CHAPITRE VII

L'impôt sur les voyageurs. — Convention de 189r avec les grandes Compagnies. — La réforme de 1892, appréciation de ses effets. — Autre clause des conventions de 1883 dont le jeu devrait à l'heure actuelle être à l’ordre du jour. — L'impôt sur les transports en cas de rachat des lignes de chemin de fer.

La réforme opérée par la loi du 26 janvier 1892 fut moins complète en ce qui concerne les voyageurs, on se contenta de supprimer la surtaxe de la loi de 1871, pour ramener ainsi le droit à 12 0/0.

Si le gouvernement avait voulu en 1891 retarder d’une année cette mesure (1), ce n’était pas seulement pour faire voter le budget avant le 51 décembre (autrement il eût été obligé de refaire entièrement le projet de loi de finances, afin de rétablir

1. Cf. Rapport général de M. Burdeau, le 6 décembre 1890, insistant surtout sur la nécessité de nouvelles négociations avec les compagnies. La disposition additionnelle de M. Pelletan n'était combattue par lui que pour cette seule raison, il reconnaissait le bien-fondé des mesures proposées et ne demandait que le retard d'une année pour leur mise en application.

l'équilibre rompu par le dégrèvement imprévu) (r), mais il avait entamé des négociations avec les compagnies pour leur demander de nouveaux sacrifices : celles-ci ne s'étaient engagées, dans les conventions de 1883, qu’à modifier leur prix en faveur des transports à plein tarif. Si l'abolition de la surtaxe avait été votée dès 1891, le public n’aurait bénéficié que de ces réductions obligatoires ; en 1892 (2), le minis-

1. M. Rouvier, ministre des Finances disait à la Chambre des députés le 29 octobre 1890 « Je vois dans cet abaissement un résultat aussi heureux, aussi important, que l’introduction même des chemins de fer en ce pays. Voyez-vous quelle révolution ? On pourrait venir des bords de la Méditerranée à Paris pour le tiers du prix actuel. Voyez-vous avec quelle intensité la circulation se développerait ? Elle serait analogue à celle qui a eu lieu pendant l'Exposition universelle, mais deviendrait dans ce cas un fait normal... »

« Un jour viendra où nous pourrons faire cette réforme, je l'appelle de tous mes vœux, — mais le moyen de la préparer c’est d’avoir des budgets en équilibre, mieux que cela, en excédent. Il faut régler le budget de 1891 de telle sorte qu'ayant des excédents nets disponibles, il soit loisible à la Chambre, au gouvernement, d'en faire emploi, de préparer les réformes que nous désirons tous. »

2. Le très intéressantet très documenté rapport de M. Félix Faure à la Chambre des députés au nom de la Commission du budget (J. off., annexes, Chambre, 1891, p. 2358) examine minutieusement les effets probables de la réforme ; la plupart de ses prévisions se sont trouvées réalisées. IL étudie à titre d'exemple les résultats des abaissements de tarifs dans les pays étrangers (Belgique 1866, 1871. — Angleterre, 1872, 1875. — Hongrie, août 1889. — Autriche, 14 janvier 189o) en ce qui concerne les voyageurs ; il sait se garder de tout

tre avait obtenu d’autres promesses des chemins de fer, qui consentaient à des abaissements analogues sur les billets de demi-place et d’aller et retour, catégories très importantes, puisqu'elles constituaient près de 30 o/o de la circulation totale des voyageurs ; ils abandonnaient aussi une forte part sur les prix des marchandises en grande vitesse, et ne se refusaient à toute concession que relativement aux quarts de place, abonnements et billets circulaires sur lesquels le gain était déjà fort minime (3).

optimisme et ses conclusions sont toujours empreintes de la plus grande lucidité. IL sait montrer les lacunes de la réforme particulièrement en ce qui concerne les abonnements, les billets d'aller et retour, les tarifs de banlieue, les tarifs spéciaux applicables aux denrées alimentaires. Il termine par ces mots « dégrever les transports, c’est contribuer au développement des rapports sociaux, des relations industrielles et commerciales, et ouvrir de nouvelles voies de prospérité à l’agriculture. c’est donc travailler de la manière la plus efficace aussi bien à l’œuvre de civilisation qu'à celle de progrès matériel. »

1. Les sacrifices du Trésor et des compagnies se répartissent ainsi qu’il suit :

Du Trésor Des Compagnies

Voyageurs à plein tarif.... 23 millions 23 millions Deméplaces Ferre I — 1 — AMeret/retour- ee prete 13 — 10 — Abonnements, billets circu-

laires, quarts de places. 4 — 0 — Excédents de bagages..... I — 0 —

Marchandises en grande VILOSSE SN TRACE 13 — 8 —

Les compagnies, du reste, n’entendaient pas supporter la perte sèche résultant de ces diminutions librement consenties ; on leur avait fait entrevoir, comme lors des pourparlers de 1883, un rapide développement du trafic, et la certitude de retrouver au moins l'équivalent de leurs recettes antérieures, sinon même, dans un bref délai, de nouvelles plus values. C’est le calcul que fait tout commerçant qui baisse ses prix, pour attirer la clientèle et gagner davantage sur la quantité ; mais ici l'entrepreneur ne craint pas la concurrence, la sécurité de sa position lui donne une tendance à la routine, il est généralement peu optimiste dans ses prévisions et ne s’écarte pas de la plus extrême prudence. De fait, le ministre des Travaux publics eut beaucoup de peine à vaincre les résistances des compagnies, qui ne pouvaient se défendre d’une certaine appréhension ; ilest vrai que si les perceptions sont insuffsantes, la garantie est là pour combler les lacunes, mais il est toujours dangereux pour les chemins de fer d'y avoir recours, puisque c’est une simple avance remboursable à l'Etat, avec des intérêts qui dépassent le taux moyen du marché. Il ne semblait pas y avoir lieu cependant de se montrer trop inquiet, l'avenir paraissait assuré, et la loi de 1892 fut accueillie avec enthousiasme par toute la population.

Son application commença le 1° avril 1892. Pen-

dant les neuf premiers mois (1), c’est-à-dire jusqu’au 1e janvier 1893, les recettes brutes sur les voyageurs et sur la grande vitesse progressèrent beaucoup plus qu'on ne l’avait espéré, l’accroissement fut de plus de 7 millions (2). Mais les compagnies, devant les nécessités nouvelles du service, et pour faire face à l'extension prévue du trafic, durent effectuer des dépenses supplémentaires, se procurer du matériel, et augmenter le nombre des trains ; par suite de ces frais, la plus-value réelle sur les perceptions correspondantes de l’année précédente fut de 3.250.000 fr., chiffre qui dépassait encore les prévisions les plus optimistes. Le Trésor seul supporta donc une perte sur ses impôts antérieurs, les chemins de fer conservèrent intacts, et même légèrement majorés les bénéfices qu'ils croyaient voir fléchir, tout au moins au début du nouveau régime. Il faut cependant, pour être juste, faire ici quelque restriction : au même moment, le produit de la petite vitesse diminua dans son ensemble, un certain nombre de matiè-

1. Cf. Rapport Cornudet. Budget de 1894. « Garanties d’intérêt, études et travaux » le 28 juin 1893.

2. 1% avril 1% avril 31 décembre 1897 31 décembre 1£g2 Voyageurs...... 296 .667.000 301.790 .000 Marchandises en grande vitesse. 74.307.000 76.396.000

res, profitant des tarifs réduits, n’utilisèrent plus, en eflet, leur ancien mode de transport et furent expédiées en grand vitesse ; il faudrait donc faire subir une certaine déduction aux chiffres cités plus haut, mais .la distinction est difficile à établir, elle permettrait seulement, d’ailleurs, d’atténuer la portée des observations ci-dessus, et non de les infirmer entièrement.

On peut être surpris, à ce sujet,de voir les auteurs les plus compétents émettre sur la réforme des opinions absolument erronées ; des professeurs (1),dont la science est pourtant indiscutable, ne prétendentils pas qu'elle a coûté aux compagnies jusqu’à 4 millions de moins-values ; il y a là une confusion regrettable. Que les recettes totales des chemins de fer aient diminué à la fin de l’année 1892 et en 1893, il est impossible de le nier, mais ce n'est pas à ce point de vue qu’on doit se placer ; dans l’espèce la marche d’une seule catégorie de perceptions est intéressante à suivre, celles qui ont été touchées directement, celles sur lesquelles l’impôt et les tarifs ont subi une réduction, or celles-là ont augmenté ; si les autres ont baissé, qu'importe ? la modification dans les prix n’y est pour rien, cela tient à des cau-

1. Particulièrement M. Stourm dans son cours à l'Ecole des Sciences politiques.

ses multiples dont l’exposé ne rentre pas dans le cadre de cette étude (1).

Quelques-uns ont été même plus loin et ont accusé la loi de 1892 d’avoir ruiné l'Etat, car en dehors de la perte immédiate sur le produit de la taxe, le Trésor dut verser aux compagnies en 1893, 100 millions à titre de garantie d'intérêt ; là encore les abaissements de tarifs ne doivent pas être incriminés, la différence dans les recettes n’a été que de 4 millions ; c’est donc à l’accroissement des dépenses qu’il faut s’en prendre; or, bien peu élevés furent les frais résultant de la réforme, puisque l'évaluation officielle ne fut que de 3.750.000 francs. Les véritables causes

1. Il ne faut pas oublier que le 11 janvier 1892, exactement quinze jours avant la réforme sur les transports, fut votée la loi modifiant notre régime douanier. La coïncidence des deux dates ne doit pas faire confondre les’effets absolument opposés pourtant des deux mesures adoptées. Le commerce spécial qui avait été de 8.338 millions en 1891 (les chiffres sont assez élevés à cause des importations anticipées pour éviter les nouveaux droits, mais en prenant ceux de 1890 : 8.190 millions on ne peut être accusé de partialité), tomba en 1892 à 7.649 millions, en 1894 à 6.929 millions. Une très grande partie du trafic avec l'étranger se fait, il est vrai, au moyen de la navigation maritime, mais les chemins de fer y entrent néanmoins pour une part notable, et l’on conçoit que leurs recettes aient pu subir par suite de la loi du 11 janvier une moins-value très forte. Les mêmes constatations seraient exactes a fortiori si on prenait les chiffres du commerce général, car les opérations du transit tiennent une place appréciable dans la perception des compagnies.

causes furent la construction de lignes neuves et les installations rendues nécessaires pour la sécurité.

On s’est donc montré bien injuste envers la loi de 1892, et il importe de la réhabiliter pleinement. En 1893 (1), ses effets bienfaisants continuérent, quoiqu'on en ait dit. à sefaire sentir. Les recettes des compagnies sur les voyageurs, bagages et messageries avaient été en 1891 de 451 millions, en 1893 elles furent de 488 millions ; on peut certes faire la part très large à l’augmentation régulière du trafic, qui découle inévitablement des besoins nouveaux ; on ne peut pas soutenir cependant que la réforme n'ait pas contribué, dans une certaine mesure, impossible à déterminer avec précision, à cette progression de plus de 37 millions.

Depuis lors, l’élévation des perceptions sur les voyageurs a été constante (2) ; il est intéressant d'en

1. Cf. Rapport Cornudet. Budget de 1895. «Garantie d’intérêt, études et travaux de chemin de fer en vertu des conventions de 1883 » le 8 novembre 1894.

2. Les plus-values des perceptions effectuées sur les prévisions budgétaires ont été constantes en ce qui concerne

l'impôt.

Prévisions Perceptions effectives

faire la décomposition. On s’aperçoit que beaucoup de personnes qui,autrefois, ne prenaient que des troisièmes classes, circulent maintenant en seconde ; bien moins grand est le nombre de celles qui ont passé de seconde en première, puisque, sur les prix de cette classe, les chemins de fer n’ont effectué aucune réduction, et que seul l’impôt a diminué de 10 0/0, le tarif en reste donc très élevé et, par là même, n’est pas à la portée de plus de bourses qu’avant la loi de 1892. Une autre constatation est à faire : ce ne sont pas les grands voyages qui ont contribué à l’augmentation du trafic, le parcours moyen actuel étant inférieur au parcours moyen antérieur à 1892, on doiten conclure que ce sont les déplacements à faible distance qui ont le plus bénéficié de la réduction des tarifs, et que c’est bien la masse du public qui a été favorisée.

es heureuses conséquences dela loi sont indispensables à connaître, car elles peuvent servir de base à l'argumentation de ceux qui trouvent insuffisant le dégrèvement opéré, et ne le considèrent quecomme le premier pas dans une voie où il faut résolument s'engager. Les conventions de 1883 contiennent une clause à laquelle il a déjà été fait allusion; on y envisage la possibilité de réductions d’impôt ultérieures à l’abolition de la surtaxe de 1871 : les Compagnies consentent en pareil cas à participer aux efforts du Gouvernement par une nouvelle baisse

dans leurs tarifs; à toute diminution effectuée par le Trésor, elles s'engagent à ajouter elles-mêmes une diminution équivalente; pour se garantir contre tout risque, elles ont, il est vrai, posé comme condition préalable que leurs recettes nettes sur les voyageurs fussent au moins égales à celles qui étaient obtenues avant la première réforme, mais ce résultat a été atteint dès le premier jour, puisque, même en tenant compte des frais supplémentaires qu’a nécessités l’application de la loi de 1892 les perceptions sur cette catégorie de transports ont eu constamment une marche ascendante.

Le Gouvernement doit profiter de ces promesses formelles des compagnies: celles-ci, il est bon de le répéter, sont, en général, peu disposées à baisser leurs prix : les tarifs sur les voyageurs sont en effet restés sensiblement les mêmes depuis 1892. L'Etat n'ayant aucune initiative pour les réductions, il doit attendre les propositions des chemins de fer ; ne pouvant donc leur forcer la main d’une manière directe, sa seule ressource est de le faire par un moyen détourné en consentant lui aussi à quelques sacrifices sur l'impôt. «Est-il une réforme plus favorable, a-t-on pu dire, que celle qui, réalisant un dégrèvement auquel une autre partie n’est engagée à prendre part, permettrait de décharger le contribuable du double de ce qu’on lui abandonnerait? » Une telle considération vaut bien la peine

qu'on s'y arrête, mais on ignore généralement la clause des conventions de 1883 qui contient ces avantages en expectative : toute l’attention s'est concentrée sur celle dont les effets se sont réalisés en 1892, et pourtant cette dernière disposition, si vantée, était encore moins profitable au public que celle qui la suit, puisqu'elle ne concernait que certaines catégories de tarifs, tandis que l’autre les vise tous sans exception.

Un nouvel abaissement de la taxe sur les voyageurs s'impose donc ; les effets probables des allégements dans les droits de consommation sont appréciés généralement, ou avec un optimisme excessif, ou avec une prudence exagérée, mais, dans l’espèce, aucune incertitude n’est possible, puisqu’une mesure analogue et récente a eu des résultats entièrement satisfaisants. Mais dans quelles limites convient-il d'agir? Vaut-il mieux procéder par étapes successives, ou réaliser tout d’un coup une importante réduction ? Cette dernière solution semble préférable : un essai timide passerait à peu près inaperçu, les voyageurs sentiraient à peine la décharge, et la matière imposable ne progresserait que peu ou point ; avec une diminution sérieuse, au contraire, l’impression générale serait plus forte, l’effet moral sur la masse serait très sensible, et les déplacements prendraient certainement une extension considérable ; c’est cette opinion de la foule qu’il faut conqué-