CHAPITRE IIL

INCONVÉNIENTS DE LA LÉGISLATION ANTÉRIEURE ET RÉFORMES ADMINISTRATIVES ET LÉGISLATIVES.

SOMMAIRE

Besoin de réformes ; deux buts : chercher la productivité; donner des garanties aux contribuables; commission nommée par M. Depretis; deux rapports; décret du 1« septembre 1876; loi du 23 juin 1877.

Plan de réformes et ordre des travaux de la commission.

§ 1. —Poids de ïimpôt. — Nouveaux procédés de diversification ; propositions spéciales faites dans la commission; système adopté par M. Depretis; fraudes des contribuables, tolérances des commissions; élévation du minimum d'exemption et de modération.

§ 2. — Assiette et perception de l'impôt. — Propriétaire cultivant lui-même; absurdité du système en vigueur, critiques de M. Sella, de la commission, de M. Depretis, difficultés d'y remédier. — Créances et droits contestés en justice; sens du mot: revenus perçus; suspension de laperception de l'impôt sur ces revenus, conditions de cette suspension. — Déclaration biennale, abonnement; faculté de le dénoncer des deux côtés. — Revenus de Tannée écoulée, pratique des Sociétés de crédit, sanctionnée par la loi. — Investigation des revenus et contrôle des déclarations; perfectionnements : révision des listes, comité de taxateurs près de l'agent; formation de listes de contribuables par catégories de professions et importance des revenus dans chaque commune; notifications individuelles.

§ 3. — Voies de recours. — Commissions communales et provinciales ; concentration de la richesse mobilière dans les grands centres; diminution du nombre des commissions, commissions par mandamento; caractère administratif; discussion sur le président des commissions; pluralité de commissions dans les grandes villes; détails de procédure; irrégu-

larité des travaux des commissions; utilité de payer les commissaires; Jetons de présence aux commissions provinciales. — Critique du personnel administratif, trop peu nombreux dans les grands centres. — Délais pour recours administratifs, point de départ de ces délais. — Critique des décisions des agents.

g 4. — Garanties contre les fraudes des contribuables. — Critique de la présomption légale contre le successeur au bail et au fonds de commerce, et du privilège civil de la loi de 1874; présomption juris et de jure; demande de la commission ; refus de M. Depretis.

§ 5. — Participation des communes au produit de l'impôt. — Effet fâcheux de la loi de 1870, les communes désintéressées; attribution par la loi de 1877 de 1/10 des revenus perçus par rôles. Voeux et espérances.

— « Cette brève revue des diverses lois qui réglenien* tèrent l'impôt sur la richesse mobilière fait naître spontanément les réflexions suivantes :

« 1° De tous les impôts, c'est celui qui fut soumis aux plus grands changements, aux plus fréquents et aux plus profonds. Cela contribua certainement à le rendre plus lourd, plus difficile, moins productif pour le Trésor, très pénible pour les contribuables. La stabilité des lois, toujours désirable, est la condition nécessaire en matière d'impôt. Il faut laisser à un impôt le temps d'entrer dans les habitudes des citoyens, et d'avoir tout son développement, pour qu'on puisse en toute liberté et sûreté en découvrir, en réparer, en corriger les défauts.

a 2° De cette quantité de lois votées, de ces soins donnés par le Parlement et le Gouvernement on devrait conclure que l'impôt sur la richesse mobilière n'a pas besoin d'autres réformes et fonctionne avec la plus grande régularité. Malheureusement les faits prouvent le contraire. Il n'est pas douteux qu'il est quelque peu amélioré, il est également certain que sa productivité pourrait et devrait être plus grande.

« Cet impôt est le reflet et le thermomètre de la richesse

économique du pays. Cependant il ne rend pas au Trésor en proportion de l'accroissement de cette richesse.

« Cela démontre qu'une partie de celle-ci échappe aux recherches des agents financiers et des commissions; et que le législateur doit sans cesse appliquer son attention au développement de cette taxe, qui a encore besoin de ses soins.

« 3* Les lois précédentes, les unes plus^les autres moins se proposèrent pour but principal de subvenir avec cet impôt à la détresse financière où se trouvait le pays, et subordonnèrent à ce but toute autre idée. Elles crurent l'atteindre avec une série de dispositions animées exclusivement d'un esprit fiscal, sans tenir compte des justes exigences des contribuables. Cette observation amène à découvrir, jusqu'à l'évidence, que toutes ces lois présentaient une exaspération continue et continuellement croissante, soit dans le taux, soit dans le mode de perception, soit dans la formation des commissions, soit dans toute autre mesure.

« Mais si le fisc a le droit de se prémunir contre les fraudes des contribuables et de les contraindre au paiement de la taxe, il a, d'autre part, le devoir de leur accorder toutes les garanties, d adoucir les aspérités inutiles, etdèslors condamnables, de l'impôt, et de proportionner la charge à leur condition. Et maintenant, notre position financière s'est améliorée; on reconnaît toutefois le besoin de réformer l'impôt; pour cela, il faut s'imposer deux règles: l'une, rechercher tous les moyens de le rendre plus productif, en excitant la loyauté et la sincérité des déclarations et des taxations; Vautre, donner les plus grandes garanties aux contribuables, et les soumettre à la taxe en proportion égale ' . »

» Voyez Caméra dei députait, Relaxione deUa Commissione, n° 75 A, p. 5;

C'est en effet le double but que poursuivirent le Gouvernement et le Parlement italien.

L'honneur de cette réforme revient presque tout entier à M. Depretis, président du conseil et ministre desfinahces en 1876. A peine au pouvoir, il institua, le 12 avril, une commission composée de sénateurs et de députés, présidée par le professeur Torrigiani, à laquelle, dans une lettre du même jour, il traça d'avance sa besogne de la façon la plus pratique.

Tout ce qui pouvait, dans les lois, être amendé par voie administrative, la commission devait l'étudier en premier lieu. Tout ce que nécessitait au contraire l'intervention du pouvoir législatif devait être l'objet d'une autre période de ses travaux.

La commission se mit à l'œuvre, le 20 avril 1876, et le 18 juin déposait un premier rapport, dont les conclusions furent en partie adoptées dans un décret royal du 1er septembre 1876. Elle reprit ses séances le 13 septembre, et le 4 mars déposait un second rapport, dont M. Depretis s appropria les meilleures idées et les plus pratiques, et qui furent converties en loi le 23 juin 1877.

— La commission spéciale, que j'appellerai désormais du nom de son président, M. Torrigiani, et, après elle, M. Depretis et la Chambre des députés écartèrent, dès le principe, certaines propositions de réformes radicales tendant à substituer a cet impôt d'autres impôts sur les patentes ou sur le capital, urï impôt progressif, ou même l'ancien système de la répartition \ Aucune de ces propo-

comparez AUegati al Progctto di Legge, n* 75 ter, p. 125; et Progeito di Lege, n° 75, p. 8 et survantes.

1 Voyez commission Torrigiani, n° 75, p. 107-109. Comparez Progeito di Ugge% n° 75, p. Tl a 30; Caméra dei deputati, n° 75 A, p. 6 et 7.

sitions ne parut devoir donner des résultats financiers plus sûrs, plus équitables, qu'on en étendît l'application à tous ou seulement à certains contribuables '.

Les propositions ne visèrent plus que l'impôt sur la richesse mobilière et son perfectionnement. Plus spécialement, comme l'avaient déjà fait en Angleterre les deux comités pour la réforme de Vlncome-Tax, on étudia les réformes relatives aux cédules B, C, D, surtout les deux premières, qui renferment les revenus industriels et professionnels \

Ainsi délimitées, les recherches de la commission Torrigiani, dans leurs deux périodes, portèrent sur le poids, l'assiette et la perception de l'impôt, sur l'organisation des voies de recours pour les contribuables, les moyens de prévenir et réprimer les fraudes, et la part à accorder aux communes sur les produits de l'impôt.

Ce sera aussi l'ordre de mon étude.

§ 1. — Poids de l'Impôt.

Incontestablement presque tout le poids de l'impôt venait de son taux élevé. Sous la législation en vigueur (loi de 1874), il atteignait 13.20 0/0, sans compter une addition de 4 0/0 sur le principal pour les frais de perception et de distribution.

Il n'était pas cependant question de le réduire. A ceux qui le demandaient *, en prétendant que l'abaissement du taux aurait pour effet une élévation correspondante des

t Voyez Diuna proposta spéciale, Progetto di Legge, p. 31, n°75, et Caméra drt deputati t np 75, A, p. 11.

8 Commission Torrigiani, n° 75, p. 10G. * Commission, 2* rapport, n* 75, j>. 112 et 113.

revenus déclarés, M. Depretis répondait pnr des raisons topiques. D'abord, tout ce qui est revenu des personnes morales, corporations, sociétés, etc., serait diminué sans compensation puisqu'il est déjà intégralement déclaré. Et c'est une partie énorme des revenus soumis à l'impôt. Ensuite, les contribuables particuliers ont une répugnance naturelle à déclarer leurs revenus vrais; et ce n'est pas l'abaissement du taux qui la leur enlèverait. Ils n'y verraient qu'une ruse pour les amener à un aveu dont on se prévaudrait contre eux dès qu'on aurait relevé le taux. La dernière raison et la meilleure économiquement, c'est que le dégrèvement, pour être efficace, devait être considérable, et que l'État n'était pas en position de se passer pendant plusieurs années d'une partie importante de l'impôt1.

— Il fallait donc chercher un autre moyen de soulager les contribuables, et, avant tous, les possesseurs des moindres revenus.

La législation en vigueur exemptait les revenus professionnels et industriels jusqu'à 400 lires de revenu imposable^ et concédait une modération de 100 lires à ceux qui étaient compris entre 401 et 501.

En sorte que par une double inégalité, tandis que les revenus inférieurs ou égaux à 400 lires imposables ne payaient rien, les revenus des catégories :

B (temporaires mixtes) de 534 lires (diversification des 6/8),

C (temporaires) de 641 lires (diversification des 5/8,

D (pensions, traitements) de 803 lires (diversification des 4/8),

correspondant juste à 401 lires imposables, payaient 39.00

1 ProQctto di Legge, p. 32, n° 75.

lires d'impôt; et, dans ces mêmes catégories, les revenus de 668, 881 et 1,002 lires, correspondant, en vertu des mêmes règles de diversification, à 501 lires de revenu im • posable, payaient 66 lires d'impôt, soit 36.40 lires de plus que les revenus de 401 lires, et 66 lires de plus que les revenus de 400 lires l.

C'eût été là un résultat excessivement dur si la loi n'eût pas exempté tous les revenus du travail payé autrement qu'au mois ou à Tannée 2, et « eût été rigoureusement appliquée. Mais en fait, il arrivait que non seulement les commissions, mais fréquemment aussi les agents, touchés de pitié et d'un sentiment d'équité envers les petits contribuables, les déclaraient exempts, non parce qu'ils les croyaient en possession de moins de 400 lires imposables, mais parce qu'ils les jugeaient incapables de payer 40 lires d'impôt; comme aussi, même au delà de 400 lires, les commissions, préoccupées qu'elles sont du poids de l'impôt, subordonnent à cette préoccupation l'évaluation des revenus'. »

— Pour remédier à cette situation, on avait dans la commission Torrigiani proposé ou d'élever le chiffre minimum des revenus imposables, d'exempter par exemple totalement les revenus jusqu'à 800 et 1,000 lires, ou de diversifier plus largement les revenus industriels, à 5/8 ceux de la cédule B, à 4/8 ceux de la cédule C, ou enfin et surtout de ménager la transition de l'exemption à l'imposition, au moyen d'une déduction consentie sur les revenus imposables compris entre 400 lires et 800. Dans ce but, on soumettait à la coni-

1 Caméra M deputati, 75, A, p. 7.

a Voyez commission Torrigiani, 2* rapport, n» 75, p. 110-111.

•* Pragetlo di Uage, p. 33. n° 75.

mission plusieurs échelles de gradation différente, atteignant un nombre variable de contribuables \

M. Depretis, d'accord en cela avec la majorité de la commission, écarta toutes ces propositions et d'autres encore 2 pour n'accepter que la dernière.

La première eût causé au Trésor une perte de 13,250,000 et même, en exemptant les revenus jusqu'à 1,000 lires, de 15,666,000 lires»; laseconde,à peu prèsde 12 millions; toutes deux, sans supprimer l'inconvénient de l'exemption totale sur les moindres revenus, et de la taxation sans transition au taux normal des revenus immédiatement supérieurs 4.

C'était là cependant la critique la plus généralement adressée à la loi. Pour y faire droit, M. Depretis adoptait lldée d'une défalcation (dégressive) sur les petits revenus compris entre 400 et 800 lires, ceux de 400 restant exemptés totalement, d'après l'échelle suivante .

Retenu di verni fié, c'est-à-dire réduit de 3/8 (cédule B). — 3/8 (cedule C).

Défalcation à faire sur te revenu

précédent avant d'appliquer le taux de 43.900/0

De 400.01 à 500 lires

Ce devait être un allégement sensible pour le contribuable qui y gagnait de 50 à 12.50 0/0 ; c'était une solution

1 Voyez commiBBion Torrigiani, p. 111-112, 2e rapport, n» 75.

a Voyez Proposte di due membri délia commissione d'inchiesta, ProgeUo di Legge, 75, p. 34-37; projet d'une taxe fixe sur les petits revenus, p. 38-39; projet de déduction des dettes avant la diversification, AUegati, n° 75 ter, p. 128.

3 ProgeUo di Legge, n* 75, p. 33.

partielle de la question du taux de l'impôt, qui au lieu de 13.20 0/0 se trouvait varier entre 4,45 et 11.55 0/0, avec une échelle croissant très équitablement.

TAUX ACTrEL