GÉNÉRALITÉS

Nous nous sommes efforcés dans la première partie consacrée à l’étude théorique de la réalité et de la personnalité, de dégager les traits qui forment le caractère original de chacune de ces deux formes d'imposition. Mais les formules {rès abstraites dans lesquelles nous avons essayé de renfermer d’une façon aussi concise que possible les idées générales qui se sont imposées à notre raisonnement au cours de nos recherches, ont besoin d’être expliquées par les faits et en quelque sorte matérialisées par la connaissance des institutions fiscales positives elles-mêmes. En matière de finances plus qu'en tout autre matière, il est impossible de séparer la théorie de la pratique, car les concepts purement théoriques de la science financière sont beaucoup plus le fruit de l'expérience que de la seule raison. C’est

pourquoi délaissant le domaine des idées générales nous allons rechercher dans l'exposé des législations positives la démonstration pratique de nos observations.

Avant tout examen, il semblerait que dans chaque pays les finances publiques dussent revêtir des formes très spéciales, puisqu'elles se trouvent nécessairement en présence de rapports preexistants différents et que les législateurs ne peuvent changer. N'est-il pas évident que les institutions fiscales ne peuvent pas être les mêmes dans les pays riches et dans les pays pauvres, dans les pays où la richesse est uniformément répandue et dans ceux où elle est concentrée, dans les pays d’industrie et dans les pays d'agriculture ? Ce qui est certai c’est qu'il existe de notables différences entre les finances des divers Etats,. Et pourtant, il faut constater que beaucoup d’institutions se retrouvent partout avec des modalités presque identiques et surtout que dans tous les pays s’affirment certaines tendances, se dessinent certains courants législatifs qui conduisent les Etats de même civilisation, à des systèmes généraux d'impôts très voisins les uns des autres.

Presque tous les Etats actuellement combinent dans une certaine mesure l'imposition personnelle avec l’imposition réelle et s’il y a des divergences entre eux, elles tiennent précisément aux différences qui existent entre les proportions suivant lesquelles chacun d'eux effectue cette combinaison. Souvent aussi les méthodes d’organisation pour une même institution fiscale varient d’un pays à l’autre. C'est ainsi que quelques pays ont très peu d'impôts directs réels sur les sources particulières

de revenu, mais ils ont un grand impôt direct sur le revenu qui frappe cependant toutes les formes de revenus et dans lequel les procédés réels de taxation jouent un rôle important. C’est le cas de l’Angleterre avec son Income-tux. D'autres pays ont, au contraire, de grands impôts directs réels attachés à chacune des sources particulières de revenu et à côté un grand impôt personnel sur le revenu global ou sur le patrimoine, comme élément de compensation aux défauts des impôts directs réels.

On peut dire d’une façon générale que l’impôt sur le revenu global où impôt personnel par excellence, joue de nos jours un rôle considérable, soit qu'il se superpose aux impôts réels, à titre de complément de ces impôts et comme correctif de leurs erreurs, soit qu'il les réunisse tous ou presque tous en les coordonnant en système. D’aucuns voient volontiers dans l'impôt général-et personnel sur le revenu, l’inpôt unique et parfaitement uniforme, qui doit dans l’avenir remplacer tous les autres; espérance bien vaine si l’on considère l'ensemble des besoins financiers et la productivité très relative de tous les impôts directs, même personnels et oiobaux. Ce qu'il faut retenir de cet aperçu synthétique c’est que l'impôt personnel est, semble-t-1l, l'impôt de l'avenir pour les Etats: c’est que la personnalité est la tendance très générale qui inspire tous les gouvernements dans le grand travail de réorganisation qui bouleverse, depuis quelque trente ans, presque partout, les anciennes institutions financières.

C’est précisément cette tendance que nous nous efforcerons au cours de notre étude sur les organisations fis-

cales positives au double point de vue de la réalité et de la personnalité, de dégager des faits et de l’œuvre législative contemporaine.

$ 2. — ANGIETERRE

Observations générales sur les finances anglaises. — Si l’on cherche par un coup d'œil très rapide, jeté sur les institutions fiscales anglaises, à déterminer la part respective que prennent dans la taxation, la réalité et la personnalité, on constate que les finances de l'Angleterre ont, comme celles de presque tous les autres grands Etats, pour fondement les impôts réels, sous la forme surtout des impôts indirects sur les consommations. Il est vrai que sa grande richesse lui permet de frapper seulement les objets qui ne sont pas de première nécessité. À côté, on trouve un très petit nombre d'impôts directs purement objectifs, comme l’impôt sur les maisons ({nhabited house duly}, et l'impôt foncier (Land tax) relativement sans importance puisqu'il ne rapporte guère plus de 20 millions de francs par an.

Mais outre ces impôts réels distincts, il existe un grand impôt direct sur les revenus ({ncome-lax) présentant tout à la fois un caractère personnel et réel, et rendu progressif par tout un système d’exemptions eu faveur des petits revenus et des revenus moyens; et enfin des impôts sur les successions (Death duties) avec tarif progressif et exemptions des sommes de faible

importance. Si l’on veut se rendre compte numérique-

ment de là proportion dans laquelle chacune de ces ressources figure au budget, on voit par exemple que pour l'année 1907-1908, les douanes ont fourni 32.500.000 €, les accises 35.700.000 £, les successions 19.100.000 £, le timbre 8.000.000 £, l'impôt foncier ou land-tax, 760.000 €, l'impôt sur les maisons, 2.000.000 £, enfin l'income-laxr, 32.400.000 £.

L'Angleterre fait donc une large place aux impôts personnels avec Fincome-tax et l'impôt sur les sueces-

SIONS.

Income-tax

L'histoire de lincome-tax est déjà fort longue. Elle est intimement liée aux événements et aux idées et elle reste le meilleur exemple de réalisation progressive et pratique de la personnalité dans Fimpôt, au cours de ces dernières années. Pour comprendre toute la portée de l’œuvre accomplie grâce aux efforts des plus illustres législateurs anglais, il est Indispensable d'en

connaitre les principales étapes.

Historique

Origines. — (PLA première expérience d’un Impôt personnel sur le revenu remonte fort haut dans le passé. Dès l’année 1692, on vit l'Angleterre, pour se procurer les ressouces nécessitées par sa guerre avec la France, réaliser une combinaison d'impôt personnel sur le

revenu. Malgré le nom de Land-taxr que lui donnait

l'Act qui en autorisait la perception, cet impôt était vraiment un «€ property and income-tax ». Les injustices de sa répartition le rendirent bientôt odieux aux contribuables, si bien qu'il cessa peu à peu de s’appliquer à la propriété mobilière et que la propriété immobilière demeura seule atteinte. Les faits avaient ainsi fini par justifier son nom de Land-lax.

2° — Ce fut William Pitt qui, en 1797, sous la pression cles événements, restaura résolument l'impôt général sur le revenu. L'heure était alors particulièrement critique : les menaces de débarquement de Napoléon en Angleterre, la mutinerie de la flotte, la révolution d'Irlande avaient profondément Cbranlé le crédit public. Il fallait trouver de l'argent à tout prix. L’impôt général sur le revenu apparut à Pitt comme le seul moyen qui fût capable de fournir les ressources nécessaires pour faire face aux circonstances. Les résultats, pourtant, ne répondirent pas complètement aux prévisions du ministre, ar le rendement dé cet impôt fut très inférieur à celui qu'il en espérait. Cet impôt frappait de 10 9 le revenu déclaré par les intéressés et exemptait seulement les très petits revenus. Le contrôle était exercé par un Jury. Malgré la gravité des événements, il rencontra partout une grande résistance. Les fraudes nombreuses et très considérables, les évasions multiplhiées de la matiëre imposable, paralysèrent les efforts des autorités fiscales à tel point qu'aussitôt après la paix d'Amiens, l'impôt général sur le revenu fut aboli.

3°. —- Un an après l'essai de Pitt, c’est-à-dire en

1803. la reprise des hostilités avec la France nécessita

le recours à une nouvelle contribution de guerre. Le chancelier Addington, qui avait succedé à Pitt, rétablit Pimpôt sur le revenu, mais suivant une tout autre méthode. Le système analytique remplaca le système global. Ce fut en effet la loi de 1803 qui introduisit les fameuses cédules A, B, CG, D, E, entre lesquelles sont réparties les différentes sources de revenu. Tel est la véritable origine de la forme actuelle de lncometax.

4°. —— Etabli pour faire face aux nécessités de la guerre, l’ncome-lar ne put pas survivre au rétablissement de là paix. Son impopularité forca le gouvernement à l’abolir de nouveau, au début de 1815. Ressuscité presqu'aussitôt par le retour de lîle d’Elbe, lincome-tax finit pourtant par disparaître en 1816. Mais en 1842, le chancelier Robert Peel, aux prises avec le déficit budgétaire, proposa au Parlement le rétablissement de l’'ncome-tax. La Chambre .des Communes asquiesca, considérant que cette mesure radicale était le meilleur moyen de relever le crédit national. A partir de ce moment, l'income-tax ne fut plus jamais supprimé. Pourtant, Peel avait fixé à trois ans la durée de cette mesure extraordinaire. Mais les circonstances en décidèrent autrement. Les difficultés économiques sans cesse renaissantes obligèrent en effet les gouvernements successifs à conserver une source de recettes dont l'élasticité et la productivité étaient si utiles à l'équilibre budgétaire. Le Parlement lui-même, lassé par les événements, se résigna à subir l'Income-lax

et à le voter chaque année. Malgré tout, jusqu’en 1875,

l'espoir de le voir disparaître un jour persista, entretenu et parfois avivé par les discussions parlemen- {aires. Finalement, sous l'action du temps, les réclamations perdirent de leur force; la violence des sentiments d'hostilité de l'opinion publique s’affaiblit graduellement. C’est ainsi que le gouvernement, grâce aux nombreuses prorogations de durée qu'il sut obtenir pour l'Income-lax, parvint peu à peu à incorporer complètement la législation nouvelle à la mentalité collective.

5. — Ce qui caractérise toute cette partie de l’hisloire de Facome-lax, c'est que jamais le maintien ou le rétoblhissement de cet impôt ne fut préconisé pour des raisons d'équité fiscale; sa seule raison d’être résida dans les difficultés budgétaires de FEtat. Mais depuis une vingtaine d'années S’est introduit à ce point de vue un changement profond dans les idées. Le législateur anglais, d'accord avee Fopinion publique, ne considère plus Frcome-lar comme uu impôt de guerre, c'est-à-dire comme un instrument provisoire appelé à disparaitre avec les raisons qui l’avaient fait naître. Cette conception purement fiscale à cédé la place aux préoccupations de justice. Les aspirations démocratiques ont conduit là plupart des individus à regarder l'income-lax comme un impôt idéal, dont l’existence doit être définitive. Il est devenu pour tous les partis l'institution essentielle de la législation fiscale anglaise.

Ce revirement d'opinion à provoqué chez le législateur le souci d'améliorer l'ncome-tax. La question des progrès à réaliser dans son organisation, question qui

avait été laissée de côté, tant que la suppression de

idee

cet impôt avait paru probable, s'imposa au contraire aux esprits dès qu'on l’eût considéré comme une institution permanente et nécessaire. Cet effort de perfectionnement s’est manifesté au cours de ces dernières années par trois « Finance-Act » édictés successivement en 1898, 1907 et 1909-1910. Tous les trois présentent ce caractère commun d’accentuer très sensiblement la personnalité dans l’Income-tax, soit en introduisant, soit en développant les éléments qui la constituent.

Le développement moderne de l’Income-taxe (Finance-Act de 1898, 1907, 1909-1910.)

A. —- Finance-Act de 1898. — Le Finance-act de 1898 établit au profit des revenus inférieurs à 700 £ tout un régime de déductions ou « abatement ». Les revenus ne dépassant pas 160 £ sont complètement exemptés: une déduction de 160 £ est opérée pour les revenus qui vont de 160 à 400 £. Pour ceux qui vont de 400 à 500 £, la déduction est réduite à 450 £: pour ceux de 500 à 600 £, elle est seulement de 120 £: enfin, pour les revenus compris entre 600 et 700 £, la déduction n’est plus que de 70 £. Les revenus de plus de 700 £ seulement paient le plein tarif, c’est-à-dire suivant leur montant véritable, sans déduction. Il est stipulé en outre que le contribuable ne peut profiter de ces déductions qu’à la condition de faire une déclaration de son revenu total.

B. — Finance-Act de 1907. -— La disposition la plus

intéressante du Finance-act de 1907 est celle qui établit la règle de la diserimination des revenus. Jusqu'alors lincome-lax avait frappé à un taux égal tous les revenus quelle qu'en fût l'origine. Depuis lAct de 1907, on fait une distinction pour les revenus inférieurs à 2.060 £ entre les revenus gagnés « earned » et les revenus non gagnés « wnearned ». Ces derniers sont atteints suivant un taux de 1 slling par livre, tandis que les revenus « e@rned » jouissent d’un taux de faveur de 9 pence par livre. De plus, le Finance-act de 1907 élargit l'obligation de déclaration établie par l’Act de 1898, en contraignant ies contribuables qui veulent réclamer l'application du principe de la discrimination, à la demander eux-mêmes, en indiquant à ladministration les sources de leurs revenus et la nature de leurs charges.

C. — Finance-Act de 1909-1910. —- Le Finance-act de 1909-1910 de son côté prend deux sortes de mesures: une partie de ses dispositions ne font que développer les règles posées par le Finance-act de 1907, les autres, au contraire, consacrent d'importantes innovations.

1°. — En ce qui concerne les mesures destinées à développer simplement les principes posés par la législation antérieure, le premier point notable, c’est l’élévalion des taux de l’Income-tax. L’Act de 1909-1910 porte le taux de 1 shilling à 1 smilling 2 par livre. Ce n’est pas cette élévation du taux par elle-même qui est intéressante, mais bien plutôt la tendance générale qu'elle indique chez le législateur. Bien souvent déjà,

ES ve

en présence de dépenses extraordinaires à entreprendre, le taux de 4 sh. 2 a été atteint où même dépassé, etcette fois encore le prétexte officiel de cette augmentation est l’exécution du programme naval. I ne faut pourtant pas s’y tromper. Ces dépenses navales ne sont qu'une apparence. M. Lloyd George, lui-même, fait remarquer que le revenu imposable s’est considérablement accru ces dernières années et que ce développement de la richesse générale permet d'adopter le taux surélévé de 1 sh. 2. Cette relation, qu'il semble vouloir établir entre l'accroissement du revenu et le taux de l'impôt dévoile le vrai fondement de la réforme. Ce qu'on peut affirmer, c’est que le point de vue purement financier est désormais abandonné pour l'Incomelax. Le triomphe du parti libéral anglais a consacré définitivement l'introduction dans la politique financière de cette tendance moderne universelle, qui pousse Îles gouvernements à délaisser, parmi les impôts, ceux qui ne sont fondés que sur les manifestations extérieures de la fortune, c’est-à-dire les impôts réels, pour faire des impôts qui frappent les facultés vraies du contribuable, c’est-à-dire des impôts personnels, la clef de voûte de tout système financier. L’élévalion du taux de Fincome-tax n'est qu'une traduction pratique de cette tendance. Si l'on en doutait, il suffirait de se rendre compte de limportance croissante acquise réguliérement par l’Income-tax pendant ces dernières années, dans le budget total des recettes. La statistique fournit

une preuve arithmétique de cette marche ascendante.

— Ai —

Recettes | roportion pouro/°

Produit des impôts en millions de Æ totales du produit de

5 £ £A à 8 È 5 { ecettes rapp:rtaux re- Ë Es$ Z < 2 brutes) cettes totales

EE DR eut Re ui OUEN RRQ nées ESSENCE CCE EE CSS

1894-1895 [15,6110,9/20,3130,7,24,2/101, 7 Voie 1899-1900 18,8/14,6124 137,3131,11129,8 14,9 1904-1905 |31,3/16,7135,9/36 133,31153,2 20,4 1907-1908 132,419 132,51385,7137 1156,6 AFS 1908-1909 133,9/18,4129,2136,7133,4/151,6 22,9

Le Finance-Act de 1909-1910 accroît aussi la portée du prineipe de la discrimination des revenus posé par. le Finance-act de 1907, mais d’une façon en quelque sorte indirécte. Il ne change rien, en effet, aux règles admises, mais l'avantage de la diserimination se trouve tout naturellement augmenté du fait de lélévation à 1! sh. 2 du taux de l'impôt. Les revenus gagnés restent imposés au taux de faveur de 9 pence, tandis que les revenus non gagnés sont atteints désormais, non plus au taux de 1 Sh., mais au taux surélevé de 1 sh. 2 par livre, En outre, alors que la discrimination ne s’appliquait qu'aux revenus inférieurs ‘à 2.000 £, elle est étendue par lAcf aux revenus compris entre 2.000 et 3.000 €.

2° — a) En ce qui concerne les innovations du Finance-act de 1909-1910, la plus-importante est sans contredit l'introduction d'un véritable tarif progressif dans l'Income-lax. La progression y est réalisée au moyen d'une surtaxe sur les revenus dépassant 5.000 £, surtaxe dont le chiffre est uniformément fixé à 6 pence

Lan dei re Gé oi M NE LS

pas livre. Elle ne porte pas sur la totalité des revenus du contribuable possédant plus de 5.000 £, mais seulement sur la partie qui dépasse 3.000 £. Sans doute, l’Act de 1898 avait altéré déjà le principe de la proportionnalité en accordant aux contribuables dont le revenu était inférieur à 700 £, le droit de réclamer certaines déductions. Malgré cette disposition, l'impôt restait pourtant ce qu'il était, c’est-à-dire essentiellement un impôt proportionnel. Les exemptions admises ne faisaient que donner au taux un caractère dégressif pour les revenus inférieurs. Or, il y a une différence considérable entre un tarif progressif et un tarif dégressif : le tarif dégressif se concilie très bien avec le principe de la proportionnalité, dont il ne fait qu’atténuer la rigueur en dégrevant les petites fortunes; le tarif progressif, au contraire, s'élève avec la fortune dont il frappe plus rigoureusement les degrés supérieurs dans un but de politique sociale ou de compensation.

b) Pour permettre à l’administration de connaître les revenus supérieurs à 5.000 £, le Finance-act de 1909- 1910 établit le principe de la déclaration obligatoire. La déclaration est exigée, sous la menace de diverses sanctions, de tous ceux dont le revenu dépasse 5.000 £.

c) Enfin la loi anglaise introduit dans l’Income-tax la considération des charges de famille. Les contribuables ayant de 160 à 500 £ de revenu, en outre des déductions dont ils peuvent profiter en vertu de l’Act de 1898 et du droit qui leur est reconnu par l’Act de 1907 de réclamer l’application du tarif de faveur de

9 pence pour les revenus gagnés, peuvent invoquer, en vertu de l’Act de 1909-1910 une déduction spéciale de 10 £ par enfant légitime.

L'Income-tax est done le résultat d’une œuvre législative de longue haleine. Il est régi actuellement par une multitude de lois, de prescriptions administratives, de décisions contentieuses, de coutumes qui le rendent obscur pour le contribuable et d’une application compliquée pour les autorités fiscales chargées de son fonctionnement. Dans les développements qui vont suivre, nous essaverons de dégager ses traits généraux, ses dispositions originales au point de vue de la réalisation des principes de l'imposition objective et de limposition subjective.

Organisation actuelle de l’income-taxe

Caractères généraux de l'Income-tax. — 1 convient de remarquer tout d’abord que le législateur anglais, tout en progressant dans la voie de la personnalité, est demeuré fidèle au procédé réel de taxation à la source. Cela s'explique tout naturellement, car c’est un procédé très commode, très simple et surtout très sûr que le développement imouï de la richesse mobilière et l’aceroissement du nombre des salariés rendent très utile à notre époque. De plus, il se concilie parfaitement avec la déclaration du revenu global par le contribuable. Ce sont deux méthodes qui se complètent et se contrôlent l’une l’autre, car si la déclaration est nécessaire pour faire connaître au Fise la situation générale du