CONCLUSION

Arrivé au terme de cette étude, il nous reste à en tirer la conclusion. Nous avons déjà indiqué, au cours des développements consacrés à la question théorique de limpôt personnel et de l’impôt réel, que la formule d'imposition qui nous paraïssait le mieux convenir aux conditions économiques, sociales et politiques de la vie des Etats modernes était celle qui assurait la combinaison de la réalité et de la personnalité. Nous avons dit que cette coopération de l'impôt réel et de l'impôt

personnel était seule capable de concilier sûrement les nécessités fiscales avec les préoccupations de justice sociale. Mais ce n’est là, il faut bien le reconnaître, qu'une formule d'imposition assez vague, susceptible seulement de fournir aux gouvernements une indication très générale sur l’orientation à donner à leur politique financière. La question qui se pose maintenant, c’est de Savoir s’il est possible, en restant dans le domaine de la Science pure, sans sortir du cercle des idées abso-

lument générales, de préciser le principe admis, ue ‘alculer dans quelles proportions doit S’effectuer cette combinaison, de rechercher en un mot quei rôle exact chacune des deux formes d'impôt doit jouer dans le

droit fiscal particulier de chaque Etat. Ce problème, la

Science financière ne peut le résoudre. La théorie ne peut que proposer de grands principes, mais elle est impuissante à en fixer les conditions d'application; son

pouvoir s'arrête au seuil de la pratique. Partout le

législateur se heurte aux données des faits, aux institutions préexistantes qui s'imposent inévitablement à lui et impressionnent son action. Il ne peut pas ne pas en tenir compte et s’il veut faire œuvre durable et pratique, il faut qu'il mette d'accord sa propre volonté avec la volonté collective. Son rôle à lui, c’est de s’etlorcer de concilier les intérêts spéciaux de l’Etat avec les règles abstraites de la science. Aussi, au risque de rompre l'harmonie de cette étude, quitterons-nous le domaine de abstraction pour établir plus simplement nos conclusions au point de vue particulier de la législation fiscale française.

Nous avons vu comment le projet Caillaux, voté par la Chambre des Députés, le 9 mars 1909, introduisait dans notre régime fiscal, l'impôt vraiment personnel. Son grand mérite, c’est justement de S’écarter de la simple copie des systèmes tout faits et d'organiser un régime d'impôts sur le revenu approprié aux traditions, aux mœurs et à la répartition de la fortune dans notre pays. Il emprunte au système anglais la méthode de

taxation par catégorie de revenu, méthode qui lui per-

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met d'opérer la discrimination et, en arrêtant les produits à leur source, de se procurer une large productivité; il assure du même coup la précieuse continuité de nos impôts réels actuels, évitant par là prudemment le danger de l’inconnu et la redoutable incertitude d'un bouleversement trop profond. Il complète le régime cédulaire par la création d’un impôt nouveau, personnel, l'impôt complémentaire sur le revenu global, dont le tarif progressif lui fournit les moyens de dégrever d’une façon appréciable les petites fortunes et les classes sociales du travail. |

Il ne faut pourtant pas se dissimuler que l'impôt personnel rencontre en France de très vives résistances.

se trouve, dans les rangs même de cette majorité qui

lui fut favorable à la Chambre, un certain nombre de ‘députés qui ne l’ont voté qu'après avoir formulé toutes sortes de réserves; il semble qu'ils aient comme une arrière-pensée, un secret désir d'en voir éterniser Ja ciseussion par le Sénat. Est-ce à dire que cette forme d'impôt soit absolument incompatible avec notre tempérament français ? C’est ce que nous sommes ‘très loin de penser. Les adversaires de la personnalité invoquent contre elle toujours les mêmes arguments, arguments très impressionnants, on doit le reconnaître, mais qu’on ne saurait considérer comme décisifs, il s’en faut de beaucoup.

A. — L’argument qu’on trouve le plus répandu dans les milieux hostiles à la réforme, est tiré de l’histoire de notre politique financière aux différents âges. Orga-

aiser un impôt personnel sur le revenu, dit-on, c’est

revenir purement et simplement aux conceptions et aux pratiques de l’Ancien Régime: c’est par conséquent méconnaître les traditions sacrées de la Révolution. Le principe de la réalité est un legs des Assemblées révolutionnaires, et les législateurs de ces temps 1llustres l’ont considéré comme la seule pratique fiscale qui fût capable d'empêcher le retour aux procédés arbitraires de l’imposition royale. Cette forme de raisonnement jouit sur les esprits, actuellement encore, d’une autorité incontestable, car elle participe de ce prestige éclatant qui entoure les institutions et les idées révolutionnaires. Et pourtant, il semble bien qu'il n'y ait là qu’une équivoque. Quand les impôts personnels sur le revenu déclaré furent établis au xvIrT° siècle, impôt du dixième, impôt du vingtième, ils constituèrent vraiment une sorte d'introduction à l’œuvre révolution-. naire. Leur raison d’être essentielle était sans doute de remédier au déficit et de procurer au pouvoir des sources plus abondantes de recettes publiques, mais ils avaient aussi pour but officiel de corriger le vice qui infectait si profondément les finances de cette époque, je veux parler des privilèges, et d'établir légalité fis- ‘ale. Il suffit de se rappeler dans quelles conditions ils furent institués à l’origine. Louis XIV, en établissant en 1710 l'impôt du dixième, prescrivait de prélever le dixième sur tous les revenus mobiliers où immobiliers, nobles ou roturiers. De même, Machault d’Arnouville, en 1749, s’efforçait de substituer au régime du privilège le régime de l'égalité devant lPimpôt, lorsqu'il rem-

plaçait l'impôt du dixième par un impôt plus léger,

l'impôt du vingtième. Mais ces impôts dévièrent promptement de leur principe originaire et la force de privilège eut raison de la force de Justice : les nouveaux impôts redevinrent très vite aussi injustes que les anciens.

C’est précisément à cause de cet échec que la Révolution a écarté l'impôt personnel sur le revenx. ile l’a condamné, non pas parce qu’il était un impôt général et personnel sur le revenu, mais parce que son fonctionnement, complètement vicié par le retour aux privilèges antérieurs, avait laissé un souvenir oûieux dans tous les esprits de ce temps. Ce n’est done pas son principe conforme aux idées révolutionnaires qui le rendit impopulaire à l’Assemblée Constituante, mais bien l’impuissance où il fut de réaliser, par la faute des hommes qui l'appliquèrent, l'idée de justice qu'il renfermait en lui. La preuve en ressort des rapports du duc de la Rochefoucauld à l’Assemblée Constituante, où, après avoir condamné tous les impôts de l'Ancien Régime, il faisait toutefois exception pour l’impôt du vingtième et déclarait que si la Constituante ne pouvait l’admettre, c'était précisément en raison des préjugés hostiles que l'Ancien Régime y avait attachés par la pratique détestable qu'il en avait fait.

A supposer même que l'argument fût exact historiquement, il n’en reste pas moins vrai que sa valeur serait beaucoup plus sentimentale que rationnelle. Il se peut très bien qu'une forme d'impôt qui convenait

à l’époque révolutionnaire soit devenue, à l'heure pré-

sente, un instrument tout à fait insuffisant et incapable de contenter les aspirations nouvelles.

Ce qui est en tous cas incontestable, c’est la déchéance de l'impôt direct au point de vue du rôle qu'il jouait dans l’ensemble des ressources budgétaires. On sait que la Constituante, imprégnée des doctrines physiocratiques, avait voulu faire des impôts directs la base des recettes publiques. Or, cette forme d’imposition est passée actuellement très loin à l'arrière plan, laissant la première place aux impôts indirects et surtout aux impôts de consommation. Il en résulte que tout le système est faussé actuellement par limproportionnalité manifeste et inévitable des impôts qui Justement alimentent la plus grande partie du budget. Cela revient à dire que l'impôt direct, étant donné létat de chose actuel, doit être organisé de nos jours de façon à rétablir l’équilibre détruit au détriment des classes pauvres. C’est le but que poursuit le projet Caillaux en introduisant dans cette forme d'imposition la considération de la personne. Il semble bien, dès lors, que pour rester dans l'esprit de la Révolution et se conformer à sa grande Tradition, cette méthode-là soit plus Sûre qui délaisse délibérément un instrument fiscal suranné, bon pour les époques passées, et adopte une forme nouvelle de taxation, inspirée des temps et des idées modernes.

B. — Un autre argument non moins retentissant des adversaires de l'impôt personnel, c’est celui qui se résume en ces ceux mots devenus comme un épouvan-

tail et un drapeau de ralliement : inquisition et vexa-

tion. Quand on adopte l'impôt personnel, basé sur la déclaration des revenus, on ne peut en aucune façon s’en remettre entièrement à la bonne foi des individus. Il faut pour empêcher cet impôt de devenir un impôt sur la conscience et sur l'honnêteté, donner au Fise des moyens sérieux d'investigation, des pouvoirs étendus de vérification. Ne risque-t-on pas, ce faisant, de livrer à la discrétion des agents du Fise, l'appréciation des fortunes individuelles ? Ces agents seront, par la force même des choses, par esprit de métier et entratnement professionnel, portés à abuser des procédés inquisitoriaux, des moyens de recherche mis par la loi à leur disposition: ils seront à leur aise, quoi qu'on fasse, pour se montrer implacables dans le contrôle comme dans la répression. En conséquence, on représente l’impôt personnel sur le revenu comme devant être une machine de guerre aux mains des partis au pouvoir, un germe de guerre civile jeté dans chaque ville, dans chaque village. Le Fise pourra tout à son gré compulser les papiers et registres pour s'emparer des secrets de la famille et de Ia fortune. Que dire aussi de toutes les déductions établies par la loi? Certes, le législateur ne les admet qu’en vue de la justice, mais ne constitueront-elles pas une cause permanente d'iniquités, d’odieuses compromissions, de honteuses {transactions ? Donner tant de pouvoir aux agents du Fise, ne sera-ce pas leur permettre d’assouvir en toute liberté les haines de parti, de faire de la rigueur ou de l’indulgence de la loi fiscale le châtiment ou la

récompense des actes politiques ?

Tout en tenant compte des exagérations inévitables que la passion politique donne à ces formes de raisonnement, il faut bien cependant reconnaitre qu'il y à là une question très grave et qui mérite un sérieux examen. Ramené à ses véritables données le problème qui se pose est le Suivant : un système d'impôt qui soumet le contribuable à l’obligation de déclarer ses revenus et qui donne au Fise le pouvoir nécessaire pour vérifier cette déclaration, peut-il fonctionner d'une facon raisonnable, satisfaisante pour tous ?

I n’est évidemment qu’une méthode possible pour résoudre ce problème, c’est celle qui puise ses moyens et ses arguments dans les expériences faites par les législations étrangères. Or, un fait certain, c’est que la plupart des pays ont adopté la forme personnelle de taxaüon pour leur sysième d'impôts directs. Comment dès lors expliquer si cette forme présente tant et de si dangereux inconvénients, la faveur presque universelle dont elle jouit ? Comment expliquer surtout que les pays qui la pratiquent, loin d'y renoncer, recherchent et adoptent Jes modifications qui ne font que la fortifier et augmenter sa portée ? Chaque fois que dans les légisiations fiscales étrangères, des réformes sont introduites, elles le sont dans le sens d’une individualisation plus complète de Pinpôt, d'un développement plus accentué des facteurs de la personnalité. Pour qu’un système s'adapte ainsi à des pays très différents par les mœurs et les institutions politiques et sociales, pour qu'il puisse trouver en lui-même une force si vive et si constante de pro-

grès et d'expansion ne faut-1l pas qu'il réponde singu-

PL ane CR PE eg A AMEL PO ES RUES LES ESS je ut TER 1e HAE ÿ x | 5) f'

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lèrement et aux besoins de la pratique et aux tendances théoriques ?

On ne pourrait vraiment soutenir que l'impôt personnel est impralicable chez nous, que si on parvenait à prouver que notre tempérament national est absolument différent de celui des autres pays et tout à fait inconcihable, de par ses caractères, avec la personnalité de l'impôt. Aussi n'est-il pas étonnant de trouver cette idée exprimée et défendue par tous les adversaires de l’inpôt personnel ; elle forme comme la pierre angulaire de leur raisonnement. On dit : ce qui convient aux pays voisins peut (très bien ne pas convenir à la France et c’est ce qui se produit justement pour l'impôt personnel. Tout s'oppose chez nous, à son introduction : nos traditions nationales, nos habitudes invétérées de liberté. notre répulsion instinctive et héréditaire pour toute aetion tyrannique de l'Etat, notre vie politique pleine tie passions et de divisions. Mais est-on sûr que tous ces traits soient absolument spéciaux à nous Français ? Si on considère les nombreux Etats où fonctionne un régime de taxation personnelle du revenu, iln'est pas difficile pourtant de reconnaître, combien sont grandes les différences de toute nature qui les distinguent. Si ia Prusse à une administration autoritaire et très obéie, l'Angleterre par contre témoigne d’un respect traditionnel pour le droit individuel des citoyens. Que dire des institutions et des mœurs de la très démocratique Suisse ? Les luttes politiques v sont-elles beaucoup moins violentes et fréquentes que chez nous ? I ne me

semble -pas possible de pouvoir soutenir qu'une institu-

{ion fiscale assez souple pour s'adapter aussi bien aux Etats monarchiques les plus autoritaires qu'aux communautés les plus démocratiques, ne puisse cependant s’accomoder du milieu social français. Il v aurait là une exception défiant toute logique. Bien mieux n’est-1l pas possible de trouver dans le fait incontestable que l’impôt personnel s’est introduit de lui-même par la force des choses, et contrairement à la lettre même de la loi, dans la grande majorité des communes rurales, une présomption très sérieuse en faveur d’un fouctionnement légal de cet impôt, aussi normal et aussi acceptable chez nous qu’à l'étranger ?

GC. — Enfin la troisième grande raison qui s'oppose à l'adoption en France de la personnalité dans l'impôt, est une raison de politique pure. L’impôt personnel, dit-on, aboutit à dresser un cadastre de la fortune, à rédiger des listes de citoyens avec en regard de leur nom la composition de leurs biens, et l’évaluation de leurs ressources. N°v a-t-1l pas dans ces pratiques un danger politique de premier ordre ? Mettre de pareils documents entre les mains des hommes qui se succèdent au pouvoir constitue une Suprême inprudence qu’on ne doit commettre à aucun prix. L'histoire médiévale de Florence nous apprend d’ailleurs comment les factions se servaient de ces rôles pour tyranniser odieusement leurs coneitovens et engendrer lanarchie. Si l’on considère surtout la progressivité des taux de l’impôt personnel, ce donger apparait tout à fait menaçant, car il y a tout à craindre de larbitraire inévitable qui préside à leur

établissement et de la faculté qui est laissée au gouverne-

ment de surélever à son gré les degrés supérieurs de l'échelle de ces taux. La progression ne renferme pas en elle-mêtme des éléments qui soient aptes à contenir son développement dans un cadre précis. Bien mieux, Si On poussail jusqu'à son extrême limite logique l'application du principe d’où elle découle, 6n abouürait fatalement à la confiscation des grosses fortunes.

I nous faut tout d’abord démontrer l’inanité de cette dernière crainte. De toute l'argumentation c’est certainement le point qui est le plus faible. Raïisonner ainsi, c’est faire abstraction des multiples forces qui s’enchevêtrent et S’équilibrent dans la vie sociale. Sans doute le principe de la progression considéré simplement en lui-même, est capable de produire une pareille conséquence, puisqu'on suppose inexistant tout ce qui pourrait le linuter. Mais il n’est pas voué à une vie aussi purement abstraite ; avant tout, il est destiné à une existence pratique et dans les faits au milieu desquels il est obligé de fonctionner, il rencontre nécessairement d’autres principes qui lui assignent des bornes et lui donnent une mesure. D'ailleurs l'impôt pour être progressif, n’en reste pas moins un impôt et il cesserait de l'être s'il devenait un instrument de confiscation ; on ne pourrait plus voir en lui, qu’une formule spéciale d’expropriation destinée à réaliser la socialisation de Îa propriété. Il S’agirait alors de savoir si, comme tel, l'impôt serait vraiment l’arme idéale assez puissante pour bouleverser l’ordre établi : il nous semble plutôt

que ce serait un instrument bien médiocre et bien lent

et que le Jour où le courant révolutionnaire serait assez impétueux pour emporter d’édifice social, il saurait

trouver certainement d’autres procédés plus expéditifs

et peut-être plus violents.

Mais cette menace extrême écartée, il demeure néanmoins que la progression est arbitraire, car le raisonnement qui la fonde ne fournit pas de règle précise, mathématique à son étendue; tout au plus lui imprime-t-l une tendance générale de modération ou de rigueur suivant qu'on s'appuie sur la théorie de la compensation ou sur celle de l'égalité des sacrifices. Si la majorité actuelle qui établit la progression est modérée, rien ne garantit que la majorité de demain le sera aussi ; il v a même une présomption en faveur d’une majorité toujours plus sévère. L'Etat, en effet, qui aura divisé les citoyens en catégories suivant leur fortune, ne trouvera plus devant lui un ensemble de contribuables réunis par la communauté d'intérêts à défendre, et formant bloc. Parmi les individus, les uns seront ménagés, les autres payeront pour les premiers, et comme ceux qui ne paieront rien où paieront très peu seront le plus grand nombre, et par suite la force électorale, le gouvernement issu de cette force, même s’il veut rester impartial, devra fatalement frapper de tarifs excessifs les revenus supérieurs. Il n’en faut pas plus pour légitimer les craintes des classes aisées et écarter l'impôt personnel.

N'est-il pas, d’ailleurs, suprêmement impolitique de créer un état de chose où la grande majorité des con-

tribuables ne serait plus intéressée à contrôler les dé-

penses de l'Etat ? Sous l'Ancien Régime, l’inconvénient le plus sensible des méthodes fiscales du gouvernement royal provenail justement de ce que les contribuables fournissaient les fonds sans jamais avoir le droit d’intervenir dans la détermination des dépenses auxquelles leur argent était destiné. Les gouvernements constituüonnels établis aujourd'hui dans toutes les nations civi- . lisées ont eu leur origine dans la volonté qui vint aux contribuables d'exercer une action sur l'emploi des deniers qu'ils versaient à l'Etat et de contrôler les dépenses publiques. Or, l'impôt personnel progressif à pour conséquence nécessaire de faire voter les dépenses par une classe de citoyens et d’en demander largent à une autre. On risque de voir alors ce spectacle fort paradoxal, d'une démocratie moderne où les dépenses seraient décidées et faites par ceux qui préeisément n’en feraient pas les frais, tout comme dans les gouvernements de l’Ancien Régime.

Enfin, détruire l'égalité des citoyens devant le Fise, n'est-ce pas en quelque sorte donner une consécration législative, une existence légale aux luttes qui mettent en présence, dans le pays. les classes sociales ? N’estce pas créer deux états, un état théorique où règnent la solidarité et la fraternité, et un état de fait légal où sévissent l’opposition des intérêts et la haine des classes ?

Ces dangers d’arbitraire sont évidemment très sérieux. Il faut pourtant bien reconnaître que cet arbitraire n’est pas spécial à la réforme fiscale; c’est la

condition ordinaire de toute action législative, à quel-

que matière qu'elle s'applique. Toutes les lois ne sonteNes pas conçues comme devant marquer un progrès dans la voie de la justice ? Or, la justice, nous le savons, est un but qui fuit éontinuellement devant nous: il n'est donné à personne de l'arrêter et de létreindre complètement, ni par conséquent d'en établir une formule définitive et absolue. Il en est de même pour l’impôt personnel progressif, et comme on ne peut pas nier qu'il ne soit plus conforme à la conception moderne de la justice que l’impôt réel proportionnel, c’est une raison de l'adopter comme nous admettons toutes les autres lois que nous .considérons comme plus justes.

Le danger d’une rigueur excessive pour les degrés supérieurs de la fortune est réel: dans une société où règne le parlementarisme illimité, la surenchère est de règic: la nécessité de s'assurer la fidélité des suffrages conduit fréquemment les députés législateurs à des mesures démagogiques, el ce n’est certainement pas la moins sûre des méthodes pour flatter l'électeur que celle qui consiste à lui promettre les dépouilles des riches. Mais ce danger est-il assez sérieux pour S'opposer formellement à l'introduction de l'impôt personnel progressif ?

Cette question ne comporte pas de réponse rationnelle. C’est une question de sentiments et surtout de préjugés, beaucoup plus que de raisonnement. Il en est le la réforme fiscale comme de tout autre problème économique : quand on sort du domaine théorique pour

entrer dans le domaine des contingences, dans le cercle

des faits de la pratique journalière, la solution ne nous est plus dictée que par notre propre tempérament. La doctrine nous à montré les éléments scientifiques de la question : à nous d'apprécier. Chacun suivant son idiosyncrasie, suivant la formule particulière d’après laquelle les choses réagissent Sur lui, ou bien se laisse dominer par la crainte de l'abus et rejette l'impôt per-" sonnel, où bien épris de justice, Faccepte... Pour nous, nous restons pénétrés de cette parole : « On doit tou- Jours Ss’attendre, quand on entreprend des réformes, aux embarras multiples que feront naître les manœuvres et les cris des hommes de toute espèce, intéressés à maintenir l’abus, car il n’en est point dont quelqu'un ne vive. »

D'ailleurs, les droits fiscaux positifs étrangers, qui admettent l’impôt personnel progressif, ne nous sontils pas garants que toutes ces craintes sont exagérées ? La pratique fiscale du principe progressif paraît n’avoir provoqué nulle part les désastreuses conséquences que nous avons énumérées. On peut nous dire encore, il est vrai, que Ce n’est pas une raison parce qu’une instüitution s'adapte aux autres Etats, qu’elle doive convenir au nôtre. Mais cela ne revient-il pas à affirmer qu'il n'y à rien de plus dangereux, pour un régime démocratique et républicain, que les institutions démocratiques et républicaines ? Argument beaucoup trop paradoxal pour qu’on puisse songer à en faire état.

Tels sont les arguments généraux invoqués contre le projet de M. Caillaux, et aussi contre toute réforme