CHAPITRE II

Tendances à la personnalité dans le régime fiscal français

Il faut se garder {outefois de pousser à lextrême ces observations sur la réalité de nos impôts directs; elles tendent de plus en plus à devenir moins rigoureusement exactes. Il s'exerce en ce moment, dans notre pays, une poussée vigoureuse des idées et des institutions fiscales ‘vers la personnalité de l'impôt. La lente mais manifeste évolution qui oriente les esprits et la poli- ‘tique financière vers des horizons nouveaux de justice et d’idéale taxation, s’est traduite surtout dans ces trente dernières années par l’éclosion d'innombrables projets de réorganisation de nos impôts directs, par la réalisation trés timide sans doute, mais significative, de certaines réformes, par l'introduction dans quelques parties de notre régime fiscal de certains éléments très

atténués, il est vrai, de la personnalité, enfin et surtout

par la transformation dans la pratique financière et à l'encontre de la loi elle-même, de la contribution personnelle mobilière en impôt véritablement personnel sur les facultés globales des contribuables.

A. “— Examinons tout d'abord l’évolution dans les idées.

Nous avons dit que la préoccupation dominante du législateur français dans l’œuvre d'établissement de nos impôts directs, avait été de protéger le coniribuable et d'empêcher le Fise de pénétrer dans le domaine intime des choses privées. Cette préoccupation qui à persisté pendant tout le xIx° siècle, avait d’ailleurs une origine illustre et bien faite pour impressionner. Les hommes de la Révolution, en effet, nourrirent toujours une haine profonde à l’égard de l’arbitraire des impôts de l'Ancien Régime. Le respect de la hHberté individuelle et la méfiance vis-à-vis du Fise et de ses méthodes naturellement vexatoires et imquisitoriales furent une tradition de l’Assemblée Constituante. C’est de cette époque que nous vient ce soin extrême de donner à {ous nos impôts un caractère exclusivement réel. Il faut que le Fise ignore la personne du contribuable, qu'il <e contente de frapper les éléments matériels objectifs de la richesse. C’est pour y arriver qu'on écarte le régime de la constatation directe de la matière imposable, qu'on conserve avec soin la règle de la proportionnalité, enfin qu'on $s’acharne à méconnaître les facteurs personnels dont lexistence donne pourtant aux revenus dont chacun dispose, une valeur

absolument originale. En un mot, c’est cette crainte de

l'arbitraire, crainte dont le législateur n’est pas encore parvenu à libérer son esprit, qui à imprimé à la structure de notre régime fiscal ce caractère si exagércment individualiste.

Si notre système d'impôts directs est individualiste par sa formation, il ne l’est pas moins par son fondement rationnel. Très longtemps on à cru que l'impôt n'était qu'un des termes d’un échange intervenu entre l'Etat et la personne. On disait : l'Etat rend des services à l'individu, Pindividu lui en paye le prix sous la forme de l'impôt. Il s'ensuit que les impôts doivent être dans une relation déterminée avec les avantages procurés à chaque citoyen. Comme la protection des personnes et des biens était alors considérée comme la fonction essentielle de l'Etat, on en tirait comme conséquence que c'était précisément cette protection qui devait être la véritable mesure de l'impôt. L’impôt n’était done pas autre chose qu'une prime d'assurance que les individus payaient à une société d’une forme particulière, l'Etat, en vue de pouvoir user en toute sécurité de leurs richesses.

Tout à fait classique à cet égard est la définition de Montesquieu : « Les revenus de l'Etat sont une portion que chaque citoyen donne de ses biens pour avoir la sécurité de l’autre où pour en jouir agréablement. » Les auteurs français du xIX° siècle, sauf quelques rares exceptions, sont demeurés fidèles à cette conception. Presque tous, en effet, se font les partisans ardents de la théorie du service rendu. Turgot, et Mirabeau au

début de la Révolution, l'avaient déjà soutenue. Au

milieu du XxIX° siècle, Thiers, qui reste le grand défenseur de l’impôt assurance, disait : « Chacun doit contribuer aux dépenses publiques proportionnellement à ce qu'il gagne ou à ce qu'il possède, par la raison fort naturelle que l’on doit concourir aux frais de protection sociale suvant la quantité de biens protégés. » De Puynode, Emile de Girardin, Baudriilart ont exprimé les mêmes idées. Enfin, M. Paul Leroy-Beaulieu soutient encore fermement de nos jours cette théorie du service rendu. « L'impôt est le prix des services que rend ou qu'a rendus l'Etat. »

C’est en effet le fondement théorique qui convient le mieux à une conception tout à fait individualiste de l'impôt. On considère le contribuable comme traitant une affaire avec l'Etat et, pour la conclusion de lJaquelle chacune des deux parties contractantes s’en réferent aux règles qui dominent les contrats entre partieuliers. Ce qui importe donc ici, avant tout, c’est d’assurer la protection de lPindividu contre la toute-puissance de l'Etat co-contractant. La considération du droit individuel devient ainsi naturellement le centre du système fiscal.

Si cette conception reste encore celle d’un grand nombre d’auteurs, il faut pourtant bien reconnaître qu'elle fait place de plus en plus à une conception nouvelle qui tend à restituer à la société et à l’individu les rôles qui leur reviennent respectivement, de par la nature même des choses. Les rapports qui existent entre les individus et l'Etat ne sont pas de simples rapports

économiques d'échange. L’mdividu n'existe pas en tant

que force isolée autonome ; il n’est qu'un produit social et le lien qui l’unit à la société est indissoluble. C’est bien à tort que l'école économique libérale et la doctrine individualiste en avaient fait comme le centre du monde, ie pivot de tout le mouvement social. Il appartient justement à la nouvelle doctrine ou doctrine solidariste de montrer que l'individu n’est que l’élément infime d’un tout grandiose, la société. En conséquence, la considération des droits individuels doit céder la première place à la considération des obligations de chacun envers la collectivité, à la recherche et à l’affirmation du devoir social individuel.

Les sociétés humaines ne sont pas de simples sociétés d'intérêts, mais des groupements naturels, spontanés qui s'imposent à l'homme et constituent pour lui la condition même de l'existence. Et comme la société ne peut pas fonctionner sans ressources, FEtat qui la représente a le droit, pour remplir ses fonctions

d’obliger chaque citoyen à participer aux charges conimunes dans la mesure de ses forces. On délaisse ainsi la chimérique recherche de la somme de bénéfices que chacun est censé retirer de la vie en société, pour la détermination beaucoup plus probante de ses facultés réelles. La mesure de l’obligation individuelle d’impôt, ce n’est plus la part qui appartient à chacun dans l’actif social, mais la force contributive, la puissance économique dont il jouit, étant données ses ressources. C'est cette conception qu'ont réalisé, où sont en train de réaliser la plupart des législations étrangères, dé-

montrant ainsi la valeur pratique des nouveaux princi-

pes théoriques dégagés par la science financière moderne.

B. —- Sous l’action de ces idées, un type d'impôt tend à se dégager chez nous, qui est en opposition radicale avec notre type actuel, c’est l’impôt personnel, frappant le revenu global véritable, directement constaté et comportant des exemptions totales ou partielles, des déductions pour charges de famille, des taux différentiels, des tarifs progressifs. Cette tendance vers la personnalité de l’inpôt résulte de toute la série de pro- Jets de réforme des impôts directs qui se sont succédés depuis un petit nombre d'années sur la scène législative. Ce n’est pas qu'ils réalisent tous complêtement les éléments de la personnalité ; bien loin de là. Mais ilS témoignent d’un effort sérieux vers la Justice par les dispositions plus où moins développées qu’ils adoptent en vue d’une plus grande individualisation de limpôt.

On peut ranger ces projets sous quatre rubriques :

1° Les projets qui organisent un système d'impôt cédulaire sur les revenus. Ce système a été étudié très minutieusement par une Commission extraparlementaire nommée le 16 juin 1894 sur la proposition du ministre des Finances, qui était alors M. Poincaré. Le rapport cénéral de M. Coste, qui résume l’œuvre de la Com- MISSION, propose

a) Que chaque espèce de revenu soit frappée distinetement, par suite qu'on établisse autant d'impôts qu'il y à de sources de revenu différentes.

l) Que les impôts qui ne Sont pas assis sur une Caté-

vorie particulière de revenu, mais sur lensemble des

ressources (contribution personnelle mobilière, impôt des portes et fenêtres), c’est-à-dire les impôts globaux, soient supprimés.

Conformément à ces principes, les revenus devaient être divisés en trois catégories : revenus du capital, revenus du travail, revenus mixtes, comprenant ensemble cinq cédules.

Il y eut d'autres propositions dans ce sens. Ce furent d'abord les propositions Casimir Périer en 1871 et tené Goblet en 189%: elles étaient basées toutes deux sur la déclaration du contribuable, mais conservaient le principe de la proportionnalité. Ce furent ensuite les propositions Berteaux, Doumergue, Decker David, Bourrat, en 1896, qui admettaient un système mixte d'évaluation; — la proposition Guillemet de 1898 reposant sur la taxation administrative; — enfin la proposition Magniaudé de 1903 qui adoptait la déclaration du contribuable. Toute cete dernière série de propositions consacraient le principe de la progression.

2° Les projets qui organisent un système d'impôt sur le revenu global. Ce furent, dans ce sens, le projet Burdeau en 1894 qui eonservait le régime des Signes extérieurs el le tarif proportionnel: — le projet Peytral de 1888 et la proposition Pierre Merlou de 1901 qui consacraient tout à la fois les principes de la déclaration et de la progression: — le projet Peytral de 1898 qui admettait la progression, mais retenait le système indiciaire: — le projet Caillaux de 1900 qui imtroduisait la taxation administrative avec tarif progres-

sif: — enfin le projet Doumer, de 1896, la proposition