriation a été substitué une Commission arbitralé d'évaluation), la question a été discutée de savoir si l'autorité judiciaire compélente ne devait pas être lé jury d'expropriation. Tel était notamment l'avis de MM. Christophle (Traité dés travaux publics, T. II, N° 179) ; de Peyr-

ronny et de Lamarre (Commentaire des lois d’expropriation, N° 8o, page 78) ; Daffry de la Monnoye (Théorie et pratique de l’expropriation, 2° édit., tome I, p. 9).

Il faut préférer au jury, ou maintenant à la commission arbitrale d'évaluation, la compétence du Tribunal Civil, en premier ressort, et de la Cour d'Appel, au second degré. Ce sont, en effet, les organismes judiciaires de droit commun et ceux à qui est dévolue la plénitude de juridiction. Gette solution, qui réalise l’avantage de fournir à l’Administration un titre juridique au transfert dk la propriété dont elle s’est emparée, est aussi celle qui est de nature à donner au propriétaire intéressé le maximum de garanties dans le dédommagement auquel il a légitimement droit.

De telle façon, du jeu de ces deux systèmes, de la combinaison des théories complémentaires que sont « l’intangibilité de l'ouvrage public » et « l’expropriation indirecte », il résultera que l’Administration aura gagné le maintien des ouvrages qu’elle avait irrégulièrement établis. De son côté, le propriétaire dépossédé aura la contre-partie d’une indemnité équitable que lui allouera la juridiction spécialement établie pour le protéger.

En résumé, après coup, chacun y trouvera son compte. La situation originairement défectueuse sera régularisée, et le résultat, en définitive, sera très voisin de celui auquel aurait abouti une procédure régulière ; pour prendre le cas le plus fréquent, disons : une expropriation légale, Et concluons : l’expropriation indirecte aura produit des effets sensiblement identiques à ceux die l’'expropriation légale, si ce n’est cependant avec quelque retard, puisque l'indemnité aura perdu son caractère préalable.

Tel est donc le régime courant des travaux publics. Telles sont les règles habituelles qu'il conviendra d'y appliquer.

Ces principes généraux rappelés, revenons à notre matière spéciale de l’implantation des pylônes électriques; de l'aménagement des réseaux de lignes destinées au transport de l'énergie.

Il n’est pas de doute, nous l'avons vu, que cette catécorie d'ouvrages se classe parmi les travaux publics. Tout au moins doit-il en être ainsi, et ce sera la majorité des cas, des travaux exécutés sous le régime de la concession et a fortiori de la concession avec déclaration d'utilité publique. En effet, dans l’une ou l’autre de ces hypothèses, il s’agit bien de travaux effectués dans un but d'intérêt général : la distribution publique de l'énergie ; et pour le compte d’une personne administrative : le concédant, puisque c'est à celui-ci que les ouvrages devront faire retour en fin de concession. Seul, faudrait-il donc excepter le constructeur de lignes agissant avec le bénéfice d’une permission de voirie : ce sera l'éventualité la plus rare.

Ainsi donc, dans l'extrême majorité des cas, nous aurons à faire à des travaux publics. Doctrine et jurisprudence, nous l'avons noté, sans qu'il soit besoin d'y revenir, sont en parfait accord sur ce point.

Mais ces travaux sont-ils des travaux publics ordinaires ? Ne comportent-ils pas un statut particulier, par certains côtés plus extensif que Île régime normal, mais par certains autres plus restric-

tif. En serrant de plus près la question, nous sommes conduits à nous demander si fonctionnent, dans le domaine des installations électriques, les principes ci-dessus analysés de l’intangibilité de l'ouvrage public et de l’expropriation indirecte.

On mesure aussitôt et d'emblée la portée de ces règles qui, ici comme ailleurs, auraient pour effet de donner au distributeur d'énergie électrique, pourvu tout au moins qu'il soit titulaire d’un contrat de concession simple, une situation nettement privilégiée, puisque, à la condition die régler une indemnité de dépossession, il serait assuré de la garantie de maintenir debout les ouvrages par lui aménagés. |

C'est là, on le sent, tout l'intérêt de cette partie de notre étude. Le distributeur d'énergie électrique ne peut-il pas, quoi qu'il arrive, maintenir ses installations ? Les travaux qu'il édifie sont-ils des travaux publics spéciaux ? De façon plus précise, bénéficie-t-il du droit à la dépossession P

La réponse à de semblables questions fait difficulté. Elle suscite des avis divergents. Deux courants d'opinions s'affrontent et s’orientent différemimnent. Le premier opte pour la négative et proclame : travaux spéciaux et pas de dépossession ; le second rétorque : peut-être travaux publics de nature particulière, mais on ne peut dans tous les cas refuser la faveur de la dépossession au concession- naire d'énergie électrique.

La raison die douter provient du texte même de l’articke 12 de la loi du 15 Juin 1906 qui, après avoir décrit le bénéfice que retire le concessionnaire de la déclaration d'utilité publique ; après en avoir posé les conditions, stipule, en se référant à l'exécution des travaux envisagés, « Elle n’entraine au- « cune dépossession ». Ce sont ces quélques mots

qu’il s’agit d'interpréter, pour leur donner leur sens exact et leur portée réelle.

« Aucune dépossession », retiennent les défenseurs du premier système, cela s'applique à tous les travaux entrepris par le distributeur d'énergie électrique ; quand bien même celui-ci serait en mesure de se prévaloir d’un contrat de concession, ou mieux d'un contrat de concession renforcé d'une déclaration d'utilité publique. Le législateur, en décrétant une telle disposition, a entendu rejeter de notre matière le fonctionnement habituel de la dépossession. Travaux publics, sans doute, mais travaux publics spéciaux. M. Mestre se range à cet avis dans sa note au Sirey 1924:1.280, où il écrit : « L'exécu- « tion des travaux n’entraîne aucune dépossession »; « ou ces mots n’ont pas de sens, ou ils impliquent « la possibilité pour le propriétaire de reprendre « la libre disposition du terrain indüment occupé « et par suite le devoir pour les tribunaux compé- « tents d’ordonner la remise en état de cet immeu- « ble.

« Cette sanction énergique du droit de pro- « priété est donc commandée par une disposition « légale, impérative, qui ne se retrouve point en « matière de travaux publics ordinaires. On sait, « en effet, que l'ouvrage public ne doit pas en prin- « cipe être démoli, alors même que son implanta- « tion défectueuse aurait empiété sur des propriétés « particulières » (V. la note de M. Mestre sous Cass. Req., 2 Février 1909, S. et P. 1912.1.577, Pand. Pér. 1912.1.577). Et plus loin : « Gette décision eût « été correcte s’il se fût agi de travaux publics or- « dinaires, qui ne peuvent jamais être supprimés « par une décision des juges : mais l’article 12 de « [a loi de 1906, en stipulant que les travaux effec- « tués pour l'établissement d’un réseau de distri-