NP

$ 1”. — Avoir dit tout simplement que l’impôt sur le chiffre d’affaires est une des principales ressources à laquelle on s’est arrêté pour la liquidation financière de la guerre et vouloir discerner ensuite quelles conséquences il aura sur l’ensemble de la vie publique au point de vue politico-social, économique et financier, sans tracer sommairement le milieu dans lequel il va agir; serait aussi superficiel que de vouloir apprécier l'effet d'une jolie perle dans un collier, sans avoir ce collier sous les yeux.

C’est précisément pour éviter des appréciations qui, par la nature même du sujet, risquent fort d’être déjà assez éloignées de la vérité pure, que nous tâcherons de placer notre sujet dans le cadre de la situation économique et financière de la France d’après guerre et de mettre ensuite en évidence les idées génératrices de cette mesure de législation fiscale, dont l’impôt sur le chiffre d’affaires reste la pièce capitale.

Faire de plus un exposé historique de la question avec les conséquences que des impôts semblables ont eues dans différentes législations et à différentes époques, voilà une nouvelle indication dans la voie que nous avons choisie.

Les conditions toutes anormales de la répercussion et de

l'incidence de l'impôt dans une situation économique tellement ébranlée, seront pour nous une exuse de la timidité avec laquelle les conclusions seront formulées.

S 2, — En regardant simplement quelques chiffres de statistique, on a tout de suite une claire vision des charges que la guerre a léguées à tous les peuples combattants et des graves problèmes qu'une pareille situation comporte.

Si la vérité sur la situation s'impose à tous les esprits, il nn est pas de même pourtant des solutions pour y remédier qui, dans la diversité des faits, apparaissent aussi très varices,

Je me rappelle avoir lu quelque part, que le monde est gouverné par des chiffres et que les chiffres montrent comment il est gouverné.

Les grandes collisions militaires de la grande guerre avec tout ce qu'elles’ représentent de dépenses et de prodigalités, trouveront leur image fidèle dans les quelques chiffres qui, pour la circonstance, montreront ce qui s'est passé en France pendant la guerre.

Les experts alliés, à la conférence technique de Bruxelles sur les réparations, ont établi que la dette de la France au 31 Décembre 1920 était de 295 milliards 273 millions de franes-papier (dont 213 milliards de dette intérieure), cor-

respondant à 7.455 francs par tête d'habitant, pour une

population de 39 millions 600 (1).

Si l'on rapproche ce chiffre des 28 milliards de dette en

1914, (et elle était uniquement intérieure), on voit, par la

(1) Le Temps du 5 février 1991,

différence, ce que la guerre représente comme destruction de capitaux pour la France.

Le déficit de la balance commerciale, pour l'année 1920, élait encore de 13 milliards de franes, après avoir passé par 24 milliards en 1919.

En signalant que presque toutes les importations venaient des Etats-Unis, nous indiquerons les grandes perturbations amenées par la guerre dans la politique commerciale de l'Etat, et aussi les transformations qui en ont résulté pour l’industrie nationale.

Une balance commerciale aussi déficitaire, va s'exprimer par des variations très grandes du cours du change; ces variations ont en effet atteint des taux, que l’on aurait dits, il y a deux ans encore, du domaine de la plus exaltée fantaisie.

Ajoutons enfin que le montant de la circulation fiduclaire de la Banque de France dépasse 38 milliards et les bons du Trésor, (véritables billets de banque à intérêt), 46 milliards, (et toute cette inflation fiduciaire, en rapport avec l’encaisse métallique à la Banque de France); nous aurons mieux expliqué la hausse des prix et l’index numbers qui a été de 466 en 1919.

La guerre terminée, les conséquences, au lieu de disparaître, ont continué à s'aggraver.

Une industrie de guerre avec un outillage agrandi ne pouvait pas faire face aux nécessités de premier ordre et la vie chère va s'expliquer par le fait que la concurrence ne se faisait plus entre les objets de première nécessité, mais entre les billets de banque.

Devant cette cherté de la vie, les besoins du Trésor vont toujours en augmentant. D'autre part, les cours du change vont sans cesse aggraver la dette extérieure et voilà l'Etat sur le marché financier dans l'obligation de demander toujours les disponibilités.

Mais à présent, devant les besoins financiers de l’Etat se dresseront aussi les besoins. d’une industrie qui, de guerre va se transformer en industrie de paix et aura besoin de capitaux considérables.

Le taux descompte à 6 % et l'emprunt 6 %, seront donc pleinement justifiés.

Voilà en raccourci quel peut être l’enchaîinement des questions dans le domaine économique et financier et à quelles considérations vont se heurter tous les gouvernements d’après guerre, forcés d'entamer les questions relatives à une saine politique financière.

$ à. — S'attaquer aux causes qui avaient désorganisé le budget et essayer par tous les moyens d'y porter remède, est la devise de toute politique financière dans tous les pays, après la guerre. On est allé si loin dans cette voie, qu'à l'inverse d’un ancien adage, qui autrefois demandait une bonne politique pour que l’on puisse faire de bonnes finances, aujourd’hui, ce sont les bonnes finances qui vont conditionner une bonne politique.

Le premier signe avant-coureur d’une bonne politique financière est sûrement l'équilibre budgétaire qui, dit-on, sera seul capable en dernier ressort de porter remède au malaise économique, consécutif à toute période de bouleversement,

Ainsi dans un rapport, fait au Sénat, au nom de la Commission des finances, M. Paul Doumer disait :

« La crise économique générale que subit le pays et qui » persiste entière, malgré certains signes avant-coureurs » d’une amélioration, a des aspects et des causes multiples » qui ne sauraient comporter un unique remède.

» Insuffisance des transports, manque de charbon, dépré- » ciation de la monnaie, diminution de la population agri- » cole, grèves répétées dans l’industrie et dans les services » publics, agitation révolutionnaire, tout concourt au mal » que l’on constate. Chacun de ces éléments de faiblesse » mérite d'être considéré et traité à part.

» Mais on peut dire, en thèse générale, que la crise éco- » nomique est commandée par la crise financière, tandis » que celle-ci est maintenue et aggravée par la crise budgé- » taire ».

Mettre donc, sans délai, un terme au déficit budgétaire par une parfaite égalité entre les dépenses et les ressources, équilibrer le budget, voilà ce qui importe au plus haut degré.

Cette théorie de l'équilibre budgétaire peut comporter plusieurs solutions, selon la conception que l’on se fait des buts que l'Etat se propose.

Aujourd’hui, pourtant, à cause de la gravité de la situation financière, il est d’une impérieuse urgence d'établir un programme inextensible des dépenses auxquelles on reconnaît le caractère strictement indispensable.

Les circonstances qui avaient conduit l'Etat à s’immiscer pendant la guerre dans toutes les branches de l’activité

[oO INTRODUCTION

économique et même de se substituer parfois complètement aux initiatives privées, au moment de leurs défaillances, ont comporté des services et des dépenses qui doivent être réduits aujourd'hui à tout prix. Cette augmentation a été dans une telle proportion que le nombre de fonctionnaires a été porté de 500,000 à un million.

« Salus reipublicæ suprema lex esto », voilà la justification de cet état de choses qui ne doit plus continuer à subsister; l'Etat étant un mauvais commerçant et un mauvais industriel.

A mesure que l'économie de la communauté se développe, les besoins financiers vont toujours augmenter.

« Par l'évolution, dit Wagner, il s’accomplit une modi- » fication de l’organisation de l'économie publique et de » la combinaison du système de l’économie privée et du » Système de la communauté économique obligatoire, qui » est absolument et relativement à l'avantage de ce dernier.

« La conséquence financière de cette modification est une élévation des besoins financiers, et leur couverture » devient l'hypothèse nécessaire pour la réalisation de ces » transformations (1) ».

Il importe done, en premier lieu, de faire une politique de compression qui réduira les charges de l'Etat, par conséquent ses dépenses. Eusuite, par une politique fiscale, il faut trouver moyen de faire face à ces dépenses ordinaires et reconnues d’absolue nécessité.

Une fois cette œuvre accomplie, l'équilibre serait-il réa-

(1) WaGnmr A, Traité de ln science des finances. Giard ct Brière, Paris 1909,

lisé ? Non, et celà tient à l'instabilité des changes qui font varier indéfiniment les charges de l'Etat.

Le budget des dépenses étant très rigide et celui des recettes très élastique, la formule qui pouvait être vraie en temps de paix pour l'équilibre budgétaire ne le sera plus aujourd'hui.

L'égalité entre les sorties et les entrées pour une période comptable et dans la mesure où ce sont les recettes qui déterminent-les dépenses, telle est la formule qui convenait à cet équilibre en temps de paix. Aujourd’hui, par l'introduction d’abord de la notion d’élasticité, qui sera encore de rigueur jusqu’à la complète stabilisation des changes, et ensuite par les limitations très étroites imposées à la compression des dépenses, l’ancienne formule de l'équilibre budgétaire se trouve profondément modifiée. On comprend aisément que l’on ne saurait, sans que l’existence même de l'Etat en fut menacée, comprimer indéfiniment les dépenses, malgré les nécessités impérieuses de l'heure actuelle. | |

Cette déformation que la théorie de l'équilibre budgétaire subit à cause des événements et des circonstances toutes nouvelles, ne fera que modifier, dans la mesure même où elle change, la politique fiscale choisie pour la liquidation financière de la guerre.

$ 4. — Renoncer à la politique d'emprunt que l’on avait pratiquée pendant la guerre et revenir aux principes de saine politique financière, c'est-à-dire, couvrir les dépenses ordinaires, (celles qui se présentent régulièrement avec une périodicité déterminée), au moyen des impôts (désidérata

qui a été admis par la conférence financière de Bruxelles) ; c'est le principe directeur qui va reprendre sa place dans la politique fiscale d’après guerre comme principal moyen de faire la liquidation financière de la guerre.

Pour que les crédits puissent reprendre, il faut que les pays européens établissent de nouveaux impôts, a dit M. Glass, Secrétaire du Trésor américain, lorsqu'il a fait connaître pour la première fois cette opinion américaine d’une façon officielle.

Le secret de la confiance universelle réside donc dans cette capacité contributive, pour faire face aux nouvelles exigences des états, telles qu’elles résultent aussi de la nouvelle théorie de l’équilibre.

Ayant établi une fois pour toutes le principe suprême de politique financière, à savoir que l’on doit couvrir par des impôts suffisants et élastiques toutes les dépenses permanentes assumées par l'Etat et reconnues comme strictement nécessaires pour que la vie en commun soit possible dans quel cadre va-t-on pouvoir enfermer la politique fiscale ?

Le doctrinarisme des partis n’a pas tardé à manifester ses tendances extrêmes et à engager la lutte.

Dans les débats parlementaires, les programmes politiques el sociaux des démocrates et des conservateurs comportent des solutions diverses, des principes directeurs différents pour l'établissement d'un système d'impôts.

Avec la même conception de morale politique, les conclusions ont été à cause de celà toutes différentes.

La justice fiscale ne sera donc pas la même pour les deux tendances.

Impôts proportionnels et réels, avec larges impôts de consommation, voilà la thèse des conservateurs à laquelle s’est opposée celle des démocrates, qui demandent l'impôt progressif et personnel avec abrogation des impôts de consommation.

La vérité, sûrement, ne pouvait pas résider dans ces conceptions absolues, car les principes de la politique fiscale dépendent encore moins de la logique pure, que de l’histoire; et l’on est bien souvent forcé d'adapter l’absolutisme des principes à la réalité des situations.

« La législation fiscale, a dit M. Marsal, n’est pas article » d'exportation, bonne pour un pays de grande propriété » terrienne, elle ne vaudra rien pour une nation indus- » trielle ».

« Ces principes, nous dira Wagner, sont essentiellement » de nature relative suivant le temps et le lieu; ils sont » connexes à des conditions données de civilisation, d’éco- » nomie publique et de technique, aux conceptions admises » par le peuple à une époque donnée et à l’état de la cons- » cience juridique et du droit public; ils varient, par con- » séquent, avec ces facteurs ».

Voilà donc un faisceau de principes dont il faut tenir compte lorsque l’on juge une mesure de politique fiscale dans un pays et à un moment donné. Ces conditions extrémement variables vont donner des résultats qui ne seront pas du tout les mêmes suivant le temps et suivant le lieu.

D’après les chiffres que les experts alliés ont communi-

qués à la conférence technique de Bruxelles sur les réparations, les proportions entre les impôts directs et indirects s'établissent comme il suit dans différents pays :

Un Allemand va payer 377 marks d'impôts directs et 148 marks d'impôts indirects; un Français paiera 169 francs d'impôts directs et 120 francs d'impôts indirects; un Italien, 105 lires d'impôts directs et 94 lires d'impôts indirects; et un Anglais, 10 livres sterling d'impôts directs et 7 livres d'impôts indirects.

Ces chiffres quoique très contestés, surtout pour la France, par les socialistes et même, n'ayant peut-être pas le caractère de vérité absolue, par suite de la difficulté, sinon de l'impossibilité d’une stricte délimitation entre les impôts directs et indirects, ont pourtant un caractère indicatif intéressant et nous montrent quelles différences notables vont présenter à la même époque les législations fiscales.

Pour la France, les principes qui ont donné naissance à la nouvelle législation fiscale, peuvent être, d’après les débats qui ont eu lieu au Parlement, résumés dans les quatre groupes suivants :

Premier groùpe, où l'élément psychologique joue le rôle principal. Par exemple, établir des impôts qui soient bien acceptés, leur rendement étant dans ce cas mieux assuré. Pour celà il faut que l'impôt ne heurte pas les mœurs, voire même les préjugés, qu'il paraisse juste et qu'il ne soit ni vexatoire, ni inquisitorial.

Deuxième groupe dans lequel les principes d'économie politique ont la prééminence. Des impôts qui ne paralysent.

L'IMPÔT SUR LE CHIFFRE D'AFFAIRES 4kSS

ni la formation des richesses, ni la circulation, permettant à la situation économique de s'améliorer et qui en même temps présentent un certain degré de stabilité pour le crédit, ennemi des incertitudes.

Dans le troisième groupe, l'évolution historique joue un rôle de premier ordre, lorsque l'urgence et le bon rendement d’une mesure fiscale sont des facteurs primordiaux. Ainsi, les nouveaux impôts, même meilleurs que les anciens, entraînent des perturbations et leur rendement n'est pas sûr tant que le pays n’est pas habitué à eux. L'éducation fiscale qui est toujours fonction du temps écoulé, joue largement dans le rendement des impôts. Ensuite il s’agit toujours de modifier l'administration financière, chaque impôt nouveau comportant des procédés différents de perception et de contrôle. Lorsque l’urgence est demandée, on devra forcément tenir compte dans le choix des impôts de la possibilité de les faire s'adapter à l'appareil administratis existant, qui est lui-même un don du passé.

Quatrième groupe, des principes d'administration fiscale, — avoir des impôts multiples et de nature différente qui puisent à toutes les ressources; c’est le seul système qui convienne à satisfaire l’ensemble des besoins fiscaux. Que les impôts soient bien assis et bien perçus. Qu'ils soient simples, c’est-à-dire, qu’il n’y ait pas de confusions et de complexités. Impôts à perception facile et non coûteuse et qui puissent établir l'équilibre automatique du budget par aggravation de leur taux.

Les principes qui ont guidé le Parlement et le Gouvernement dans la création des ressources fiscales ne sont pas,

à tous les points de vue, ceux qui devaient présider à la création d’une œuvre d'ensemble entièrement nouvelle, «une politique fiscale régénératrice avec continuité de vue et des efforts », comme dit Gaston Jèze (4).

Une politique financière de transition avant d'entamer d'emblée les assises de la nouvelle fiscalité; une fiscalité d'essai, qui par une vérification expérimentale puisse mieux indiquer les possibilités de réalisation pratique; voilà les vraies intentions qui ont donné avec une série d’autres impôts, l'impôt sur le chiffre d’affaires.

Dans quelle mesure a-t-il confirmé les espérances que l’on fondait dans son rendement, comment a-t-il satisfait les principes qui présidaient à sa naissance, de quelle force peut-il s'imposer comme une mesure dans la fiscalité de demain ?

Les sept mois d'application et l'expérience que l’on a déjà faite, nous le diront dans la partie finale de notre travail.

() Jrzx G. Les jinances de guerre de la France (page 293, 309). Revue des sciences et des législations financières, 1915.

Est I ff à

L’impôt sur le chiffre d’affaires, institué par les articles 59 et suivants de la loi du 25 Juin 1920, entré en vigueur à partir du 1 Juillet 1920, est un impôt indirect, qui a pour base toutes les transactions commerciales, industrielles ou financières faites entre commerçants ou entre commerçants et particuliers, pour les opérations en gros ou en détail. C’est un impôt réel, de superposition et ad. valorem, parfaitement récupérable sur le consommateur.

Avant de voir sommairement. quelle a été la législation immédiatement antérieure à l'impôt sur le chiffre d’affaires et son mécanisme, nous allons donner un rapide aperçu des précédents que cet impôt a eus à diverses époques de l'Histoire, et les effets qui en résultèrent.

L'origine de cet impôt doit être cherchée dans les institutions fiscales de l’ancienne Rome. Il fut introduit par Auguste et portait sur la généralité des achats. Son taux était de 1 % (centesima rerum venalium, vectigal rerum venalium) (4). Une application plus récente du système de taxer la totalité des produits du pays, fut pratiquée à la

(1) WAGNER A. Traité de la Science des Finances. Tome IV, page 29. Paris, 1913. Giard et Brière.

fin du Moyen Age, en Espagne (1). C'était l’alcavala et la bolla.

«Le premier était une taxe qui grevait toujours les » ventes d'objets mobiliers et de denrées. Le second attei- » gnait dans l’intérieur même de la manufacture les pro- » duits fabriqués. Les inconvénients de ce système sont » évidents: nombre prodigieux d'agents fiscaux, frais de » recouvrément énormes, fraudes excessives, gène effroya- » ble et perpétuelle pour les industriels et tous les chan- » gements de procédés. On a attribué à ces deux impôts a > perle des manufactures d'Espagne; sans être la cause »-unique de cette décadence, ils y ont à coup sûr contribué. » La reine Isabelle la Grande, dans son testament, recom- » mandait à ses successeurs l'abolition de l’alcavala (2). L'alcavala, d’après M. Seligman, était un impôt général de 10 % sur les ventes. En France, l'impôt sur le chiffre d’affaires fut introduit sous le règne de Philippe le Bel, mais il disparut vite (3).

Un impôt analogue à l’alcavale existait en France en 1640, mais il a été mal appliqué (4).

En Amérique, pendant la guerre de sécession, un système analogue à l’alcavale et à la bolla, sous une forme plus atténuée, a été établi. «Les taxes les plus curieuses » et les plus compliquées furent assises sur différents pro-

(1) SÉLIGMAN, E! Page 40, Revue de Science et dé Législation finan-

cière, 1920,

(2) Leroy-BRAULIRU. Traité de la Science des Finances. 8e édition 1912. Paris, Félix Alleau et Guillaumin réunies. : (3) Débats parlementaires. M. Vincent Auriol (Séance du 12 ny A 920).

(4) Luroy-BrAuLteU. 1bidem.