CHAPITRE PREMIER

La réalité dans nos impôts directs

Le système français des contributions directes comprend surtout les quatre « Vieilles » : impôt foncier, impôts des portes et fenêtres, contribution personnelle mobilière, impôt des patentes. Il faut noter toutefois que la loi du 5 août 1890 à séparé l’impôt foncier en deux parties distinctes : impôt sur les propriétés non bâties et impôt sur les propriétés bâties. A côté de ces impôts directs proprement dits, il faut placer les taxes assimilées et aussi la taxe de 4 % sur le revenu des valeurs mobilières qui est un véritable impôt direct frappant à sa source une catégorie spéciale de revenu.

Tous ccs impôts ont une organisation absolument réelle. Il est aisé de Ss’en rendre compte. Nous savons en effet ce qu'on entend par impôt personnel. Nous avons vu que cette sorte d'impôt se caractérisait sur-

tout par la présence de quatre éléments constitutifs

indispensables à toute tentative d’individualisation de l'impôt : détermination directe de l'assiette par le procédé de la déclaration obligatoire contrôlée: caleul du revenu net (déduction des dettes, du minimum d’existence, des charges de famille): diserimination des revenus; progression des tarifs.

keprenons ces quatre éléments et recherchons quel est leur rôlé dans notre système d'impôts directs.

1° -— Notre système d'impôts directs au point de vue de la déclaration du revenu. — La caractéristique la plus manifeste de nos impôts directs, c’est le rôle énorme, presque exclusif, que joue dans la constatation des revenus imposables le procédé indiciaire.

Nous savons en effet que pour la détermination de la matière imposable deux procédés sont possibles. On peut d'abord recourir au système indiciaire ou Système des signes extérieurs : l'impôt est alors assis sur des présomptions tirées de certains faits visibles qui paraissent être en relation avec les ressources du contribuable. On peut ensuite employer le procédé de la constatation directe. Ce dernier procédé présente à son tour deux modalités : d’un côté on peut exiger du contribuable qu'il déclare lui-même ses revenus; de lautre on peut simplement donner soit à une commission, soit à tout autre organe administratif, le pouvoir et les.movens de procéder d'office à lévaluation. A vrai dire, aucune de ces deux méthodes, déclération, taxation directe administrative, ne figure isolément dans les législations positives: elles se combinent et se com-

plètent toujours l’une l’autre, et la seule différence

entre les Etats à ce point de vue, c’est que le premier rôle appatient tantôt à la première, tantôt à la seconde. Tout au contraire, chez nous, l’assiette de trois de nos impôts directs, contribution des portes et fenêtres, contribution personnelle mobilière, contribution des patentes est déterminée d’après le seul procédé indliclaire.

En ce qui concerne la contribution mobilère et l’impôt des portes et fenêtres, il suffit de se rappeler les conditions historiques de leur création pour savoir ce qu'ils sont vraiment. Dans son rapport à l’Assemblée Constituante, M. de la Rochefoucauld disait à propos de la contribution mobilière : « Le prix des loyers des maisons n'est pas une mesure d’une exactitude rigoureuse, mais c’est encore la moins imparfaite qu’on ait pu trouver. I est en général vrai que chacun est logé suivant ses facultés. » De même, Legrand présentant au Conseil des Anciens la contribution des portes et fenêtres S'exprimait ainsi: « L'homme riche prend un logement éclairé par beaucoup de fenêtres, mais celui qui est dans la médiocrité ou l’indigence proportionne son logement à ses besoins. » Voilà donc deux impôts qui sont destinés à atteindre le revenu global du contribuable et qui pourtant, au lieu de frapper le revenu véritable directement et sincèrement calculé, ne reposent en réalité que sur deux signes extérieurs, deux indices qu'on estime être en relation exacte avec la richesse du sujet de l'impôt : la valeur locative de l’habitation, le nombre des ouvertures. Qu'est-ce à dire,

sinon qu'ils ne sont rien autre que de véritables impôts

sur les dépenses, analogues en fous points aux impôts

indirects proprement dits.

La contribution des patentes est, elle aussi, assise sur les signes extérieurs. Le législateur à recherché les éléments tangibles susceptibles de constituer des indices sérieux sur lesquels il puisse établir ses présomptions, pour le ealeul des revenus professionnels. Le résultat de <es recherches, ce fut la consécration comme indices légaux des signes extérieurs suivants : valeur locative non seulement de lhabitation personnelle, mais des locaux affectés à l'exercice de la profession, nature même «le la profession, nature et puissance de l’outillage, nombre des ouvriers et des employés, population de la commune où s'exerce la profession.

Cependant, 1l est des cas où l'évaluation directe est admise, mais on n’y à recours alors que dans la mesure où on peut le faire sans exiger une déclaration du contribuable et sans donner à l’administration fiscale des pouvoirs d'investigation qui soient menaçants pour le secret des choses privées. Telle est la raison pour laquelle on procède à lévaluation directe des revenus de la terre par le cadastre et des revenus des maisons par des opérations administratives renouvelées tous les dx ans. Il s’agit là, en effet, de revenus très difficiles à dissimuler et qu'il est aisé de connaître directement. Le Fise peut les évaluer par lui-même sans qu'il lui soit nécessaire de recourir à des moyens spéciaux et rigoureux d'investigation. Ces impôts d’ailleurs n’atteignent pas plus que les précédents le revenu réel des

individus, mais seulement un revenu moyen objectif

faisant abstraction de tous les facteurs qui peuvent influer sur la situation véritable des imposés.

C'est aussi par évaluation directe que le Fise détermine les revenus des valeurs mobilières; il n’a pour cela qu'à s'adresser aux personnes morales qui les produisent et à prélever entre leurs mains le montant de l'impôt avant toute répartition entre les possesseurs «les {itres. /

Le procédé de la déclaration n’existe chez nous que pour quelques taxes aSsimilées. C’est en effet au contribuable à déclarer ses chevaux, ses voitures, sa bicyclette, ses billards, son automobile. Si on la admis pour ees petits inpôts, c'est précisément à cause de leur caractère tout à fait accessoire, car, la déclaration, en raison de leur minime importance, n'offre guère de danger.

Le procédé français de détermination des facultés imposables est done lantipode de la méthode qui convient aux impôts personnels. Nous avons vu, en effet, que la déclaration obligatoire est un élément essentiel de tout Système qui veut connaître la situation véritable du sujet de limpôt et par suite serrer de très près la capacité contributive de chaque imposable. C’est l'établissement de cette déclaration obligatoire et lorganisation de son @ontrôle qui ont fait le fond de toutes les grandes réformes financières à l’étranger. Malgré les résultats très fâcheux auxquels aboutit le procédé indiciaire, le législateur français y est demeuré fidèle jusqu'à ce jour. L'heure ne semble plus éloignée, cependant, où les progrès des théories fiscales auront enfin

une répereussion pratique au sein de notre législation.

C’est ce que nous verrons plus loin.

2° — Notre système d'impôts directs au point de rue du calcul du revenu net. — Cette prépondérance

du système indiciaire n’est pas le seul élément de réalité qui rentre dans l’organisation de nos impôts directs. Il nous faut montrer aussi que ces impôts ne tiennent aucun compte des situation individuelles. Ce qu'ils frappent, c’est le revenu objectif, la matière imposable elle-même, abstraction faite de tous les facteurs qui donnent à cette matière sa vie particulière et distincte, sa valeur individuelle. Cela est vrai aussi bien des impôts qui reposent sur les sources isolées de revenu, comme l'impôt foncier sur les propriétés bâties, l'impôt foncier sur les propriétés non bâties, la taxe de 4 % sur les valeurs mobilières et la patente, que des impôts qui ont pour assiette le revenu global des individus : contribution mobilhère, impôt des portes et fenêtres.

Si nous prenons l'impôt foncier non bâti, nous voyons qu'une même parcelle de terre paie toujours le même montant d'impôt calculé au même taux et d’après les -même règles, quelle que soit la situation économique de ses propriétaires successifs, paysan qui exploite péniblement son petit patrimoine où grand propriétaire foncier qui perçoit sans peine ses fructueux fermages. L'impôt ne voit que le revenu abstrait que le possesseur actuel est censé tirer de sa terre, étant donnée la catégorie à laquelle elle appartient, c’est-à-dire le revenu moyen que la loi a déterminé pour cette catégorie.

Mème constatation pour les revenus des valeurs mobilières : le titulaire du titre, qu'il soit célibataire‘ou père de famille, travailleur ou capitaliste, ne touchera Jjamais qu'un intérêt diminué d’un prélèvement toujours identique.

Que dire de la patente ? Pourtant dans cet impôt on a poussé à l'extrême le système des signes extérieurs. On a cherché par un choix ingénieux des indices légaux, par un perfectionnement très développé de la technique fiscale, à rapprocher Fimpôt de la réalité. autant que le permettait la nature extraordinairement complexe des revenus professionnels. Malgré l'effort considérable accompli dans ce sens par les législateurs au cours du XIX' siècle, la patente ne frappe encore que des apparences. Quoi qu'on fasse, le système indiciaire est absolument, à cet égard, incompatible avec la connaissance exacte des faits, car il laissera toujours échapper ces deux facteurs essentiels de la production des revenus commerciaux et industriels : la valeur du chef de l’entreprise et l’importance du capital qui la fait vivre et prospérer. C’est ainsi qu’il arrive fréquemment que deux exploitations présentent des signes extérieurs, des conditions apparentes de fonctionnement tout à fait identiques: la loi, qui ne s’en rapporte qu'aux indices visibles, présume en conséquence, pour chacune, des revenus égaux et les frappe d’un même montant d'imposition, ce qui n'empêche pas leur situaton d’être toute différente des prévisions légales : des deux exploitations également atteintes, l’une seulement fait des bénéfices, tandis que l’autre végète où même travaille à perte.

Ces observations s'appliquent avec la même exactitude aux impôts sur le revenu global : contribution personnelle mobilière, impôt des portes et fenêtres. IT serait pourtant facile à ces impôts d’être personnels, puisqu'ils frappent le contribuable dans l’ensemble de ses facultés. Mais l’organisation qu'on leur à donnée ne le leur permet pas. Le Fise ne retient, 1à aussi, que des apparences: il se contente de rechercher le chiffre du loyer, de compter les ouvertures de l’habitation et, en fin de compte, ce qu'il frappe, ce ne sont que des dépenses d'une catégorie spéciale, dépenses d’habitation, dépenses d'air et de lumière. Comment ces impôts pourraient-1ls, dès lors, tenir compte des faits, des éléments personnels, puisqu'il ne rentre pas dans leur rôle de connaître la situation concrète, exacte de chaque individu ?

D'une facon générale, il est donc vrai de dire que nos impôts directs ne font pas état et ne peuvent pas faire état, étant donnée leur organisation indiciaire, des facteurs de la personnalité.

1° Et d’abord pas de déduction d’un minimum d’existence, pas de déduction pour charges de famille. Il existe bien certaines lois qui semblent porter un démenti à cette affirmation, mais à la vérité, les déductions et exemptions qu’elles consacrent sont si minimes et si incomplètes, qu’elles ne constituent qu’une très faible et presque négligeable atténuation à la rigueur du principe. Ces exemptions et déductions sont contenues d’une part dans les lois du 17 juillet 1889 (art. 3) et du 8 août 1890 (art, 31), qui exonèrent de la contri-

bution personnelle mobilière les pères et mères de sept enfants vivants, légilimes ou reconnus, lorsque leur cote en principal ne dépasse pas 10 francs: d'autre part, dans la loi du 21 juillet 14897, qui établit une série de remises au profit des petites cotes foncières. Cette loi décide d'accorder sur la part qui revient à l'Etat dans l’impôt foncier des propriétés non bâties, une remise totale pour les. cotes de 10 franes et au-dessous, une remise des 3/4 pour les cotes de 10 fr. O1 à 15 franes, une remise de 1/2 pour les cotes des 15 fr. O1 à 20 franés, une remise du 1/4 pour les cotes de 20 fr. 91 à 25 francs. Toutefois, le bénéfice de la loi n'appartient qu'aux propriétaires payant à l'Etat moins de 20 francs de contribution personnelle mobilhère: et, lorsque le propriétaire a plusieurs cotes foncières, c’est seulement sur le total que là remise doit compter. Ce sont là autant de restrictions qui diminuent singulièrement l'étendue pratique de la règle. On peut dire avec raison que ces remises ne constituent qu'une très légère indication de personnalité et que ce n’est pas dans cette poussière de dégrèvements qu'il faut chercher une formule sincère d'individualisation de l’impôt.

I faut citer aussi la loi du 2 avril 1832 qui ne soumet à la contribution personnelle mobilière que les per-sonnes « non réputées indigentes » (art. 12). Mais il y à dans cette exemption aucune préoccupation théorique d’un minimum d'existence, car on ne comprendrait pas quel intérêt pourrait pousser le Fise à réclamer un impôt à des personnes manifestement incapables de le

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payer et qui vivent plus ou moins de la charité privée ou de lassistance publique.

Enfin il faut mentionner les mesures de faveur que deux lois récentes ont accordées à la famille pour le caleul de la contribution mobilière : ce sont les lois du 13 juillet 1903 (art.A) et du 20 juillet 1904 (art. 4). Elles autorisent les conseils municipaux des commuunes chefs-lieu de département et de celles dont ia population agglomérée dépasse 5.060 habitants à déduire « à titre de minimum de loyer une somme constante, de la valeur locative d'habitation de chaque contribuable et à augmenter cette somme ‘constante d’un dixième pour chaque personne en sus de la première, qui se trouve à la charge du contribuable et à son domicile ;-sans toutefois que la déduction totale puisse dépasser le double Gu ‘minimum de loyer ». Sont seuls considérées comme personnes à la charge du contribuable « les enfants ayant moins de 16 ans révolus, les ascendants âgés ou infirines, les enfants orphelins ou abandonnés et par lui recueillis ».

2 L'impôt direct français ne se préoccupe pas plus de déduire les intérêts des dettes où mieux de calculer le revenu net. Et cependant, de deux commerçants où industriels, celui-là seul qui travaille avec ses propres capitaux recueille Iui-même tous les bénéfices ; tandis que celui qui à dû emprunter aux capitalistes, ne peut retenir qu'une très faible fraction du produit de son exp'oitation, obligé qu'il est d’en consacrer la meilleure part au paiement des intérêts des sommes dues. De

même pour tous les individus quels qu'ils soient. Par-

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tout où il existe des dettes, des obligations spéciales, il y a nécessairement une part plus ou moins grande des ressources qui demeure affectée au service des intérêts ; l’affaiblissement corrélatif de puissance économique qui en résulte pour les contribuables doit done entrer en ligne de compte dans le calcul d’un impôt personnel. Ce n’est pas le cas de notre législation. Pourtant les articles 56 et suivants de la loi du 3 Frimaire an vit, l’article 5 de la loi du 8 août 1890, l’art. 2 de la loi du 13 juillet 1900 semblent établir au sem de l'impôt foncier sur les propriétés non bâties et de limpôt foncier sur les propriétés bâties une différence entre le revenu brut et le revenu net puisqu'ils instituent des règles destinées à dégager le second du premier. Mais ce revenu net dont il est question n’est pas le revenu net individuel, ie revenu net de chaque propriétaire calculé d’après sa véritable situation de propriétaire libre de toutes charges ou grevé de dettes hypothécaires ou autres: c’est un revenu net moyen obtenu en déduisant du revenu brut certaines charges déterminées d’une façon tout à fait impersonnelle et qui ne sont autres que les charges moyennes attachées nécessairement à la production et à la conservation du revenu foncier. Ce que la loi appelle le revenu net des propriétés foncières, ce n’est donc que le revenu normal que doit produire une certaine catégorie de terres ou de bâtiments, étant donnés les frais généraux qu'ils entraînent forcément, quels que soient leurs propriétaires et leur situation. Tout cela ne revient-ils pas à dire

que notre législation fiscale est sur ce point en com-

te

plète opposition avec le système de la personnalité ? La conception de l’impôt personnel, c’est-à-dire c'e l'impôt sur les facultés véritables du contribuable, est inséparable de la distinction entre le revenu brut et le revenu net ; &’est même cette distinction qui forme sa base essentielle et indispensable puisqu'il n’y à pas de capacité contributive en dehors du revenu net luimême.

Mais la personnalité ne s’en tient pas là. Elle élargit encore cette conception du revenu net en y faisant rentrer l’idée d’exemption d’un minimum (l'existence. Du moment qu'on admet la nécessité de déduire du revenu brut total, les dépenses entraînées par sa production et sa conservation, est-il possible et, logique de refuser l’application de la même règle aux dépenses qui sont absolument indispensables dans des conditions données d'existence Sociale, au bon entretien de la personne humaine ? De plus cette conception du minimum d'existence ne doit pas s’entendre seulement de l’homme isolé, pour l'entretien de sa force productive, mais aussi de l’homme chef de famille, pour l’entretien des personnes qui composent cette famille. Par là, lexempüon d’un minimum d'existence conduit aux déduetions pour charges de famille. Aussi bien, le revenu représente pour chacun une certaine puissance éConomiIque, un pouvoir de satisfaire une quantité déterminée de besoins. Mais ce pouvoir n’est pas mesuré d’une facon absolue par le chiffre même du revenu net ; 1} varie pour une même valeur numérique avec le nombre et l’in-

tensité des besoins nécessaires des titulaires. Parmi

les causes qui font varier ces besoins en plus ou en moins, la plus notoire est certainement celle qui se rapporte aux charges de famille. Dès lors, le législateur qui veut adapter l’impôt à la capacité contributive véritable des personnes, doit se souvenir toujours que le revenu net lui-même est un élément qui doit être apprécié et pesé et que sa véritable valeur individuelle est en rapport inverse avec les charges qui grèvent le contribuable du fait de sa famille.

3° — Notre système d'impôts directs au point de vue de la discriminalion. — Nous avons vu que tout système

fiscal qui poursuit la détermination subjective des facultés adopte la règle de la discrimination. L'origine des revenus est en effet un élément qui influe singuhèrement sur la capacité contributive. Le Fise doit faire état des différences d’origine et frapper à des taux distincts les revenus du capital, les revenus du travail et les revenus mixtes qui proviennent à la fois du capital et du travail. Le revenu du capital est permanent ; il demeure, malgré l’oisiveté, la maladie ou la vieillesse de son bénéficiaire ; à la mort de ce dernier il continue même d'exister au profit de ses héritiers. Le revenu du travail au contraire, participe à tous les risques qui menacent l’activité humaine, dans laquelle il à sa source ; il subit le contrecoup de toutes ses variations d’intensité, augmentant et diminuant avec elle ; et le même événement qui fait disparaître la force de travail, marque aussi la fin de la production de ce revenu. Le revenu du travail n’est donc pas entièrement disponible

comme le revenu du capital ; 11 v en à une partie qui

doit être nécessairement consacrée à l'épargne pour les jours de vieillesse et d’indigence. À revenus égaux, le possésseur du capital n'est done pas astreint aux mêmes besoins d'épargne que le simple travailleur: son revenu demeure plus complètement à sa disposition et 1! peut l’appliquer plus largement à ses dépenses actue!les. Pour lui la capacité d'imposition est supérieure et la loi fiscale doit en tenir compte, comme elle doit tenir compte de la nature spéciale de la troisième catégorie de revenu, les revenus mixtes. Le gain du propriétaire foncier qui exploite lui-même sa terre, de l’industriel qui se sert dans son entreprise de ses propres capitaux, comprend à la fois l'intérêt d’un capital et la rémunération d’un travail, offrant ainsi en même temps l'avantage d’une certaine permanence et l’inconvénient d’une incontestable instabilité. La taxation doit donc être une taxation différentielle à trois degrés : un pour le capital, un pour le travail, un pour les revenus mixtes. |

Cette taxation différentielle, est-il besoin de le faire observer, est inconnue chez nous. Notre législation fiscale des impôts directs n’a pas fait de place à la règle de la discrimination. Sans doute, tous les revenus ne sont pas atteints au même taux, loin de là : il suffi pour s’en convaincre, de jeter les veux sur le tableau

suivant (1)

(1) Voir les procès-verbaux de la Cominission extrapaur-

lementaire, t. 11, p. 1077 et Suivantes. Les chiffres donnés

Impôts Empôts d'État et impôts d'Etat suls lo aux réunis PrOpriéléstbatres ©5740 ur - 7,08 Propriétés non bâties .... 5,93 12224 VAleULRSAMONIIET ES EEPEE 1E8S ERI:08 P'ÉTOICER ART ARR PS 4,08 6,19 MAIRES ere, ME INR EnT 6 6

dans ce tableau se réfèrent à l’année 1893. Ils ont été obtenus en rapportant le produit des impôts directs existants à une certaine évaluation globale des revenus des contribuables. On peut dire, sans doute, que la statistique est incapable de dresser un inventaire exact des fortunes et des revenus ; cependant, comme il ne s'agit ici que d'établir un moyen de comparaison, on peut se contenter de chiffres approximatifs.

Voici d'ailleurs les éléments complets du tableau dressé par là commission extra-parlementaire.