TAUX

suivant lu projet

sur les revenus nets

des catégories.

Sur 373,139 contribuables des catégories B et C, cette mesure s'appliquerait à 291,474 contribuables ayant des revenus imposables inférieurs à 800 lires; soit, en moyenne, 78 0/0 des contribuables auxquels devait s'étendre le bénéfice de la réforme proposée.

Elle devait, d'après les calculs du ministre des finances,

coûter au Trésor 5,494,153, et, si l'on tient compte des remboursements considérables (2 millions 1/2) que Ton est obligé de faire aux compagnies fermières pour les cotes d'impôts inexigibles, on peut réduire la perte du Trésor d'environ deux millions.

« Après cela disait M. Depretis, ne voudrons-nous pas espérer que cette réduction d'impôt sur les petits revenus aura un effet salutaire sur les déclarations et les évaluations? Tous ceux qui, aujourd'hui, se soustraient à un impôt de 40, 60, 80 ou 100 lires, auront-ils encore le même penchant, la même excitation à se soustraire à des cotes diminuées de moitié ou du tiers?

ce Si les commissions exonèrent aujourd'hui en tout ou en partie les contribuables, seulement parce que l'impôt est trop lourd, faut-il croire qu'elles ne feront pas mieux alors que leur indulgence sera moins sollicitée par le poids même de l'impôt ? »

Oui, répondait à ces questions la commission de la Chambre des députés, qui avait adopté le principe de ses réformes1.

« Pour moi, disait M. Depretis, je ne cherche pas ici de vaines illusions, et ne veux pas évaluer en chiffres les effets de moralisation de la réforme. Je vous ai simplement fait mes propositions. Et, s'il vous semble que je ne suis pas hors de la vérité en mettant à l'actif de mes projets une amélioration dans les taxations et une coopération plus active de la part des commissions, vous devrez vous associer avec moi à l'espoir que la diminution des cotes inexigibles ne sera pas la seule compensation que nous aurons aux pertes déjà calculées pour le Trésor9. »

1 Caméra dei députait, Relazionc délia commistione, 75 A, p. 9. a Progetto diLegge, 75, p. 44,

La Chambre lui donna raison, et cette réforme fut consignée dans l'article 1er de la loi du 23 juin 1877.

§ 2. — Assiette et perception de l'Impôt.

1) Parmi les revenus industriels, il était une classe que l'impôt n'atteignait pas. C'étaient les revenus provenant de l'industrie agricole, quand elle était exercée par le propriétaire même sur ses terres. La loi avait bien frappé les bénéfices des fermiers. Mais, quand le propriétaire se faisait cultivateur de son fonds, et percevait cumulativement la rente foncière, provenant du capital de la terre, les revenus agricoles, provenant du travail appliqué à cette terre, et les intérêts des capitaux engagés dans l'exploitation, la distinction avait paru trop difficile à établir, et le Parlement avait, en 1867, exempté le propriétaire qui cultivait lui-même.

Môme refus fait en 1870 à la proposition de M. Sella.

La commission Torrigiani1, et, après elle, M. Depretis faisaient remarquer l'injustice et l'absurdité de cette exemption. « Supposons, disait-il, qu'un propriétaire ait des terres louées et de l'argent prêté. Le fermier paie l'impôt sur la richesse mobilière pour ses bénéfices, le propriétaire pour ses capitaux, et, en outre, l'impôt foncier pour ses terres. Que demain finisse le bail; que le propriétaire retire le capital pour se donner à la culture de son fonds : voici, la production agricole restant la même, puisqu'à la place du fermier avec ses capitaux personnels, le propriétaire s'y est appliqué avec les capitaux retirés à son emprunteur, voici que, cependant, la taxe sur la richesse mobilière n'est plus levée, et que le propriétaire fait siens

1 Voyez '2e rapport, n° 75, p. 1 15, 7° et 1 1G.

LÉGISLATION ÉTRANGÈRE. il", S

les intérêts de son capital accrus des profits de son travail, sans payer l'impôt'. »

En vain, objectait-on les inégalités de l'impôt foncier. L'impôt foncier et la question de la péréquation n'avaient rien à voir avec une question d'impôt sur l'intérêt des capitaux et des profits industriels, et c'est par une réforme de la loi d'impôts sur la richesse mobilière qu'il convenait de supprimer cette inique différence de traitement.

Néanmoins, comme la commission n'avait pas fait de proposition spéciale sur ce point, M. Depretis, qui craignait de rencontrer des contradicteurs déterminés * et ne voulait pas, pour cette seule réforme, compromettre son projet tout entier, se bornait à signaler et cette défectuosité et la remarque de la commission Torrigiani et sa conviction personnelle. La Chambre, ainsi avertie, ne s'en préoccupa point autrement, et le rapport de sa commission n'en fit même pas mention.

2) Il peut arriver qu'un titre productif de revenus mo« biliers soit contesté depuis son origine même, comme, par exemple, un legs, si le testament est attaqué, et que le revenu reste suspendu jusqu'à la sentence judiciaire qui, peut-être, le déclarera inexistant. Il peut arriver également qu'un revenu en cours de jouissance effective soit suspendu par une contestation soulevée, ou par l'état de faillite du débiteur.

Dans toutes ces hypothèses, la commission centrale dé* cidait que le titulaire de ces revenus doit continuer à payer l'impôt, sauf à en obtenir le remboursement quand le jugement intervenu prouve que le capital a été perdu.

* Progetlo di Legge, n« 75, p. 62.

2 Progelto di Legge, n° 75, p. 63.

Cette jurisprudence inattaquable, puisque la commission centrale est Cour de cassation, paraissait à la commission Torrigiani mal fondée en droit. La loi du 14 juillet 1864 dit que l'impôt sera levé sur les revenus perçus chaque année par les contribuables (art. 7). Or, si on peut à la rigueur étendre le mot perçus aux revenus qui, laissés en souffrance par la négligence du créancier, sont demandés en justice au débiteur en retard, on ne saurait correctement rappliquer à ceux qui sont contestés dans leur existence et qui, de fait, cessent d'être touchés, sauf une décision favorable qui les fera revivre.

La commission proposait en conséquence de suspendre la perception de l'impôt jusqu'à l'intervention du jugement, en prenant toutes les mesures propres à sauvegarder les droits du fisc 1.

Le décret royal du 1er septembre 1876 ne fit pas droit à cette réclamation.

La commission, dans son deuxième rapport, rappelait ses précédentes observations et concluait à l'adoption de la réforme qu'elle proposait *.

Après elle, M. Depretis élevait les mêmes critiques et faisait les mêmes propositions. Seulement, avec des réserves de deux ordres :

a) Il entendait proposer là une mesure entièrement nouvelle, qui ne devait pas être considérée comme interprétant la loi de 1864, et, à ce titre, invoquée devant les tribunaux pour les affaires alors en instance.

b) Il étendait les mesures destinées à sauvegarder les intérêts du fisc.

4 Allcgatial Progello di leggetn^ 75 ter, p. 133.

* Progetto di Legge^ nw 75, p. 115. Commission Torrigiani, î* rapport.

Il se défiait des fraudes que cette proposition allait éveiller, et, tenant compte de l'expérience passée l, il fixait l'époque où l'on devrait suspendre l'inscription de ces revenus sur les rôles, pour les créances litigieuses, au jour du jugement des tribunaux de première instance qui en déclarent l'inexistence ; pour les créances portant sur des biens soumis à une saisie immobilière, au jour du jugement de collocation.

Avec toutes ces précautions prises, il ne se dissimulait pas que les fraudes pourraient encore se produire, et que bien des inconvénients pratiques, des lenteurs, des complications résulteraient de cette concession, mais l'esprit de justice le décidait à l'admettre et à la proposer.

La Chambre l'adopta avec une très légère modification *, et elle fut consignée dans l'article 15 de la loi du 23 juin

3) L'évaluation des revenus industriels et professionnels est chose difficile. Le négociant le plus scrupuleux ne peut pas toujours dire exactement les oscillations précises de ses bénéfices d'une année à l'autre. Et les agents et les commissions ne peuvent y arriver qu'approximativement.

1 « Ne croyez pas que je vous demande là contre les fraudes des précautions excessives. En matière de créances, il y a mille manières de frauder le Trésor. On a eu d'abord les prêts sans intérêts stipulés, et quand la loi de 1870 eût remédié à cette fraude, on usa d'une autre pour donner au prêt la forme d'une emphytéose ou d'une coparticipation aux revenus du fonds du débiteur, ou enfin d'un échange, trompant ainsi, dans ce dernier cas, le fisc doublement sur le terrain et de l'impôt de la richesse mobilière et de celui de l'enregistrement ... On dit que les procès coûtent cher : c'est vrai, mais dans le cas de procès faits sérieusement. Quand, au contraire, débiteur et créancier sont d'accord, il n'y a à payer que la feuille de papier pour la citation et l'acte d'huissier. Puis le procès une fois engagé peut* avec notre procédure, indéfiniment durer, pourvu qu'on ait le soin de ne pas laisser passer trois ans sans faire de procédure de part ou d'autre. » (Progetto di Legge, p. 61, n° 75.)

* Caméra deideputati, Relaxione délia commissioriê, 75 A, p. 16 et 17.

Aussi, en fait, à moins de variations considérables et de notoriété publique, ni le négociant ni l'administration ne changeaient le plus souvent le chiffre déclaré l'année précédente.

Mais, comme les déclarations et taxations n'ont d'effet légal que pour un an, les contribuables des catégories B et C se trouvaient constamment exposés chaque année à des contestations. « La rectification de l'agence est l'épée de Damoclès qui pend toujours sur leur tête. Et alors qu'ils n'ont pas encore obtenu la détermination définitive de l'impôt d'une année, parce qu'ils ont dû recourir aux commissions communales et provinciales, voici que vient la menace de nouvelles évaluations avec des discussions nouvelles. »

Or les variations trop fréquentes dans l'étendue de l'impôt, et les menaces constantes d'augmentation sont des causes de graves mécontentements.

La commission Torrigiani en avait fût par deux fois ses doléances '. M. Depretis 7 faisait droit dans son projet.

H exceptait, comme de tout son plan de réformes, les contribuables de la catégorie A, possesseurs de revenus fixes pour lesquels ces inconvénients n'existent pas, et les personnes morales ou sociétés astreintes à publier des bilans annuels.

Four les autres, il proposait de donner aux déclarations et évaluations une valeur légale de deux ans. La déclaration porterait sur les revenus effectifs de la période des deux années antérieures au mois de juillet, sur lesquels serait mesuré l'impôt pour les deux années suivantes; et l'absence de déclaration à la nouvelle période de deux ans serait consi-

1 Progeito di Legge, 2e rapport, p. 115, 3*.

dérée comme un acquiescement à l'ancienne évaluation.

Les revenus qui se produiraient dans le courant de cette période seraient déclarés. Mais comme ces revenus nouveaux sont les bénéfices d'industries nouvelles, de maisons récemment fondées ou agrandies, soumises au début à de grandes dépenses lentement amorties dans la suite1, le décret royal du 1er septembre avait porté à six mois, pour les dénoncer, le délai primitivement de trois mois. La commission d'enquête le voulait d'une année, mais le ministre ne jugeait pas suffisamment longue répreuve depuis le 1" septembre 1876.

Cette sorte d'abonnement pendant un délai de deux ans n'était pas irrévocable. On pouvait demander une rectification pour la deuxième année. Mais M. Depretis insistait alors avec la dernière énergie pour que ce droit de rectification, une fois invoqué par le contribuable, fût accordé aussi bien à l'agent, en vue d'une augmentation, qu'au contribuable, en vue d'une diminution d'impôts. La majorité de la commission Torrigiani n'était pas de son avis. Il y attachait une telle importance qu'il préférait laisser les choses en leur état plutôt que d'abandonner son opinion 2.

La commission de la Chambre et la Chambre elle-même sur tous ces points lui donnèrent raison 3, et les articles 3, 4, 5 et 6 de la loi furent votés.

4) Dans un ordre d'idées un peu différent, on réclamait la sanction légale pour une autre pratique également en opposition avec la loi.

Les sociétés de crédit devaient, comme tous les contri-

1 Âllegati al Progetto di Legge, 75 ter, p. 135-136; Progetto di Legge, 2« rapport, pages 115 2* et 21.

a Progetto di Legge, n<> 75, p. 50 à 52. 3 Caméra dei députai i, Helazione délia commission', ir 73 A, p. 15- '.G.

buables, déclarer leurs revenus au 30 juin. C'est une pratique gênante pour tous les commerçants, puisqu'il faut, parmi les revenus de Tannée solaire écoulée, distinguer ceux qui sont afférents au deuxième semestre, et, pour Tannée courante, ceux du premier semestre. C'est surtout très peu pratique pour ces Établissements de crédit et Sociétés l que la loi astreint à faire chaque année leur bilan au 31 décembre. Aussi en fait, la plupart, reculant devant des calculs longs et difficiles, déclaraient les revenus de Tannée solaire précédente, tels qu'ils résultaient du bilan au 31 décembre: en juillet 1874, les revenus de Tannée solaire 1873; en juillet 1875, ceux de 1874, etc. Et les agents, encore plus empêchés que les sociétés de faire des distinctions aussi délicates, acceptaient, sans contestation, ces déclarations illégales, mais d'un contrôle facile. La commission Torrigiani avait relevé * ce qu'il y avait

«J'ai, dans une note (yoyez page 29 et a.) relative aux Banques populaires en Italie, montré l'utilité et l'importance de ces établissements de crédit. Us sont extrêmement répandus et manient des fonds considérables. En dépit de leur utilité, l'Etat ne leur accorde, même au moment de leur fondation, aucune concession. La Banque populaire de Crémone, dont trois succursales récentes ne font pas leur* frais, a réalisé en 1882, 198,49G francs de bénéfices; mais, avant cela, elle a dû payer 144,467 francs d'impôts, ainsi répartis :

Richesse mobilière par rôles nominatifs 67,696

Richesse mobilière par retenue 66,062

Impôt des maisons. 684

TJaxe sor les avances 4,147

Taie sur la circulation des actions. 2,409

Taxe snr lee antres titres possédés par les Banques 6,057

Taxe snr l'exercice de la profession 202

Taxe des poids et mesures 24

Taxe des arts et commerce 186

Total 144,467

(Journal des Débats, 15 novembre 1883, M. Léon Say .) On voit que l'impôt sur les revenus de la richesse mobilière, tant par rôles nominatifs que par retenue, atteint, sur le total, une proportion énorme. * Allegati al Progetto di Leyge, 75 ter, p. 131.

lh d'anormal. Le ministre appuya ses observations, en en restreignant un peu la portée â, et la Chambre y fit droit en votant l'article 13 de la loi.

5) Enfin la procédure employée pour découvrir la ma* tière imposable et l'évaluer fut soumise à des changements pratiques heureux.

a — Les listes des contribuables et des indigents étaient dressées par les conseils municipaux qui les transmettaient à l'agent. Ces conseils pouvaient par indulgence ou, plus rarement, par animosité pour des contribuables qui sont en somme leurs électeurs, porter sur une liste tels noms qui auraient dû figurer sur l'autre. D'autre part, la loi prescrivait de les réviser tous les ans. Jamais les conseils municipaux ne faisaient cette révision : de là, des erreurs toujours dangereuses en matière d'impôt. La commission d'enquête signalait le mal et en indiquait le remède *. M. Depretis l'acceptait avec quelques modifications.

Les commissions communales nommeraient un délégué qui devait obligatoirement assister à la révision des listes dans la commune. Que s'il s'agissait d'un canton, l'obligation n'était plus maintenue pour les communes autres que celle où siégeait la commission cantonale: la loi laissait au délégué la faculté de les surveiller.

De même l'agent avait seulement la faculté et non l'obligation d'y assister. Cela, parce que ce supplément de besogne lui coûterait beaucoup de temps, les déplacements beaucoup d'argent, sans un profit proportionné pour les communes.

La commission Torrigiani avait, par surcroît, conseillé

1 Progetlo di Legge, p. 58, no 75.

* Âltegati al rrogetto, 75 ter, p. 127.

qu'on demandât aussi le concours du percepteur : le projet ministériel ne reproduisait pas cette demande : outre qu'on redoutait son ingérence dans l'assiette de l'impôt, on jugeait dans les petites communes son concours superflu, et dans les grandes, insuffisant ' .

La Chambre adopta toutes ces idées qui furent consignées dans l'article 7.

b — La commission avait suggéré qu'il serait bon d'établir près des agences des finances un comité d'informateurs chargés d'éclairer les agents et de donner leur vote pour toute évaluation de revenus.

Ils auraient été nommés parle conseil municipal *.

M. Depretis repoussa cette proposition. La nomination de ces informateurs ne pouvait se faire d'après le mode indiqué par la commission, puisque chaque district d'agence compte plusieurs conseils communaux. Ce comité aurait été en outre la cause d'une assez grosse dépense, sans équivalent certain; car des informateurs élus par les contribuables n'auraient pas sans doute pris contre eux le parti du Gouvernement. Cette institution eut même très probablement mis l'agent dans une position fausse et suscité des lenteurs et des ennuis 3.

c — La constatation de la matière imposable avait été la constante préoccupation du législateur. Parti en 1864 d'un principe de confiance dans la déclaration du contribuable et dans l'efficacité de l'opinion publique comme moyen de contrôle, se résignant en 1866 et 1870 aux mesures de méfiance, il en arrivait aujourd'hui, malgré les pouvoirs

* l'rogetlo di Legge, 53 et 54.

2 Commission Torrigiani, 2« rapport, Progetto di legge, 75, p. 1 14.

» Progptto di legge, p. VJ M).

d'investigation des agents et des commissions, malgré la publication, que M. Depretis proclamait un procédé héroïque, des listes des contribuables et de leurs revenus, à ce résultat pénible à constater : les fraudes étaient crois* santés et heureuses.

M. Depretis faisait remarquer que parmi les moyens de renseignement que l'on pouvait fournir à ceux qui dirigeaient la recherche de la matière imposable, un des plus efficaces consistait en des éléments simultanés et nombreux de comparaison.

Et pour les fournir aux commissions, son projet prescrivait aux agents, ce qui avait déjà des précédents dans la législation fiscale du pays, de dresser des listes des contribuables par classes d'industries, de commerces ou de professions, et de publier un tableau où, par chaque classe, était consigné, pour chaque contribuable, la somme des revenus par lui déclarés et celle que l'agent proposait. C'était sur ces listes et tableaux que les commissions seraient appelées à faire, par ordre de catégories, parallèlement aux décisions de l'agent, .même pour les rôles supplémentaires, leurs rectifications d'office aux termes de la loi de 1870.

Et il ne fallait pas dire que cette publication serait comme elle l'avait toujours été, sans efficacité réelle; et qu'il y aurait impossibilité absolue pour les agents à rassembler, pour les commissions à dépouiller cet amas énorme de documents relatifs à des millions de contribuables. Tout compte fait, ces listes ne devaient pas, pour 1877, embrasser plus de 350,000 contribuables, à répartir, pour plus de clarté, en de nombreuses catégories, et ce travail serait fait par une administration autrement nombreuse et habile

qu'en 1864, ayant 700 agences et onze ans de pratique.

On objectait encore que ces tableaux, même publiés à la mairie et dans les bureaux des agences, seraient un piètre avertissement pour les contribuables, lesquels se verraient désagréablement surpris au jour de la présentation de la feuille d'impôts. A quoi M. Depretis répondait que chaque contribuable recevrait la notification individuelle des changements apportés à sa déclaration; et que si vraiment, comme on le prétendait, le contribuable ne vérifiait jamais de pareilles notifications avant le jour même de la sommation de payer ou même du paiement, c'était au contribuable à changer ses habitudes, et non à l'État à se préoccuper de son incurie.

Mais les notifications se trouvaient alors devenir un rouage important dans le système nouveau. Par qui allaiton les faire parvenir aux contribuables? Par les facteurs ou employés communaux? Tout le monde se plaignait de leur lenteur et de leur incapacité à rédiger convenablement le procès -verbal de notification. Par les sergents du percepteur *? On ne pouvait par leur imposer cette obligation nouvelle. Le pourrait-on, lors du renouvellement des fermes, qu'il faudrait attendre de mauvais résultats d'employés nommés, salariés et congédiables par le percepteur. Ils n'hésiteraient certes pas entre l'État, dont l'intérêt est de prévenir en temps utile les contribuables, et le percepteur, qui a tout à gagner au mauvais fonctionnement du service des notifications. Il est vrai que l'État pouvait nommer des sergents spéciaux près les agences des finances, mais il fallait n'user que modérément de cette faculté

1 Allegati al progetto di legge, 75 ter, p. 134, et Progetto di Leggc, 75, p. 19-20.

coûteuse. Somme toute, le ministre conseillait un moyen terme, l'emploi de ces sergents dans les grands centres, et, dans tes moindres communes, des employés et facteurs communaux qui devaient consigner la sommation entre les mains du contribuable ou employer une procédure analogue.

Toutes ces mesures furent adoptées sans opposition et inscrites soit dans les articles 7, 8, 9, 10 et 11 de la loi du 23 juin 1877, soit dans le règlement du 1er septembre.

§ 3. — Voies de recours.

I. La commission d'enquête avait formulé quelques critiques sur la constitution et le fonctionnement des commissions cantonales et provinciales '.

1) M. Depretis avait repris à son compte les critiques adressées aux seules commissions communales et cantonales.

Son plan de réforme était, en partie, inspiré par deux principes : rapprocher autant que possible les fonctionnaires administratifs ou électifs du siège de leurs opérations, et concéder aux contribuables des droits égaux et opposés à ceux du fisc; et, en conformité au moins avec l'esprit de ce plan, il proposait la suppression d'un grand nombre de commissions et la prédominance de l'élément électif.

a) La richesse mobilière était très concentrée dans les chefs-lieux de provinces, plus dispersée dans les arrondissements, et très rare dans les communes.

1 Rapport, Progetlodi Legge, 75, p. 113.