THÉ0U1E

en totalité leur revenu, s'ils en capitalisent une partie ou s'ils consomment de leur capital? Supposez la mauvaise foi : que de mensonges ! Supposez la bonne foi : que d'erreurs * ! »

Toutes ces raisons, qui sont bonnes, ne sont pas excellentes.

On oppose la mauvaise foi des contribuables et les faibles moyens d'action de l'administration. Je demande si les agents ne rencontrent ni mauvaise foi ni difficultés quand il s'agit des autres impôts. Est-ce qu'il n'y a pas de fraudes sur les droits de mutation et les impôts de consommation?

Mais, dit-on, les fraudes et les difficultés sont ici décuplées, puisque la base de l'impôt est le revenu total d'un pays.

Que les fraudes soient plus nombreuses : d'accord. Le résultat n'en est peut-être pas aussi fâcheux qu'on le craint pour le Trésor, car le taux de cet impôt est forcément modéré et ne donne pas un gros total pour les sommes dissimulées. Quant aux difficultés, elles ne sont pas insurmontables, elles le sont si peu, dans les deux pays dont nous avons étudié la législation, que la matière imposable a crû, en Angleterre, de 2<S6 millions sterling (7 milliards) en 1853 à 585 millions (14 milliards) en 1882, et qu en Italie, les produits de l'impôt ont monté de 65 millions en 1865 (pour ne pas parler de Tannée anormale 1864) à 184 millions en 1877.

Donc il y a des fraudes, mais pas plus grandes qu'ailleurs et pas si fructueuses que Ton croit.

4 Théorie critiqué de l'impôt, p. 71. Comparez du même auteur : De l'impôt dans le canton de Vaud, p. 32-34. H est d'ailleurs également ennemi de la taxation par le fisc.

D'ailleurs la déclaration pure et simple du contribuable ne constitue pas à elle seule tout le mécanisme de l'investigation des revenus. Il y a des moyens, auxquels j'ai déjà fait allusion, employés par. les diverses législations pour la contrôler, la suppléer et en provoquer la sincérité.

a) Moyens de contrôle. —L'administration doit s'aider de tous les moyens d'information dont elle dispose. Les déclarations, dans le but de donner aux contribuables toutes les garanties de discrétion désirables, doivent se faire, comme je l'ai indiqué pour Vlncome-Tax , séparément par chaque branche de revenu: foncier, industriel, etc. Et comme, d'autre part, l'impôt général complémentaire sur le revenu laisse subsister soit dans leur état actuel, soit transformés, la plupart des impôts spéciaux, on aura recours à tous les procédés employés pour déterminer la contribution des citoyens à ces impôts. Pour le revenu foncier, on aura le cadastre; pour les baux, l'enregistrement; pour les capitaux, les bureaux des hypothèques, les comptes rendus des institutions de crédit; pour les revenus industriels et commerciaux, les registres matricules des patentes.; et* pour les sociétés en commandite simple, les bilans annuels. Pour certains biens, on pourra même recourir aux polices d'assurance l ; les administrations seront tenues de fournir toutes les informations demandées. Ces éléments permettront ou d'accepter ou de rectifier les chiffres déclarés par le contribuable.

Voilà pour la première tentative d'établissement de l'impôt. Puis , quand il a fonctionné pendant quelques années, l'administration a dressé et tient à jour, pour la

* Heuschling, op. cit., page 96, et Mémer, Impôt sur le capital, Mémoire, page 91.

propriété mobilière, un registre matricule, analogue au cadastre, pour la propriété foncière ; elle a également des listes des contribuables répartis par communes et par catégories de professions, suivant une échelle croissante des revenus jusque-là constatés. C'est ce qui existe aujourd'hui en Italie, conformément aux prescriptions légales, et ce qui fournit de précieux renseignements de valeur absolue ou relative.

Tous ces moyens sont à la disposition des agents directs de l'administration : commis, contrôleurs, inspecteurs.

Que, si l'on s'élève d'un degré, il y a des commissions administratives nommées ou élues, ou constituées par ces deux modes à la fois, distribuées, dans le pays, suivant telle division territoriale qu'il convient, et investies de pouvoirs assez larges, La limite de ces pouvoirs est le respect de la liberté individuelle. Cette liberté, en droit civil, est assurée de la manière suivante : le juge ne peut jamais contraindre la partie à un fait personnel; il ne peut lui imposer qu'une condamnation pécuniaire. La même formule doit être appliquée aux lois fiscales. On autorise donc les commissions à employer tous les moyens qui n'impliquent pas un fait personnel du contribuable, au moins quand ce contribuable est une personne privée. Est-il défendeur? se refuse-t-il à accepter les chiffres rectificatifs des agents du contrôle? On ne peut le contraindre à comparaître soit en personne, soit par représentant, et à fournir les preuves de ses dires; on ne peut, sans son autorisation, pénétrer dans son domicile, inspecter ses livres et ses titres1. Seulement on lui inflige une condamnation,

1 « Il est vrai aussi que, malgré ce qu'on appelle le caractère inquisitorial de cet impôt, il n'est aucun pouvoir d'inquisition tolérable pour le peuple le plus disposé à le subir, qui puisse permettre aux agents du fisc d'établir l'impôt avec une connaissance réelle de la fortune des contri-

382 IlItOT StfR LE tlEVENU.

laquelle consiste dans le maintien ou même, s'il paraît équitable, dans l'élévation d'office du chiffre indiqué par l'agent. Est -il demandeur? prétend -il obtenir une décharge d'impôt basée sur l'inexistence ou l'épuisement d'une source de revenu à un moment quelconque de Tonnée? On ne fait droit à sa demande que sur la production des preuves les plus certaines. S'il les refuse, on maintient l'impôt sur ce revenu prétendu éteint.

Ces commissions peuvent être organisées pour plusieurs degrés de juridiction : pour la première instance, l'appel et la cassation. La loi règle les conditions de l'appel et du pourvoi. Quand ces divers degrés de juridiction ont été parcourus , il reste au contribuable la ressource, en certains cas, d'appeler aux tribunaux de droit commun '.

Voilà, très sommairement décrite, l'organisation du coQr trôle des déclarations. Nous allons voir, d'ailleurs, qu'il porterait sur un ensemble de biens beaucoup plus restreint qu'on ne se l'imagine.

b) Moyens de suppléer la déclaration personnelle des contribuables.

La fortune publique se compose de revenus immobiliers et de revenus mobiliers. Les revenus immobiliers se divi.-. sent eux-mêmes en rente du propriétaire foncier (terres et maisons) et revenus de l'industrie agricole ; ,lçs revenus mobiliers, en intérêts des capitaux et produits du tra-

buables... Les vérifications ne serrent guère que dans les cas où la fausseté est flagrante, et, dans ces cas mêmes, elles ne sont pour la mauvaise foi qu'un obstacle fort imparfait ; car lorsqu'on médite une fraude, on peut établir de faux livres, de manière à déjouer tous les moyens de recherche que peuvent avoir Les agents du fisc, et il suffit, pour les tromper, d'omettre au crédit quelques entrées sans simuler ni dettes ni remboursements fictifs » (Stuart MU), Principes, 387-388.) 1 Sur toute cette partie, voyez le chapitre relatif a l'Italie.

TMÉOMË. 333

vail (ces derniers comprenant les bénéfices et les- salaires).

A ces différents revenus, la législation des pays qui pratiquent l'impôt sur le revenu applique deux systèmes de constatation très différents : l'un est la déclaration que nous venons de voir, déclaration du débiteur môme de l'impôt; l'autre est la retenue directe ou indirecte.

Partout où apparaît le revenu, le fisc l'impose. Il ne s'inquiète pas si le contribuale entre les mains duquel il le trouve en est le propriétaire définitif, celui qui, en fin de compte, devra supporter l'impôt. Le revenu apparaît, et il est frappé. La loi, d'ailleurs, autorise et facilite, entre les divers cointéressés, tous réglemente de comptes.

a) Au débiteur de fermages ou de loyers, l'État démande non seulement l'impôt qu'il doit personnellement comme fermier ou industriel, par exemple, mais la somme d'impôt que doit payer au taux légal le propriétaire de la ferme ou de la maison sur la rente ou les loyers.

De même, le débiteur d'une créance hypothécaire ou chirographaire, qu'il s'agisse d'un prêt civil ou d'un prêt commercial, doit déclarer à l'État les revenus que le créancier tire de sa créance, et en avancer l'impôt qu'il retient au créancier lors du paiement des intérêts. De même, toute personne morale ou privée, province, département ou commune, société civile ou commerciale, institution de crédit, industriel ou commerçant, doit faire sa déclaration et payer l'impôt pour ses revenus personnels, et pour leà revenus, c'est-à-dire les intérêts, dividendes, traitements, salaires, pensions, qu'elle paie, à un titre quelconque, à des personnes que la loi n'a pas déclarées exemptes de l'impôt; et elle est autorisée à se retourner contre celles-ci et à leur retenir 11 mpôt payé pour leur compte : c'est la retenue indirecte.

6) Tous les revenus qui doivent être payés à leurs possesseurs par l'intermédiaire de l'État ou de ses représentants : arrérages, intérêts, traitements et pensions, n'ont, en général, pas besoin d'être déclarés, et sont soumis, au moment du paiement, à un prélèvement calculé d'après le taux légal de l'impôt : c'est la retenue directe.

Cette retenue directe et indirecte, qui, avec la composition actuelle des fortunes privées, dans quelque pays que ce soit, porte environ sur la moitié des revenus, réduit et facilite singulièrement les opérations du contrôle. Elle est appliquée en Angleterre, en Italie et dans presque tous les pays; elle l'a été aux États-Unis; et partout on a constaté que l'impôt ainsi perçu rentrait dans les caisses de l'État plus sûrement que les revenus sur lesquels il porte dans celle du propriétaire ou du créancier.

c) Moyens de provoquer la sincérité des déclarations.

A ceux qui, comme Stuart Mill, doutent de l'efficacité du contrôle de la déclaration, les moyens d'en provoquer la sincérité ne paraîtront pas plus efficaces. Je ne crois pas, cependant, qu'il faille les écarter. L'essentiel est de n'en adopter que de pratiques.

a) Certaines législations ont, par exemple, imposé au contribuable l'obligation d'affirmer par serment la sincérité de sa déclaration. C'est une exigence qui, dans plusieurs pays, serait singulièrement inefficace, et qui, dans tous, est condamnable l.

1 u Le serment exigé des contribuables, mesure renouvelée du moyen âge, quoiqu'elle soit en usage dans un des États démocratiques de l'Amérique du Nord, ne saurait prévaloir en Belgique, où un essai malheureux en a été fait sous le gouvernement des Pays-Bas.

« On ne saurait le nier, disait au mois de décembre 1830 l'organe du gouvernement provisoire, depuis quinze ans on a abusé dans la législation de l'imposante formalité du serment : c'est en faire un jeu que de la prodi-

6) Les moyens auxquels on s'est, en général, arrrêté consistent en des peines pécuniaires et en des déchéances.

Les peines pécuniaires sont généralement des amendes, des doubles-droits, etc. Quels qu'en soient le nom et la forme, ces peines doivent être calculées de manière à produire tout l'effet désiré. Or, pour amener les contribuables à déclarer spontanément, sans réserve ni dissimulation, la totalité de leurs revenus, il faut supprimer absolument l'intérêt matériel qu'ils trouvent à des déclarations inexactes; il faut déjouer le calcul du contribuable qui, à supposer la fraude découverte une fois sur dix, par exemple, aurait encore tout bénéfice à la pratiquer; il faut que le taux de la peine soit hors de proportion avec le taux de l'impôt, et tel que jamais le contribuable ne puisse, s'il est une fois surpris et frappé, avoir réalisé, dans le passé, un gain supérieur à sa perte actuelle '. Bien entendu, il faudra distinguer entre les déclarations inexactes et frauduleuses. L'ignorance du contribuable ne saurait être assimilée à sa fourberie.

y) Les déchéances, établies par certaines législations, consistent dans l'impossibilité de faire usage d'un titre producteur de revenus, s'il n'a pas été déclaré et soumis à l'impôt en temps opportun3. Cette disposition peut avoir deux sens : ou bien le titre , par exemple la créance ', n'a

guer ainsi; c'est do pins autoriser en quelque sorte le parjure que de placer celui de qui le serment est exigé entre son intérêt et sa conscience. » (Heuschling, op. cit., p. 94.)

1 (Voyez plus loin, lettre 5, la discussion du taux de cette peine.

a « Vœu que tout effet entre les parties contractantes soit refusé à toute convention verbale ou acte sous seing-privé qui, dans les trois mois do la mutation, n'aurait point acquitté le droit d'enregistrement. » (Département des Hautes-Pyrénées, Conseil général, 1882. Voyez Analyse des vœux.)

8 On a vu plus haut que, par l'effet de la retenue directe et indirecte, l'utilité des mesures dont il s'agit ici n'apparaît qu'à propos de créances nées de contrats entre particuliers.

pas été déclaré et l'impôt n'a pas été payé .à l'époque normale pour les déclarations et les paiements; alors, le jour où le créancier y eut poursuivre son débiteur, celui-ci peut, et, à son défaut, le juge doit invoquer l'exception et prononcer la déchéance; ou bien le créancier est encore admis tardivement à faire la déclaration et le paiement, et peut, après cette régularisation, poursuivre le débiteur. La première réglementation doit être écartée : d'abord à cause de son excessive sévérité, et aussi parce que, souvent, le débiteur sera de mauvaise foi, et que, de deux fripons, la loi tendrait à en favoriser un que les mœurs de tous les peuples jugent plus blâmable que le premier. Mais si les tribunaux n'ont pas à prononcer l'extinction du titre de créance pour le seul défaut de déclaration, si le créancier est encore admis à régulariser, vis-à-vis du fisc, sa situation, et, cela fait, à poursuivre efficacement son débiteur, il faut de toute nécessité qu'ici encore le droit perçu pour l'enregistrement tardif soit hors de proportion avec le taux normal. Et grâce à cette rigueur salutaire, comme le taux de l'impôt, en principe très modéré, ne pousserait pas à la dissimulation, on peut espérer d'assurer, sous ce rapport, la sincérité des déclarations.

3) D'autres garanties, enfin, peuvent se trouver dans l'établissement d'un délai assez long pour la prescription des fraudes commises envers le fisc.

Notre législation actuelle, en matière d'enregistrement, a organisé des prescriptions de durée variable. Cette durée est toujours assez courte, dans les cas où un fait quelconque a pu mettre l'administration en éveil sur l'existence d'un acte juridique passible des droits d'enregistrement * . Que si

1 Loi du 22 frimaire an VU, art. 61 . « Il y a prescription pour la demande des droits, savoir :

aucun fait de cette nature ne s'est produit, ai, par exemple, un contrat d'emprunt entre particulière, au lieu d'être présenté incomplet à la formalité de l'enregistrement, ne Ta pas été du tout , ce ne sont plus les délais de courte prescription qui sont applicables, ce sont les délais de droit commun, c'est la prescription de trente ans '•

De même ici, il faudrait laisser sous l'empire du droit commun la prescription des pénalités imposées au contribuable qui a fraudé l'administration de l'impôt sur le revenu. Seulement, ce délai si lopg devra réagir sur la.ûxatiûn du chiffre même de ces pénalités. La loi sur l'enregistrement impose au fraudeur un double droit3. Ici, ce serait insuffisant : n'exiger d'un contribuable qui fraude, peutêtre depuis longues années, qu'un double droit, c'«est, comme s'en plaint l'administration anglaise, laisser la loi désarmée. On n'hésitera pas à frauder, si l'on peut espérer, même après une condamnation , avoir réalisé un beau bénéfice. Donc, il faudrait fixer un chiffre bien plus élevé et demander au contribuable au moins ce qu'il a dérobé au fisc. Mais, à l'inverse, ne faudra-t-il pas prendre en

1* Après deux années, à compter du jour de l'enregistrement s'il s'agit d'un droit non perçu sur une disposition particulière dans un acte, ou d'un supplément de perception insuffisamment faite, ou d'une fausse évaluation dans une déclaration, et pour la constater par voie d'expertise. (Cf., loi du 16)utn 1824, art. 14.)

2* Après trois années, aussi à compter du jour de l'enregistrement, s'il s'agit d'une omission de biens dans une déclaration de biens faite après décès. (Cf., loi du 18 mat 1850, qui porte ce délai à 5 ans.)

3° Après cinq ans, à compter du jour du décès, pour les successions non déclarées. (Cf., loi du 18 mat 1850, qui porte ce délai à 10 ans.)

* V. Demante : Exposition rationnée des principes de V enregistrement, 2-édit, 1862, p. 787.

3 Loi du 28 frimaire an VII, art. 38. « Les actes sous signature privée, et ceux passés en pays étranger et qui n'auront pas été enregistrés dans les délais déterminés, seront soumis au double droit de l'enregistrement. — Il en sera de même pour les testaments non enregistrés dans le délai. »

considération, pour diminuer relativement les peines, la durée même de la fraude? N'est-ce pas excessif, en certains cas, de demander au coupable tout ce qu'il a dérobé au fisc, capital et intérêts ' ? Si la fraude a duré 29 ans, quelle lourde note à payer en une fois ! D'autant plus qu'une analyse, un peu subtile, je le veux bien, peut faire apparaître en sa faveur une circonstance atténuante dans la persistance et le succès de la fraude. Il serait donc peutêtre convenable d'établir une échelle de peines croissant absolument suivant une progression qui décroîtrait relativement avec la durée même, ou de fixer, par périodes, un ou plusieurs maxima et minimay entre lesquels l'administration ou la justice aurait le droit de se mouvoir.

Mais une autre question se pose. Si le contribuable qui fraude depuis un certain nombre d'années vient à mourir avant que la fraude ait été découverte et la prescription accomplie, quelle sera la situation du fisc en face des héritiers 2? Hier, on découvrait la fraude, on avait devant soi

< « Lorsqu'après la mort du contribuable, Il sera constaté par l'état de sa succession qu'il a fraudé les droits du fisc..., ses héritiers seront tenus, sur les biens de la succession, de rembourser à l'Etat l'équivalent du double de l'impôt soustrait. » {Projet de loi, art. 17, canton de Vaud. Voyez Rapport au Conseil, op. cit., p. 111.)

* 11 est permis de croire que les titres dont il s'agit ici (et la question ne se pose que pour ceux-là : les titres au porteur ne sont jamais déclarés ; les droits de transmission sont un abonnement équivalent); il est permis de croire que le plus souvent ces titres, s'ils ont pu être du vivant du contribuable soustraits à l'impôt, ne pourront plus 1 être à ce moment. Les partages après décès se font de plus en plus souvent par devant notaires, avec une sincérité que garantit l'opposition des intérêts des héritiers. Les notaires sont tenus à certaines déclarations (voyez Loi 22 frimaire an VII, art. 33), et, si besoin est, on pourrait augmenter l'amende qui les frappe pour manquement à leur devoir professionnel. La fortune du de cujus sera clairement établie dans sa valeur et sa composition. La comparaison avec les déclarations antérieures, année par année, sera facile grâce aux papiers domestiques, aux titres de créances, etc... On peut donc espérer que la fraude sera découverte.

la personne même du coupable; le taux de la peine devait être, je l'ai dit, très élevé. Aujourd'hui, on a devant soi les héritiers : va-t-on pouvoir les frapper aussi sévèrement que leur auteur? Si la fraude avait été découverte et la peine prononcée de son vivant, pas de doute: il y eût eu là, envers le fisc, une dette de succession à payer comme les autres ! ; mais on la découvre après la mort du cou-

v Je passe ici, en courant, à côté d'une grosse question, qui mérite d'être débattue. C'est celle de la personnalité ou de la réalité de l'impôt.

Il faut s'entendre d'abord sur le sens de ces mots réel et personnel. Il me semble que ceux des économisas qui, de part et d'autre, parlent pour ou contre l'impôt réel ou personnel, ont négligé de bien préciser la portée et de marquer les conséquences de ces expressions.

« En consultant les impôts établis, dit M. Heuschling (op. cit » p. 18?), on leur reconnaît tous les caractères du droit réel...

a L'impôt ainsi ramené à un droit réel, est-il bien conforme à la nature de l'impôt? N'avons-nous pas vu en effet que les droits personnels sont généraux et permanents, que les droits réels ne sont que temporaires et accidentels? Les droits personnels formant le principal et les droits réels l'accessoire, n'est-il pas juste et logique que l'impôt soit personnel plutôt que réel ? Pour nous, l'affirmative n'est pas douteuse, l'impôt étant établi moins ratione materix que ratione personx; s'il nous fallait des exemples à l'appui de notre doctrine, nous citerions M. Passy dont la pensée (dans le projet d'impôt sur le revenu)... est formulée en ces termes : « T1 sera établi une (axe personnelle proportionnée à la fortune et aux facultés des contribuables. »

D'autre part, M. Yves Guyot, dans sa Science économique (p. 421) s'exprime ainsi : « Dans cette doctrine (celle de l'école de J.-B. Say), la vie est un péage. Les contribuables doivent tant par tête pour avoir le droit de vivre dans le pays. C'est l'bomme qui doit à l'État. On compte les têtes. Il faut que chacun paie. L'impôt est personnel au lieu d'être réel. L'homme paie, non la chose. » Et plus loin (p. 423) : « Nous constatons la contradiction suivante : les économistes qui, dans leurs définitions, ont en vue un impôt réel, aboutissent, en fait, à un impôt personnel. »

Tout cela amalgamé ensemble, ne paraît pas très clair, surtout si l'on rapproche les idéesjuridiquesdeM. Heuschling et économiques de M. Yves Guyot. En matière juridique, le droit réel se conçoit ou seul ou lié à un autre droit principal : seul, s'exerçant directement et immédiatement sur les biens qui en sont l'objet, comme le droit de propriété; lié à un autre droit, lequel est un droit personnel principal, comme le privilège ou l'hypothèque. Or bien évidemment l'impôt n'est point un droit réel de la première espèce. L'Etat s'adresse à la fortune du contribuable, il est vrai, mais il n'entend pas agir directement et sans intermédiaire sur les biens qui la composent. La composition de cette fortune et son importance ne tant que

pable, et on prétend soumettre les héritiers & un droit double, quadruple, décuple , peu importe la quotité. La difficulté provient de ceci : ce droit, double ou quadruple, est-il une peine? ou une indemnité? Si c'est une peine, il serait, avec les principes de notre droit, principes contestables peut-être, quand il s'agit de peines purement pécuniaires, il serait impossible de la faire passer contre les

la mesure de la contribution réclamée par l'État. Celui-ci, comme tout créancier privilégié, demande au contribuable le paiement de sa dette, et peu lui importe d'où Ton tirera les ressources nécessaires. S'il n'est pas payé, il agit alors, je le répète, comme tout créancier privilégié, sur les biens qui sont à la fois la mesure et le gage de sa créance. Il faut remarquer d'ailleurs que son droit porte, comme un privilège général, sur l'ensemble des biens du débiteur et non sur certains biens déterminés correspondant respectivement à des impôts différents. Sous ce rapport, l'impôt présente donc, à côté d'un caractère personnel, un des caractères du droit réel ; cette constatation d'ailleurs est de peu d'importance, car la plupart des législateurs ont pris soin de l'inscrire dans leurs teztea de lois.

Mais, à ce point de vue même, est-ce vraiment un droit réel? En matière de douanes, la contravention peut donner lieu à la confiscation des marchandises et à une amende, laquelle est parfois très élevée. Cette amende qui, dans notre législation, ne doit être, comme en matière d'enregistrement, considérée que comme une indemnité, est, par la régie, considérée comme une peine, et, quand elle a été encourue par le contrevenant, ne passe pas à ses h entiers. (Dallox, V° Douanes, n° 865.) Est-ce que ce serait là une solution soutenable si l'impôt était un droit réel? L'amende serait due, et on exigerait le paiement de la succession, en négligeant et la personne du contrevenant et celle de ses héritiers. De même, en matière d'enregistrement, un titre ayant dû être présenté à l'enregistrement et ne l'ayant pas été, il y a lieu à un double droit. Cependant si l'héritier, qui l'ecueille ce titre, ne le présente pas non plus, et renonce à en faire usage, il ne sera perçu aucun droit. On explique cela en disant que le droit de mutation se change en droit d'acte. Est-ce que, une fois l'infraction commise, si l'impôt avait un caractère de réalité, cette solution serait admissible.

Je néglige un autre caractère des droits réels : la faculté de délaissement. La question ne peut pas, je crois, bo poser en matière d'impôts.

— Que faut-il donc entendre par ces mots réel et personnel? En notre matière, ils n'ont que deux sens, mais bien différents de celui que nous venons d'examiner.

1) L'impôt est personnel ou réel, plus exactement la loi d'impôt est personnelle ou réelle, est un statut personnel ou réel suivant qu'elle peut ou non atteindre les objets placés hors du territoire du pays où elle est en vigueur. « La loi du 16 juin 1824, en sanctionnant le principe que les lois

héritiers : les peines sont personnelles. Or, l'interprétation obligatoire donnée par le Conseil d'État, pour le cas spécial d'actes sons-seing privé non enregistrés dans les délais prévus par l'article 38 de la loi de frimaire an VII, admet que le double droit a le caractère non pas d'une peine, mais d'une indemnité, et qu'il passe valablement contre les héritiers '. Bien mieux, la loi du 28 avril 1816, généralisant h. question, a donné la même solution en ce qui concerne les amendes a.

constitutives de l'impôt sont des statuts réels, qui ne peuvent atteindre les objets placés hors du territoire de la France, n'a pas tout effacé de la loi du 38 avril 1816, qui méconnaissant ce principe, avait déclaré d'une manière absolue et générale qu'il ne pourrait être fait usage en justice d'aucun acte passé en pays étranger ou dans les colonies sans qu'il eût acquitté les mêmes droits que s'il eût été souscrit en France et pour des biens situés sut le territoire français. Il est à remarquer, en effet que la loi n'a parlé que des immeubles. »

2) A un autre point de vue, certains économistes les emploient pour exprimer cette idée que l'impôt doit porter sur les biens et non sur les personnes ; que c'est comme détenteur de biens et non comme homme que le contribuable est atteint. C'est en effet une des conditions de la proportionnalité. « En matière d'impôt, il est un principe fondamental dont on ne saurait s'écarter impunément. C'est le principe de la proportionnalité. L'impôt ne doit peser que sur les choses et non sur les personnes, et toute combinaison qui se propose d'appeler les individus à concourir aux dépenses publiques, dans une mesure autre que celle de la part même dont ils jouissent dans le revenu général ne peut produire que des résultats à la fois injustes et pernicieux. » [Dictionnaire de V Économie politique, V° Impôt, in fine, H. Passy.) C'est le sens le moins juridique et le plus répandu ; c'est celui qu'y attache M. Yves Guyot dans le passage précité.

1 a Considérant que la disposition de l'article 38 de la loi du 22 frimaire an VII... ne s'occupe point des personnes; qu'on ne peut conséquemment faire dépendre la perception du double droit qu'elle établit de l'existence de ceux qui ont contracté. (Cf., loi 5-19 décembre 1790, art. 11.)

a ... Est d'avis que le double droit dû, en exécution de l'article 38 de la loi du 22 frimaire an VII, peut être exigé de l'enregistrement des actes qui n'ont pas été soumis à cette formalité dans les délais prescrits, lorsque ces actes sont présentés par les héritiers ou représentants de celui qui a contracté ou par tout autre. »

V. Dalloz, Répertoire de doctrine, V° Enregistrement, n° 5021.

2 Art. 76. « Le recouvrement des droits de timbre et les amendes de contravention y relatives, sera poursuivi par voie de contrainte; et, en cas

Mais ces décisions, dictées par un sentiment d'intérêt public, ne sont peut-être pas à l'abri de toute critique. On se représente difficilement le double droit comme une indemnité plutôt que comme une peine. Et la jurisprudence a reculé devant son interprétation, quand il s'est agi des amendes dues en matière de douanes !. Il ne convient donc pas de la prendre pour base d'une théorie.

On ne peut échapper aux difficultés jie cette question qu'en donnant aux réclamations élevées soit contre le coupable principal, soit contre ses héritiers, un caractère indiscutable de dommages et intérêts, d'indemnité ; ce qu'on obtiendra, en déterminant, par le calcul direct ou à forfait, la somme des fraudes commises et des réparations dues au Trésor. Dans ces conditions, les héritiers pourraient être condamnés aux mêmes réparations que l'eût été leur auteur, si l'on eût découvert la fraude de son vivant.

Toutefois, des termes de l'avis précité du Conseil d'État, on a conclu que, « si l'héritier n'entend pas tirer partie de l'acte passé par son auteur et ne le présente pas à t * enregistrement, comme il n'en recueille point le bénéfice, l'avis du Conseil d'État cesse de lui être applicable *. »

Ceci admis, en se plaçant dans l'hypothèse d'un titre de créance, objet de fraudes antérieures, il ne faudrait pas que l'héritier fût amené à ne pas le déclarer, aimant mieux

d'opposition, les instances seront instruites et jugées selon les formes prescrites par les lois des 22 frimaire an VII, et 27 ventôse an IX sur l'enregistrement. En cas de décès des contrevenants , lesdits droits et amendes seront dus par leurs successeurs.» V. Dalloz, ibid., n* 5032.

V. quant aux amendes, la solution inverse en matière de douanes; Dalloz, V° Douanes, n° 865.

1 Dalloz, V Douanes, n° 815.

2 V. Dalloz, op., loc. cit., n« 5031.

n'en pas user contre le débiteur et perdre sa créance que de payer des droits trop élevés. Il y aurait donc là encore un élément à considérer pour la fixation du chiffre des peines pécuniaires.

— La nécessité de tenir compte des divers éléments contingents que j'ai signalés rendrait particulièrement délicate cette partie de la législation ; et, quand on aurait pris toutes les mesures pour entourer les déclarations des contribuables du maximum de garanties, quand on aurait établi le contrôle, édicté les pénalités, prononcé les déchéances, on n aurait rien fait encore, si le taux de l'impôt n'était pns fixé avec beaucoup de prudence et si le poids s'en trouvait être trop lourd.

§ 3. - Taux de l'Impôt.

La question du taux de l'impôt sur le revenu est intimement liée au but même qu'on se propose d'en obtenir.

Veut-on un impôt productif avec le maximum de rendement? Il faut calculer le taux de telle façon que, tout en prenant au contribuable une quote-part considérable de son revenu, on ne le réduise pas à la dissimulation ; et il se peut que la nature des différents revenus exige pour ce résultat des taux différents.

Veut-on établir un impôt équitable, un impôt de redressement? La limite du taux est déterminée par tous les éléments que je viens de dire, et en outre par la distribution même des richesses dans le pays. Un pays composé de classes fort riches et de classes pauvres beaucoup plus nombreuses, qui tire des impôts indirects une part importante de ses ressources, doit demander à cet impôt compensateur un produit

relativement considérable et lui donner, en conséquence, un taux élevé, peut-être même progressif1, à moins qu'il n'admette des exemptions et des modérations sur les petits revenus et n'emploie la plus grande partie du produit de l'impôt à des dégrèvements utiles surtout aux classes les plus pauvres.

Il y a donc deux questions à étudier : la question du taux maximum de l'impôt, et de ce que j'ai appelé, avec les Anglais, la discrimination, et la question du caractère de proportionnante ou de progressivité qu'il convient de lui assigner, à laquelle se lie celle des exemptions et des modérations.

a) Taux maximum et minimum, discrimination.

L'impôt général complémentaire sur le revenu est un impôt établi dans des vues d'équité. Il a pour premier but de fournir au Trésor des ressources prélevées seulement sur les contribuables à peu près aisés*, et de permettre ainsi une amélioration dans la condition des plus pauvres. Le produit de l'impôt devra être destiné,, dans la mesure du possible et du juste, à dégrever les denrées de première utilité, dans l'intérêt spécial des classes besoigneuses.

Un autre but de cet impôt, auquel le Trésor attache certainement plus d'importance qu'au premier, est de constituer en quelque sorte une réserve où, dans les jours de crise, on pourra puiser, même indiscrètement. Les revenus ont été déclarés, l'état des fortunes mobilières et immobilières est enregistré et tenu à jour; on demande au revenu, en temps normal, une quote-part déterminée, que

• V. plus loin, lettre b, sur la progressivité.

3 Ce n'est pag l'opinion universelle, tant s'en faut Je tâcherai d'en établir plus loin la correction.

Von élèvera tout à coup, si besoin est, sans fraudes nouvelles à redouter, de ftiçon à mettre les ressources au niveau des nécessités.

Après cette analyse, on a tous les éléments nécessaires pour fixer le taux de l'impôt.

a) Maximum. — De quelque honnêteté et de quelque philanthropie qu'on suppose un peuple animé, on n'en verra jamais une partie satisfaite de se dépouiller au bénéfice d'une autre partie; plus le sacrifice qu'on lui demandera sera considérable, plus les objections et les résistances seront vives. Si l'on ne s'adressait qu'a une classe de contribuables tout à fait riches au bénéfice d'une classe tout à fait pauvre, l'impôt se paierait plus facilement, mais il ressemblerait à une charité. Comme on prétend, au contraire, imposer une charge légale à la grande masse de la nation, dont les moins riches ne voient pas très clairement ce qui les distingue de ceux qu'exempte la loi, on doit reconnaître que la justice et la politique ne permettent pas de la taxer durement. Sans quoi, on n'aurait fait que changer ïe fusiïd^épaule; les contribuables peu aisés, réputés aujourd'hui assez riches pour payer l'impôt, aspireraient demain à passer dans celle des prétendus pauvres qu'on en exempte. La limite est donc fixée à la fois par l'inégalité de la distribution des richesses dans le pays, par les besoins du Trésor et par l'opinion publique, qui peut acPmettre plus on moins volontiers la légitimité d'une compensation au profit des déshérités.

A côté de ces arguments d'ordre moral et politique, il en est d'autres d'ordre financier.

Un Gouvernement en possession déjà de plusieurs impôts directs ne peut pas, ce qui: est d'ailleurs en équité un

médiocre argument, et ne doit pas prétendre en superposer sur les mêmes revenus, tin autre d'une grande productivité. Les contribuables aux impôts directs spéciaux admettraient difficilement cette aggravation considérable de leurs charges, notamment ceux pour lesquels une addition risque de les rendre rapidement insupportables. L'impôt sur le revenu, même dans un large système d'exemptions, s'adresse à une foule de possesseurs de faibles revenus, laborieux ou oisifs, qui, parfois même, comme les employés de commerce et les petits fonctionnaires, vivent au jour le jour, from hand to moût h, de la main à la bouche. Qu'on dépasse de si peu que ce soit leur limite de résistance et de patience, et on les dispense de leurs derniers scrupules à dissimuler leurs revenus et à frauder l'Etat. Les produits de l'impôt resteront alors stationnaires, la diminution de la matière imposable venant atténuer l'effet de l'élévation du taux â.

Que, si les impôts directs sont très productifs, l'État demande d'autant moins aux impôts indirects. Or, ces impôts indirects sont généralement les seuls qui atteindraient lourdement les petits contribuables, c'est à-dire justement ceux-là au bénéfice desquels on introduit l'impôt compensateur sur le revenu. Dans cette hypothèse la justice ne parle plus si haut en faveur de ces contribuables, et, sous peine de vouloir, à toute force, soulager injustement une classe au préjudice d'une autre, on devra d'autant moins élever le taux de cet impôt que le rapport des impôts directs aux impôts indirects tendra vers l'égalité.

Même si les revenus ne sont pas ou sont légèrement atteints par les impôts directs, hypothèse où on conçoit le

1 Voyez Leroy-Beaulieu, passim I, 220 à 231.

mieux l'utilité d'un impôt de redressement, il faudra encore conserver un taux très modéré. Le seul rôle de cet impôt, n'est pas, je l'ai dit, un rôle de compensation. On peut en attendre encore des ressources extraordinaires en temps de crise. Si, en temps normal, on a déjà fixé un taux assez élevé, on trouvera, dans le présent, l'inconvénient des dissimulations de revenus, et, dans l'avenir, une extrême difficulté à l'élever de si peu que ce soit pour en tirer des produits supérieur». L'aggravation qui en résulterait pour le pays risquerait de trouver son patriotisme en défaut, et Ton se serait volontairement privé du moyen le plus économique et le plus simple de trouver l'argent nécessaire.

Toutes ces considérations commandent donc de donner à cet impôt un taux très modéré. Quel doit-il être? Il varie nécessairement d'un pays à l'autre. Une loi cependant, loi empirique et qui paraît toute naturelle, semble pouvoir, d'après les exemples des législations étrangères et le sentiment même des populations, être formulée ainsi : Le taux de l'impôt peut suivre le taux de l'intérêt des capitaux dans le pays; moins l'argent y coûte, plus le taux de l'impôt sur le revenu y est faible. Naturellement, les variations ne sont pas énormes. L'argent rapporte, dans les grands pays d'Europe et d'Amérique, de 2 1/2 à 4 0/0; c'est aussi la limite du taux raisonnable de l'impôt. Des circonstances exceptionnelles, de courte durée en général, peuvent seules motiver, pour l'argent et pour l'impôt, un taux supérieur. L'Angleterre a connu celui de 10 0/0 sur Ylncome-Tax au commencement du siècle; mais depuis son rétablissement, en 1842, il n'a jamais dépassé 6.67 0/0 (1855-1857), et il est arrivé à 0.83 0/0 (1874-1876) , la moyenne ressortant (18424882) à environ 3 0/0. C'est le

taux ordinaire <te l'intérêt eu Angleterre. Chaque pays devrait adopter une limite semblable, et, sauf le cas de crise extrême, ne jamais la franchir.

fi) Maximum. — S'il y a un taux maximum de l'impôt, U y a également un .taux minimum. Naturellement, la détermination en repose sur d'autres bases.

Cet impôt excite de grandes préventions. Le public, partout où on l'a établi , ne l'a acoepté qu'avec répugnante. J'ai signalé déjà le sentiment de toute .une classe de oootaàbuables en Italie, en Angleterre. La seule excuse qu'on puisse invoquer pour <eseiter une émption aussi considérable, c'est l'excellence du but qu'ieu m propese; encore faut-il que les produits de l'impôt mettent le Gouvernement à même de l'atteindre. Un produit de quelques dizaines de millions, eu légard au total d'un budget, ne saunait compenser les «enouis que traîne après soi oet impôt. Il faut donc au taux minimum calculé de telle kçon qu'il fasse rendre nue somme suffisante pour dédamtmtger l'administration de ses difficultés et le pays de ses dépenses, en permettant des dégrèvements largas «et sensibles, «t les réformes nécessaires dans l'organisation du système fiscal '.

t) Discrimination.

Le problème de la discrimination ou distinction des revenus est un des plus importants de cette matière. 'C'ert'oelui dont depuis quarante ans le commerce «nglaâe réclame et

1 « Je ne pense pas qu'il serait sage d'établir sur le revenu un impôt trop faible. Si on adopte ce système, il faut l'adopter comme système, et sur une échelle suffisant à permettre l'extinction de quelques autres moindres taxes. Il serait désirable... de ne lever en tout cas pas moins de 10 à 12 millions sterling (250 à 300 millions de francs). » (Discours de lord Altfaorp, ifttt, cité par lord John Russell, Ronsard, 8 avril 1842.)

dont les économistes cherchent la solution. Et Ton peut dire que de cette difficulté aplanie dépend l'admission ou le rejet de l'impôt sur le revenu.

Les revenus, tant immobiliers que mobiliers, peuvent présenter entre eux d'importantes différences. Elles tiennent à la sécurité et à la durée variables des sources de revenus. Les revenus mobiliers, quels qu'ils soient, sont par essence inférieurs aux revenus immobiliers : ceux-ci ont un caractère de permanence et de perpétuité qui manque aux premiers. Si Ton considère les rentes d'État comme la plus sûre des valeurs mobilières, il est indiscutable que l'État, du crédit le plus solide, n'offre cependant qu'une sécurité limitée. L'anéantissement d'un État n'est probablement plus chose possible : les autres États interviendraient tous, en matière financière, au nom de leurs nationaux anciens ou nouveaux, pour assurer tant bien que mal l'exécution des engagements antérieurs. Mais une catastrophe soudaine, une guerre, une invasion peut amener la banqueroute partielle. Les porteurs des rentes émises par cet État verront diminuer d'autant leurs revenus, tandis que les possesseurs des biens immobiliers, quels que soient leurs nouveaux maîtres, n'auront dans l'état actuel de la civilisation qu'à attendre le premier été clément pour engranger leurs récoltes *.

A d'autres points de vue, et se plaçant dans des conditions normales, tous les revenus peuvent se diviser en revenus

1 J'ai remarqué, dans plusieurs auteurs anglais et dans les dépositions de plusieurs témoins devant les comités de 1851 et 1861, qu'ils n'assimilent jamais complètement, dans leur langage, les revenus mobiliers les plus sûrs aux revenus immobiliers. Ceux-ci, il les appellent permanents, et lea autres il les qualifient de réputés, estimés, censés, considérés comme permanents.

permanents on temporaires, fixes ou aléatoires, oisifs ou laborieux. Les rentes perpétuelles sur l'État, les revenus fonciers, l'intérêt des capitaux placés sont des revenus perpétuels, non pas dans leur quotité, mais dans leur durée. Une annuité, un bon du Trésor, une rente viagère, des bénéfices commerciaux sont des revenus temporaires/Les revenus fixes et oisifs sont par exemple les rentes d'État; les revenus aléatoires et laborieux sont les profits industriels et les salaires.

Il est bien évident que les possesseurs de ces divers revenus ne sont pas, à égalité de chiffres, dans une position égale. Le titulaire d'une rente perpétuelle, le possesseur d'un bien foncier n'a nul souci à prendre de l'avenir. Chaque année, dans Tordre normal des choses, le Trésor paiera les arrérages et la terre produira les récoltes. Mais l'industriel n'est pas certain de faire toujours des bénéfices. Il se peut que son industrie chôme ou tombe, et que sa santé décline. Le titulaire d'une rente viagère, même certain d'en toucher chaque année le montant, doit se préoccuper d'assurer à sa famille des ressources après sa mort. En sorte que si un bon père de famille doit économiser une certaine quotité de ses revenus même perpétuels pour parer à la diminution toujours croissante de leur valeur d'achat, cette obligation s'impose avec une bien autre énergie au possesseur de revenus viagers, à l'industriel, au fonctionnaire. Et si tous perçoivent une somme égale de revenus, ces revenus sont considérés, sauf le paiement de l'impôt, comme revenus nets pour le propriétaire foncier et le rentier perpétuel, comme revenus grevés par avance d'économies forcées pour l'industriel et le rentier viager.

Toutes ces conditions différentes des différents revenus

font penser qu'ils est impossible de leur appliquer à tous le même traitement, de les frapper tous au même taux.

Les adversaires mêmes de l'impôt sur le revenu, par calcul ou par conviction, reconnaissent volontiers que, si Ton crée cet impôt, il y a lieu d'établir des distinctions. « Soient trois contribuables, dit M. Léon Walras... Ils ont chacun 5,000 francs de revenu... Tandis que le propriétaire foncier touche net 5,000 francs de revenu, le capitaliste touche 2,500 francs de revenu net et 2,500 francs de primes d'amortissement et d'assurance, et le travailleur touche 1,250 francs de revenu net et 3,750 francs de primes d'amortissement et d'assurance... Ces 2,500 francs d'une part, ces 3,750 francs d'autre part de primes d'amortissement et d'assurance font rigoureusement partie du capital et n'appartiennent nullement au revenu; et si le capitaliste et le travailleur ne prennent pas soin de les distraire de leur consommation, ils ne font ni plus ni moins que manger leur fonds '.»

Même opinion chez Proudhon *, chez M. Léon Faucher *. Sans indiquer le remède positif, puisqu'ils n'acceptent pas cet impôt, ils font de la distinction la condition sine qua non de la justice de l'impôt.

Voici maintenant d'autres autorités, qui, signalant le même vice, proposent les moyens d'y obvier.

Mac Culloch estime que pour tous les biens temporaires le degré de durée doit être déterminé, et le revenu qu'ils donnent converti par le calcul en revenu perpétuel4. C'est

1 Léon Walras, De l'Impôt sur le canton de Faud, p. 40 et sq.

* Proudhon, Théorie de l'impôt,?. 188-190.

1 Léon Faucher, Revue des Deux-Mondes, L'impôt sur le Revenu, 1" octobre 1849.

4 Mac Culloch, On taxation, p. 136. Comparez de Puynode, Journal des Économistes, 1857, p. 201. XIV, 2e série.

le système du comité d'enquête en Angleterre, en 1851. Je l'ai exposé dans tous ses détails, je n'y reviens pas.

John Stuart Mill, dans ses Principes d'Économie Politique, a reproduit la théorie que j'ai discutée au chapitre de • Vlncome-TaX) théorie qui conduit à imposer le contribuable sur la partie de son revenu libre de toute obligation d'économie, ou plutôt, comme il pourrait mal remplir cette obligation, sur la portion de son revenu qu'il a épargnée. «Il n'y a point, dit-il, de justice dans l'impôt du revenu, si Ton n'en exempte les épargnes; et on ne devrait voter aucun impôt du revenu, sans y mettre cette réserve *. »

Mais comment serait-il « possible'de régler la forme des déclarations et la nature des preuves exigées à l'appui, de manière à ce que le contribuable ne pût pas profiter frauduleusement de l'exemption, soit en économisant d'un côté et en empruntant de l'autre, soit en dépensant l'année suivante la somme qui aurait été exemptée de l'impôt l'année précédente? » C'est là une difficulté insurmontable. Mais au lieu de s'abandonner et, ne pouvant obtenir la perfection absolue, de rejeter comme d'autres f tout perfectionnement relatif : « Si l'on ne peut, dit-il, trouver pour exempter les économies aucun système qui ne laisse une large place à la fraude, il faut pour se rapprocher au moins de la justice, tenir compte en établissant l'impôt de ce que Tes diverses classes de contribuables devraient économiser. Il n'y aurait probablement pas d'autre moyen d'y parvenir que l'expédient grossier des deux taux d'impôt. Il serait très difficile de tenir compte des différences de durée entre deux revenus temporaires, et, dans le cas le plus fréquent,

« Principes, II, p. 370.

a Voyez A. Lasseau, op. cit., p. 65.

celui des revenus viagers, les différences d'âge et de santé créeraient une telle multitude de différences qu'il serait impossible d'en tenir compte. Il faudrait probablement se contenter d'établir un taux uniforme pour tous les revenus qui se transmettent par succession, et un autre taux uniforme pour tous les revenus qui s'éteignent nécessairement avec la vie de celui qui les possède. »

On fait volontiers profession de respect pour les savants et de dédain pour leurs conceptions. Les gens pratiques n'admettent guère à l'honneur de la discussion les projets sortis du cerveau même d'un Stuart Mill. Il faudrait pourtant se garder de croire que les théoriciens seuls aient songé à pallier les injustices d'un taux uniforme sur tous les revenus.

« Quiconque, dit le prince de Bismarck, gagne un revenu comme artisan, comme négociant ou comme industriel par un travail quotidien, un revenu qui risque d'être diminué du jour au lendemain, qui ne peut être transmis à ses enfants, celui-là est injustement imposé quand il doit payer autant que celui qui n'a qu'à prendre ses ciseaux pour détacher ses coupons d'intérêts, ou à écrire une quittance de loyer pour toucher ses fermages. Ainsi je suis d'avis que l'impôt doit être diminué pour les revenus non fondés f. »

L'Italie a ses procédés de diversification qui sont l'équivalent de réductions ou de différences de taux2, et en Angleterre des hommes très pratiques ont sérieusement discuté le système de M. Hubbard, lequel se rapproche de celui de Stuart Mill.

f Gh. Grad, Les Finances de V empire allemand. (Revue des Deux-Mondes l* septembre 1883, p. 35.) 2 Voyez l" partie, Italie, le chapitre intitulé : Loi de 1877.

Ce à quoi il faut tendre, c'est donc à la justice par des moyens pratiques. La justice, en dépit de tous les sophismes, c'est de ne pas frapper également des biens périssables et des biens indestructibles.

H arrivera en certains cas particuliers, assez rares cependant, que des contribuables transformeront leurs revenus perpétuels en revenus temporaires. Par exemple, une personne placera à fonds perdu, par contrat avec un particulier ou une compagnie, ses biens producteurs de revenus perpétuels. La partie cocontractante a calculé, sur la durée probable de sa vie, le chiffre de la rente à lui servir, et si le fisc renverse le calcul pour déterminer l'impôt que cette rente viagère doit payer, comparée à une rente perpétuelle de même valeur, il fait un marché de dupe. Car ces biens, dans leur première forme perpétuelle eussent été soumis à l'impôt pendant toute la vie du contribuable, transmis à des héritiers qui l'eussent payé à leur tour, et à d'autres après eux, en sorte qu'il a suffi de la seule volonté du contribuable pour faire échapper, lui et ses successeurs, à une charge perpétuelle comme le revenu. Mais outre que cette conversion de revenus perpétuels en viagers sera très rare dans des pays où l'abolition de l'héritage causerait une révolution, l'objection en elle-même n'est pas exacte : la conversion opérée n'a pas détruit les biens sur lesquels elle a porté; ils n'ont fait que changer de mains, et l'impôt est payé par le nouveau détenteur, et après lui par ses successeurs, quels qu'ils soient.

On peut donc affirmer qu'il est juste d'avoir plusieurs mesures de l'impôt pour les revenus perpétuels et les revenus temporaires. Sans doute la justice absolue exigerait une infinité de comptes. Il faudrait distinguer les revenus

temporaires simples, aléatoires, fruits du travail personnel» de durée viagère ou autre, etc. : toutes considérations possibles à la rigueur dans une société extrêmement restreinte, impossibles à admettre dans un grand pays. Mais de ce qu'on n'arrive pas à la justice absolue, il ne faut pas rejeter les mesures qui peuvent conduire à la justice relative.

Ces mesures, je l'ai dit, doivent être pratiques. Tout système qui nécessiterait des calculs et des distinctions visant non pas des classes, mais des individus, ne pourrait fonctionner régulièrement. Les objections qu'il soulèverait risqueraient de compromettre la loi tout entière. Il ne faut donc admettre que des distinctions élémentaires et correspondant à des classes de revenu. Généralement, on divise les revenus en deux grandes classes, les revenus personnels et viagers étant taxés aux deux tiers ou aux trois quarts des revenus permanents et spontanés. L'Italie a admis deux catégories de plus : elle a subdivisé les premiers en revenus produits par l'union du travail et du capital (temporels mixtes), et revenus produits par le travail seul (temporaires simples); en outre, elle a créé une classe spéciale pour les traitements et pensions. Elle impose donc les revenus permanents à un taux déterminé ; les revenus temporaires mixtes aux 6/8, les revenus temporaires simples aux 5/8, les traitements et pensions aux 4/8 de ce même taux. C'est là une classification très raisonnable et très simple à la fois.

Faudrait -il aller plus loin, et, faisant intervenir un élément de plus, tenir compte de la durée variable des revenus temporaires ? Ce serait plus juste, sans doute, mais plus compliqué. On y a songé : c'était la proposition soumise par M. Hume, en 1851, au comité d'enquête de la

Chambre des Communes. Tous ceux qui se sont occupés de ce système, très critiquable d'ailleurs en théorie, l'ont déclaré impossible en pratique. Et il n'est cependant pas, en Europe, de pays plus intéressé que l'Angleterre à ces calculs sur la durée des revenus temporaires.

Jusqu'à présent, l'Italie semble avoir atteint la limite des procédés de discrimination. Le seul reproche qu'on pourrait adresser, en France, à une semblable législation, et je ne sais si ce reproche est pertinent en Italie, c'est la concession vraiment exagérée faite aux traitements des fonctionnaires : les taxer seulement aux 4/8 de leur montant intégral, alors que les revenus industriels et commerciaux le sont aux 6/8, c'est donner à l'esprit de fonctionnarisme un encouragement dont il n'a nul besoin chez nous '.

b) Progressivité, proportionnalité et exemptions.

a) Progressivité et proportionnalité.

L'impôt que nous étudions n'est pas un impôt ordinaire. Contrairement à ce qui a lieu pour la plupart des impôts établis en France, par exemple, nous avons admis pour celui-là le principe de la quotité, de la déclaration, de la discrimination. Arrivés à cette redoutable question de la progressivité, justement repoussée pour tous les autres impôts, allons- nous adopter ici encore une règle irrégulière? La question se pose et doit se poser.

Quel est le rôle de l'impôt sur le revenu? Un rôle de redressement, de compensation. Qui veut-on soulager?

1 « Une société démocratique et libre doit également éviter avec soin le développement du fonctionnarisme. Il est de notoriété universelle que là où nous entretenons dix fonctionnaires, les Anglais, les Américains et les Suisses en entretiennent un seul; les Belges et les Autrichiens-Hongrois, les Italiens, les Hollandais, quatre; les Prussiens et les Allemands en général, six. (Joseph Ferrand, Les Pays libres, p. 221, 1884.)

Les plus pauvres. Qui les doit soulager? Les plus riches : D'où nécessité d'un taux progressif.

Veut-on se placer à un autre point de vue? L'impôt sur le revenu est destiné à assurer des ressources extraordinaires à l'État. Qui peut le mieux les lui fournir? Et qiii a mis l'État dans cette situation d'avoir besoin de ressources extraordinaires? Est-ce une crise économique? est-ce Finclémence des saisons? On ne peut alors s'adresser aux. petits revenus, qui en souffrent relativement plus que les autres. Est-ce une nouvelle direction politique, bonne ou mauvaise? Quel est le pays, même la France, où les grosses fortunes d'un parti ou d'un autre n'ont pas une grande influence? C'est donc encore aux possesseurs de revenus (et de gros revenus) que l'on doit s'adresser.

Il ne s'agit pas ici, je le répète, d'un impôt comme les autres. Toute nation qui accepte l'impôt sur le revenu reconnaît que sa législation fiscale est injuste et insufisante : injuste, car elle frappe trop durement certaines classes de contribuables; insuffisante, car elle n'assure pas à l'Etat, dans le présent, ou ne lui garantit pas, dans l'avenir, les ressources nécessaires. Faire l'aveu du mal, c'est vouloir le guérir.

La base de cet impôt et sa raison d'être n'est plus le respect de la personne et la protection des biens garantis par l'État '. Tout cela est assuré par les impôts spéciaux, qui sont, eux, et très justement, proportionnels. Le propriétaire foncier paie l'impôt foncier pour qu'on le protège lui et ses terres; l'industriel paie la patente pour qu'on le protège lui et son industrie; ainsi des autres. Tous les ser-

1 Je ne prétends pas d'ailleurs que ce soit là la base unique et la raison déterminante de l'impôt en général.

vices de l'État sont assurés. Là société intervient alors pour soulager les maux et réparer les injustices. Qui soulagera les maux, sinon les valides et les puissants? qui réparera les injustices, sinon ceux qui les proclament et avouent n'en avoir point souffert?

L'impôt progressif est partout ailleurs mauvais. Montes* quieu, Adam Smith, J.-B. Say, Rœderer, et après eux, parmi les modernes, Garnier, Villaumé, tous les socialistes, et nombre de personnages politiques de tous les pays, en proclament, il est vrai, l'excellence; mais Sismondi, Stuart Mill, Proudhon, Bonnet, de Parieu, Leroy-Beaulieu, et tous les gouvernements ' en démontrent l'inefficacité et l'injustice.

1 Montesquieu, Esprit des Lois, XIII, 7; Adam Smith, Richesse des nations, V, 2; J.-B, Say, Cours complet, VIII, 4; Rœderer, Journal d'économie publique, I, 217; Garnier, Traité des Finances, 350-361 et 375; Heuschling, op. cit., p. 98; Ecole socialiste : voyez plus haut pages 46 à 60; Politiques : ▼oyez propositions Langlois, 5 septembre 1871, Hèvre et Bamberger,

12 janvier 1872; discours de M. Clemenceau, 29 octobre 1882; Bal lue,

13 juin 1883 (progressivité modérée); Leydet, 30 juillet 1883, p. 30; et deux articles de VÉconomista, sur l'impôt progressif et l'usage électoral qu'en font les députés italiens, 1" et 22 octobre 18S2.

Toute la théorie de l'impôt progressif repose sur deux idées fausses : la première, c'est que chacun doit contribuer aux charges de l'État, non pas proportionnellement à sa fortune, mais daiis une mesure de sacrifice égale ; la seconde, c'est que l'impôt progressif est d'une grande productivité.

Ces deux idées fausses ont été toutes deux réfutées. La première repose sur un principe de charité, mais non pas de droit: un homme riche ne demande proportionnellement pas plus à l'État qu'un pauvre, au contraire, et ne doit pas le rémunérer de plus de services qu'il n'en exige. S'il le fait, c'est par esprit de charité, il se dépouille volontairement. La seconde idée repose sur la croyance très répandue que les grosses fortunes sont très nombreuses. La statistique de tous les pays révèle le contraire. En Prusse, en 1864, il n'y avait que 68, Ut contribuables possédant plus de 3,750 fr. de revenu, et en 1879 il n'y avait pas encore 1 personne sur 43 qui eût ce chiffre de revenu. En Saie, pays très riche, en 1878, la catégorie des revenus entre 2,375 et 7,850 fr. comprenait seulement 5.90 0/0 des contribuables, et 28.40 0/0 des revenus; il n'y avait que 73 contribuables ayant plus de 125,000 fr. de revenus. Aux états-Unis, en 1867, il n'y avait que

Je suis d'accord avec ceux-ci. Mais ici, pour cet impôt même, et en vertu des raisons que j'ai dites, la théorie est-elle encore vraie? Voilà en quels termes se pose la question.

Eh bien, ici encore, il faut reconnaître l'exactitude de la théorie, et repousser la progressivité. La proportionnalité suffit à tout, et cela pour des raisons théoriques et pratiques.

L'impôt sur le revenu demande à chaque contribuable une quote-part de son revenu, de sorte que, le plus gros donne la plus grosse part. Mais ces plus gros revenus euxmêmes sont le fruit de l'activité et de l'épargne. Le fait de les avoir gagnés constitue un profit à la fois pour la communauté et pour leur propriétaire, et certainement plus grand pour ce dernier; mais le fait de les avoir épargnés est plus avantageux pour la communauté. Si,

50,000 personnes ayant un revenu de plus de 25,000 fr. en papier, soit 15,000 fr. en numéraire. (Voyez Leroy- Beauli eu. I, 153-7.) Aussi nombre d'esprits que leurs doctrines eussent plutôt attirés à l'impôt progressif l'ont, au contraire, combattu. On peut trouver dans Adam Smith tel passage favorable à la proportionnalité. (Voyez celui que cite Proudhon, op. cit., p. 103.) Stuart Mill, qui admet la progressivité sur les legs et les successions, la repousse partout ailleurs. « En Angleterre, dit-il, et Bur le continent, on a soutenu le principe de l'impôt progressif en disant que l'État devait se servir de l'impôt pour diminuer les inégalités de fortune. Je désirerais autant que tout autre qu'on prît des moyens de diminuer ces inégalités, mais non pas de manière à dégrever les prodigues aux dépens des hommes prudents. Imposer les gros revenus plus que les petits, c'est imposer l'activité et l'économie : c'est frapper d'une amende ceux qui ont plus travaillé et plus économisé que leurs voisins. > (I, p. 364). Mais celui qui l'a le plus vivement et alertement combattue, c'est Proudhon. « Reste pour la progressivité une dernière ressource, c'est de la faire porter sur le revenu net, de quelque manière qu'il soit formé. Par exemple, un revenu de 1,000 fr paierait 10 0,0, un revenu de 2,000, 11 0/0, un revenu de 3,000, 12 0/0, un revenu de 4,000, 13 0/0. Laissons de côté les mille difficultés et vexations du recensement, source d'innombrables passe-droits; supposons l'opération aussi facile qu'on le voudra. Eh bien, voilà précisément le système que f accuse tout à la fois d'hypocrisie, de contradiction et d'injustice. » Puis, en cherchant le résultat, après avoir posé des chiffres : « C'est une

chaque année, au far et à mçsure que ces profits grandissent, l'industriel ou le commerçant avait dépensé sans compter, cette dépense prodigue, dont il eût retiré la jouis* sance, sinon exclusive, du moins presque entière, détournant les revenus de leur application normale, qui est la reconstitution et l'augmentation du capital, les aurait bientôt arrêtés dans leur accroissement, aurait ainsi diminué chaque année la base sur laquelle la société asseoit l'impôt; et, si nous poussons les choses à leurs extrêmes conséquences, l'arrêt dans l'épargne eût été le prélude de la stagnation des affaires, et de leur lente décroissance; le commerçant ou l'industriel, au lieu de payer chaque année des impôts considérables et de transmettre, après soi, à ses héritiers, des biens qui les paieront encore, eût à la fois diminué sa contribution à l'impôt du revenu, entretenu sa jouissance personnelle, sans payer pour cela une quantité toujours croissante d'impôts de consommation, et laissé

fraise, comme dit le peuple, jetée à la gueule du loup ! Vaut-il la peine de bouleverser les lois, les idées, les principes, de créer des catégories pour un si minime, un si misérable résultat... L'impôt progressif se résout, quoi qu'on fasse, en une défense de produire, en une confiscation, à moins que ce ne soit, pour le peuple, une mystification. Ce serait l'arbitraire sans limite et sans frein... si ce n'était la plus folle et la plus indigne des jongleries. »

Plus loin, parlant des échelles à progression modérée qui « s'arrêtent au bon moment» : «Quand cessera-t-on, dit- il, d'entretenir le public de ce bilboquet de la progression qui n'a été imaginé que pour donner un vernis de philanthropie à l'impôt et ménager la pudeur des riches?» (Voyez op. cit., p. 163-170 et 186.)

Voyez dans le même sens : Léon Faucher, op. cit., Revue des Deux-âondes, octobre 1849; Bonnet, ifctd., 15 janvier 1873; Vignes, op. cit., p. 18, II; Ménier, op. cit., p. 466 et s.; de Parieu, Rapport à l'Assemblée Constituante, 30 septembre 1848, et Mathieu-Bodet, Revue des Deux-Mondes, l«r juin 1880. Ces deux derniers auteurs font remarquer l'un pour les droits de mutation, l'autre pour le tarif des loyers (contribution mobilière), que nos tarifs français sont non pas progressifs, mais graduels ; et qu'il ne faut pas confondre (proposition Eymard Duvernay, 15 janvier 1875) les procédés d'évaluation admis par la loi du 13 janvier 1791 avec le mode de répartition progressive sur les revenus présumés.

après soi des héritiers qui bientôt peut-être, pris dans le double engrenage de la décadence commerciale et des habitudes de dépense, iraient grossir les rangs de ceux au bénéfice desquels on réclame l'impôt progressif. Ainsi, il serait à craindre que la progressivité décourageât l'épargne, alors que le seul fait en soi d'épargner des revenus de plus en plus considérables, soumis seulement au taux proportionnel, donne le résultat où tendrait la progressivité.

Ce qui est vrai des revenus industriels Test de tous les autres. Les intérêts des capitaux, les dividendes, les arrérages, par exemple, qui paraissent le moins favorables, sont, je le veux bien, des revenus paresseux, qu'on pourrait soumettre au taux progressif; mais il faut s'entendre sur ce terme. Nul revenu n'est produit sans travail. La Compagnie, le débiteur, l'État, qui paient les coupons, les intérêts, les arrérages, ont tous travaillé pour produire ce revenu. Que ce travail paraisse, au moins pour l'État, contestable dans ses résultats, je l'admets; mais ces revenus sont encore le fruit d'un travail. Celui qui les touche n'a pas contribué directement à ce travail. D'accord; mais il en a fourni à d'autres les instruments avec confiance. Il perdra peut-être les fonds qu'il a confiés, et l'impôt jusqu'alors payé ne lui sera, certes, pas remboursé, bien que l'effet de la discrimination l'atteigne plus durement que les autres. Comment a-t-il acquis ces sommes qu'il peut confier à d'autres? Ici la question se déplace. Ce n'est plus d'impôt sur le revenu qu'il s'agit, c'est peut-être d'un impôt sur les acquisitions à titre gratuit, quelles qu'elles soient.

Que si maintenant Ton envisage certains effets de l'impôt sur le revenu, on voit que, même à un taux proportionnel, il profite aux contribuables non pas proportionnellement à leur

fortune, mais en raison inverse de leur fortune. Il est payé par les revenus gros et moyens; les plus faibles en sont exemptés; et le produit en est, par hypothèse, affecté à dégrever les denrées de première nécessité. Or, les impôts de consommation ne sont pas établis ad valorem; ils frappent d'un taux uniforme les denrées indispensables en raison de leurs quantités et non de leur prix; il en résulte que la consommation des possesseurs de petits revenus, laquelle n'est pas, sur ces denrées indispensables, inférieure en quantité à celle des possesseurs de revenus plus élevés, va se trouver soulagée proportionnellement non pas au chiffre des revenus, mais aux besoins mêmes du contribuable. Ainsi l'impôt sur le revenu, à un taux proportionnel, est payé par ceux-là qui en profitent le moins : ce qui ne s'éloigne pas sensiblement des résultats qu'on attendait de la progressivité.

Même quand il serait juste d'établir l'impôt progressif, on se trouverait en face de difficultés d'organisation infinies. Cet impôt, pour être productif, doit être modéré et avoir une assiette large, c'est-à-dire atteindre des revenus moyens et même médiocres; ceux-ci sont eux-mêmes très voisins du chiffre où la loi croit utile et juste d'arrêter la perception de l'impôt, parce que le revenu du contribuable n'est que suffisant à le laisser vivre. Il faudrait donc, en toute justice, les soumettre tout au plus au taux proportionnel, ou, si le taux est progressif , l'établir à une échelle croissant de quantités infinitésimales, seulement pour donner satisfaction au principe et à ses partisans. Puis, avec les revenus de plus en plus considérables, on élèverait la raison de la progression, en sorte qu'on aurait ce résultat un peu choquant de deux taux progressifs : l'un

TBÉOtUÊ. 413

qui ne croîtrait pour ainsi dire pas sur les revenus médiocres et moyens, et l'autre qui, sur les revenus plus forts, procéderait par bonds, mettant entre chaque degré de l'échelle des différences énormes.

Et cela ne conduirait pas encore au but désiré. Car, les revenus médiocres et moyens étant l'immense majorité, et ce qu'on en obtiendrait, avec cette échelle si modérée, ne différant, pour ainsi dire pas, de ce que donne l'impôt proportionnel, les taux les plus extravagants sur les revenus plus élevés suffiraient à peine à combler les vides. Et personne ne peut penser qu'on arrivât à lever plus d'une année un impôt aussi exagéré. Aucun contribuable de cette catégorie ne consentirait évidemment à dépenser son travail et son intelligence ou à conserver son capital avec économie pour enrichir seulement la communauté. On arriverait donc encore à entraver l'épargne et en même temps à en tarir les sources ■ .

1 Je ne suppose pas que les partisans de cet impôt progressif songent à la confiscation. Toutefois le principe même de la progression y conduit logiquement.

1) Si la progression est ridiculement faible, si elle est, comme on le propose, de 1 0/00 à mille francs, de 2 0/00 à un million, et de 3 0/00 à un milliard, (Jacques Philippon, L'Impôt dans le canton de Vaud, 1860), on arrive à des puérilités.

En dehors de la cote ordinaire établie sur la proportionnalité, un millionnaire devrait au fisc :

Ie 2 0/00 sur son capital, soit pour nn million 51,000 francs.

*• 51 0/0 sur son menu mobilier , soit pour nn menu de 26,000 francs en rentes publiques on en placements hypocaires 600 —

3* pour ses héritages, s'il venait à hériter d'un antre million. 51,000 —

Total. . . 4,600 francs.

€ C'est une satisfaction sans doute à la démocratie, mais on ne veut réellement pas faire de mal à la richesse, et ceux qui parlent de l'impôt progressif ne s'en servent que comme d'un joujou fiscal. « (Proudhon, p. 167- 168, op. cit.).

2) Si l'on veut obtenir des résultats sérieux, il faut une progression plus forte.

vMais ceci même n'est qu'une partie des difficultés. Les partisans de la progressivité raisonnent toujours dans l'hypothèse des gros revenus. Évidemment il en existe, beaucoup moins qu'on ne croit cependant. Et ces gros revenus ne proviennent pas, tout d'un bloc, d'une même nature de

Et alors ceux mêmes qui la proposent en ont peur. MM. Hèvre et Bamberger déclarent absurde la progression pure. Il fixent l'impôt :

A 1/2 0/0 pour le mena inféritw à 1,900 francs. Al - de 1,200 * 2,500 —

A 2 - de 2,500 à 10,000 -

A3 — de 10,000 à 25,000 -

A4 — de 25,000 à 50,000 —

Et au-dessus de 50,000 ft\ le taux proportionnel reparaît, les auteurs voulant, et bien d'autres comme eux, une « progression prudente ». Mais, dit M. Ménier, « je trouve que ces termes hurlent ensemble. Autant vaudrait parler d'une addition prudente ou d'une « sage » multiplication ». (op. cit., p. 467.)

La progression est, comme principe, bonne ou mauvaise. Si elle est mauvaise, qu'on l'écarté ; si elle est bonne, qu'on l'applique jusqu'au bout, et qu'on ne ramène pas au taux proportionnel justement les plus gros revenus, qui semblent d'avance voués au taux progressif. Et alors, si faible que Boit la progression, c si o» ne l'arrête pas, elle finit par absorber tout le revenu. Supposons que l'impôt triple toutes les fois que le revenu double, et que le point de départ soit un impôt de 5 fr. par 500 fr. de revenu. Voilà une progression qui, au premier abord, ne paraît pas bien rapide, et létaux initial de l'impôt semble fort modéré : on arrive cependant, avec cette méthode, au tableau suivant :

EcTenn. MooUnt de l'Impôt. Proportion pour 100.

(M. Leroy-Beaulieu, 1, 148.) |1 faut consulter, à titre de calculs extrêmement ingénieux, dans l'ouvrage déjà cité de M" Clémence Robert, l'échelle de l'impôt sur le revenu à minimum mobile, et les échelles de progression tendant à éloigner les contribuables des placements trop avantageux ou ridiculement improductifs.

biens. Les fortunes se composent de biens immobiliers et mobiliers, de revenus industriels, etc. Si on admettait l'impôt unique, ou si l'impôt complémentaire sur le revenu impliquait, comme le prétendait inexactement M. Thiers, une déclaration d'ensemble du revenu, on connaîtrait le chiffre de la fortune totale du contribuable, et on y appliquerait le tarif progressif. Il n'en est rien. Les biens sont déclarés séparément par cédules relatives à chaque source de revenus ; les rentes sont atteintes par la retenue directe ; les revenus commerciaux ressortissent à un fonctionnaire spécial, assujetti à une discrétion rigoureuse, etc. Toutes ces précautions ont pour but d'assurer le secret des opérations. « En matière de finances, dit M. Gladstone, il faut tenir compte des sentiments du pays; » et, dans tous les pays, le secret de sa fortune privée passionne à ce point le contribuable, qu'aucune loi n'a cru pouvoir négliger les précautions propres à l'assurer. Il faudrait donc , en admettant, toutefois, qu'aucune nation consentît à l'expérience, s'en départir ici pour appliquer le taux progressif. Et, de même que l'Angleterre et l'Italie prescrivent aux petits contribuables qui veulent jouir du bénéfice de l'exemption, d'y prouver leur droit par la réunion, sur une seule cédule, de tous leurs revenus, de même on exigerait, de ceux qui voudraient jouir du bénéfice de la» progressivité, d'établir dûment, et sans rien omettre, le montant de leurs revenus. Sérieusement, on n'espère pas y arriver. Et si on ne peut, pour cela, compter sur le concours, du contribuable, va-t-on organiser. un service de dossiers individuels, pour la masse des contribuables, établiaflftïit le total des revenus que chacun possède, non plus dans la commune ou la province, ce qui serait encore possible,

mais, grâce à la dispersion de la fortune mobilière, dans tout le pays, dans l'Europe entière.

Ou, si Ion veut, plus raisonnablement, s'en tenir à soumettre au taux progressif les revenus provenant de chaque nature de biens, on retombe encore dans l'impuissance, par la division des richesses et la rareté des gros revenus. Il y a en France un titre de rentes sur l'État de 4,800,000 francs, mais il n'y en a qu'un. La fortune publique se compose d'infiniment petits , et l'impôt progressif a besoin, pour être efficace, d'atteindre un grand nombre de contribuables.

Voilà les diverses raisons pour lesquelles je ne crois pas qu'on doive établir même l'impôt sur le revenu avec un taux progressif. Il ne serait ni juste ni efficace.

Mais pour satisfaire à la justice d'une façon vraiment efficace, il est des mesures moins générales, plus pratiques, et qui rentrent tout à fait dans le plan de l'impôt sur le revenu : ce sont les exemptions et les modérations.

p) Exemptions et modérations.

La fixation d'un chiffre minimum de revenus au-dessous duquel l'impôt sur le revenu ne s'applique pas, et l'établissement d'un ensemble de mesures ayant pour but de favoriser les revenus voisins de ce minimum, paraissent à certains esprits aussi condamnables que la progressivité même. L'un mène à l'autre, prétend M. Léon Faucher '. Et c'est en effet à la théorie de l'impôt progressif qu'est empruntée celle des minimum. Elle contient, comme dit Stuart Mill, toute la portion de vérité que contient la progressivité.

1 Revue des Deux-Mondes, 1849, octobre. Ce n'est pas là une formé de l'impôt progressif, mais plutôt ce qu'on pourrait appeler l'impôt dégressif: ce qui est tout différent.

En 1849, comme on parlait d'impôt sur le revenu, un député interrompit l'orateur : « L'honorable membre, s'écria-t-il, considère le revenu comme une chose absolument libre : mais avec le revenu, il faut vivre; la société doit vivre avant de payer l'impôt '. »

C'est le fondement fie la théorie du minimum. Il est une vérité élémentaire que, sous une forme peut être contestable, Sismondi a formulée ainsi : « L'impôt étant le prix que le citoyen paie pour des jouissances, on ne saurait le demander à celui qui ne jouit de rien, il ne doit donc jamais atteindre la partie du revenu qui est nécessaire à la vie du contribuable. »

Il est de toute évidence que la plupart des législations fiscales se sont fort peu souciées de violer cette règle. Leur but étant d'extraire de l'argent au profit du Gouvernement, elles prennent ce qu'elles trouvent et ne méprisent aucune quantité si minime qu'elle soit. Mais la législation qui établit l'impôt sur le revenu est, je ne saurais trop le répéter, animée d'autres et de plus hautes intentions. Et alors que, contrairement à toute justice et à toute raison, les impôts spéciaux frappent le pauvre, l'impôt complémentaire général sur le revenu l'exempte jusqu'à ce qu'il gagne au delà de ce qui lui est nécessaire à vivre.

On a cependant critiqué cette théorie. C'est critiquer toute la théorie de l'impôt du revenu. Et justement l'auteur de ces critiques est M. Hippolyte Passy, partisan de l'impôt sur le revenu et auteur d'un projet soumis à l'Assemblée Législative en 1849. «A notre avis, dit-il, il ne faut pas considérer l'impôt sur le revenu comme destiné à atteindre principalement ce qu'en Prusse on appelle superflu et en

1 2 février 1849, M. David (du Gers).

Angleterre aisance. À notre avis des distinctions en pareilles matières sont mauvaises en principe et toujours dangereuses dans l'application '. » Et en effet c'est dans cet esprit qu'il avait proposé une taxe personnelle sur tous les contribuables sauf les indigents, au sens littéral du mot. C'est une idée tellement différente de celle que l'on se fait, d'après les législations en vigueur, de l'impôt sur le revenu, qu'il n'y a plus de commun que le nom. L'impôt sur le revenu n'est alors qu'un moyen comme un autre de se procurer des ressources, ce qui n'est nullement à dédaigner, mais ce qu'on obtiendrait plus facilement et presque aussi équitablement par la création de centimes additionnels aux quatre contributions directes.

Peut-être cependant la phrase de M. Hippolyte Passy est-elle allée plus loin que sa pensée. Peut-être voulait-il simplement se mettre en garde contre toute interprétation ultérieure de ses paroles ; et, craignant que d'une formule d'approbation à l'exemption d'un certain revenu minimum, on ne fît sortir une approbation à la progressivité, a-t-il lui-même exagéré son opinion.

Car en vérité, je ne concevrais pas quêtant admis, pour tous les impôts en général, le principe de justice formulé par Sismondi, on refusât justement de l'appliquer à l'impôt même qui ne veut s'inspirer que de l'équité. « Si l'on prend, dit Stuart Mill, mille livres par an à celui qui en a dix mille de revenu, on ne le prive de rien qui soit réellement nécessaire pour soutenir son existence ou même pour la rendre agréable; et, si l'on demande cinq livres à celui dont le revenu est de cinquante, on lui impose un sacrifice non seulement plus grand, mais qui ne peut en aucune façon être

* Journal des Économistes, 1857, p. 83, sur l'outrage de M* de Parieu.

comparé au premier. La manière de compenser ces inégalités qui semble la plus équitable est celle que propose Bentham, et qui consiste à dispenser de l'impôt un minimum de revenu suffisant pour procurer à celui qui le possède les choses nécessaires à la vie. Supposez que 50 livres suffisent à pourvoir aux besoins des personnes qui vivent ordinairement sur un revenu, de façon à ce qu'elles aient ce qui leur est nécessaire pour vivre et se bien porter, se défendre contre les souffrances physiques ordinaires sans pouvoir se procurer une petite douceur. Alors on prendrait cette somme comme minimum, et les revenus qui la dépasseraient seraient soumis à l'impôt non pour la totalité, mais pour la somme qui dépasserait le minimum. Si la taxe était de 10 0/0, un revenu de 60 livres serait considéré comme un revenu net de 10 livres et imposé à une livre par an, et un revenu de 1,000 livres serait imposé sur 950. En ce cas, chacun paierait un impôt proportionnel non à son revenu, mais à son superflu f . »

On pourrait objecter que si l'on frappe le superflu, on

1 Principes, H, 362.

Si l'on veut se rendre compte de la différence qui existe entre l'exemption d'un revenu minimum et la progressivité de l'impôt, voici ce que dit Proudhon :

« Étant donnée une population de 36 millions d'urnes, divisée en 9 millions de familles composées chacune de quatre personnes, le produit moyen par famille étant par hypothèse 1,000 fr. dont 125 pour l'impôt, il s'ensuit :

€ Qu'il est dû à l'État 125 francs d'impôt pour chaque 1,000 francs de revenu ;

a Qu'à 875 francs de revenu et au-dessous, il ne peut rien être réclamé par le fisc;

a Qu'en conséquence, l'impôt ne devant plus s'adresser qu'aux riches, c'est-à-dire à ceux dont le revenu moyen par famille excède 1,000 francs, et cet impôt, voté par les représentants de la nation, étant de 125 francs par famille, la progression doit être calculée de manière à ne leur laissera tous quelle que soit leur fortune qu'un revenu de 875 francs.

« Voilà où conduit le principe de l'impôt progressif applique avec sinec* rite et bonne foi. » (Op. cit:, p. 167.)

décourage l'épargne. Mais cette objection tombe, en raison du très faible sacrifice qu'on lui impose. U n'est pas question de lui faire porter, comme par l'impôt progressif, le fardeau de toute la dépense publique, ou même de dispenser les petits revenus de tout impôt, et de rejeter tout le sacrifice sur les plus importants. Il s'agit seulement de ne pas exiger d'un revenu minime ce qu'il ne peut pas payer. Dans l'opinion des auteurs comme dans la pratique des Gouvernements, cette faveur ne va qu'à l'exempter de l'impôt direct, et, s'il se peut dans les conditions des finances, de taxes sur les objets de première nécessité. Mais « cet arrangement même serait un motif, outre plusieurs autres qu'on pourrait donner, pour maintenir les impôts établis sur les objets de luxe que consomment les pauvres. L'immunité accordée au revenu strictement suffisant pour avoir le nécessaire aurait pour condition que ce revenu fût dépensé en objets de première nécessité, et les pauvres qui, n'ayant que le nécessaire, voudraient consommer des articles de luxe, devraient contribuer comme les autres, en proportion de cette consommation, aux dépenses de l'État. *

Peut-être aussi pourrait-on critiquer un système d'exemptions dans un pays où tous les citoyens, sans aucune condition de fortune, sont admis à l'exercice des droits civiques. Mais cette objection n'aurait de valeur dans ce pays que si l'impôt sur le revenu était un impôt unique. Quand, au contraire, il n'apparaît que comme un impôt complémentaire, elle perd beaucoup de sa force. En admettant que l'impôt y fût parfaitement organisé, qu'un Gouvernement scrupuleux eût consacré à dégrever les denrées de première nécessité la majorité des ressources fournies par cet impôt, il resterait encore les impôts spéciaux et généraux pour

atteindre ceux qu'il exempte. L'impôt foncier, l'impôt des patentes, les licences, l'impôt sur les loyers et les divers impôts indirects» en admettant même qu'il n'y eût pas d'impôt de capitation, épargnent peu de monde.

Enfin, si l'on redoute que les petits revenus, n'étant pas soumis à l'impôt, en profitent, dans les pays où le droit de suffrage permet ou permettra au plus grand nombre de faire prédominer sa volonté, pour élever démesurément le taux de l'impôt, et opprimer ainsi les classes plus riches qui y sont soumises, je répondrai d'abord que ce serait la peine du talion, ensuite que ce danger me paraît peu probable f. Depuis quatre-vingt-dix ans que nous avons notre système d'impôts, jamais la majorité ne s'est inquiétée des petits revenus. J'ai cité, au début même de cet ouvrage2, diverses circonstances où des majorités de propriétaires fonciers ont, de parti pris, aggravé les impôts indirects pour épargner les biens fonciers. Ce ne serait qu'une juste récipro-

1 Puisqu'il s'agit ici de droits politiques, je ne puis pas ne pas citer une page où l'on assigne, à cet égard, un rôle très curieux à l'impôt du revenu.

« Quelques réformateurs, voyant dans la fortune acquise par chacun, ou du moins dans le revenu annuel de chacun, la mesure la moins trompeuse de l'importance sociale du citoyen et de son intérêt proportionnel à la bonne gestion des affaires publiques, ont proposé de prendre la taxe du revenu, telle qu'elle existe par exemple en Angleterre, pour base exacte du droit suffrage, et cette première conception les a conduits à ridée d'un mécanisme d'une simplicité et d'une régularité singulières. Supposons la taxe du revenu étendue à tous, du plus riche au plus pauvre, chaque citoyen apporterait des lors au vote, en guise de bulletin de vote, le reçu du percepteur constatant le chiffre de sa taxe. Ce ne serait plus un suffrage, mais ce chiffre même qui serait inscrit au compte du candidat pour lequel se prononcerait l'électeur. Chaque candidat aurait ainsi sa colonne particulière, dans laquelle viendrait s'inscrire successivement le chiffre de la taxe du revenu payée par chacun de ses électeurs. L'élection terminée, on ferait le total de chaque colonne, et une simple comparaison entre les chiffres de ces additions diverses suffirait pour manifester le résultat du vote et pour établir le droit de l'élu. » (Prévost-Paradol, la France Nouvelle, livre II, chap. !•'.)

2 Voyez plus haut, p. 34, note 3.

cité qui les soumettrait à un traitement également inique. Mais si jamais les détenteurs de petits revenus devenaient une majorité gouvernementale et pouvaient annuler toute autre influence, je crois que, même encore, ils ne pourraient pas se servir de la leur pour accabler les classes riches. Les pays ne sont pas divisés en deux catégories bien tranchées, Tune de très riches, l'autre de très pauvres. Entre les deux se trouve la plaine, comprenant le nombre immense de ceux qui ont des revenus trop élevés pour être exemptés de l'impôt, trop peu pour être insensibles à une aggravation de leurs charges, et qui, immédiatement, en véritables conservateurs, se joindraient aux autres classes opprimées, de quelque côté que vînt l'oppression.

— L'exemption des petits revenus n'est donc pas attaquable; elle fonctionne très heureusement dans la plupart des pays qui ont l'impôt sur le revenu; et partout elle a eu ce résultat de faciliter singulièrement la perception de l'impôt. A mesure que le développement de la matière imposable a permis d'élever le chiffre de ce minimum, on a constaté, et en Angleterre et en Italie, une diminution correspondante dans les non valeurs. C'est si bien entré dans les habitudes financières de l'Angleterre, qu'un jour, à un député qui lui proposait de supprimer les exemptions pour se procurer des ressources, M. Disraeli répondait : * Mais quand même nos finances ne devraient plus admettre un système d'exemptions, dites-moi si vous augmentez par là les moyens auxquels le chancelier de l'Échiquier peut fructueusement faire appel pour accroître le revenu public '. »

La question d'organisation ne présente aucune difficulté. Le minimum devrait être calculé d'après le prix des den-

1 Hansard, 30 avril 185:, Discussion du budget.

rées de première nécessité et le degré de civilisation du pays, de façon à assurer le strict nécessaire. On prendrait ensuite des mesures analogues à celles qui existent dans les législations anglaise et italienne, pour faire passer insensiblement les revenus de l'état d'exemption à l'imposition totale, au moyen de déductions de plus en plus faibles sur le montant intégral du revenu; et c'est seulement à partir d'une certaine somme, supérieure celle-là au strict nécessaire, et permettant même un certain bien être, que le taux normal de l'impôt s'appliquerait sur le total du revenu. Ce serait l'impôt dégressif.

On aurait ainsi organisé un impôt satisfaisant à l'équité par la réunion de toutes ces conditions : un taux modéré sur des revenus non plus présumés, mais constatés; un traitement variable avec la sécurité, la durée et l'importance de ces revenus. Resterait à en assurer la productivité par une assiette très large.

§ 4. — Assiette de l'Impôt *.

À) L'assiette de l'impôt complémentaire général sur le revenu doit être le plus large possible.

L'impôt est complémentaire, c'est dire qu'il ne vient que s'njouter à d'autres impôts existants. Il n'a pas le caractère

1 Je répète ici ce que j'ai déjà dit. Ce chapitre est une étude purement théorique, où je n'ai admis aucune considération d'application.

Je crois devoir à nouveau formuler cette réserve. Les règles que je cherche à dégager, et qui me paraissent incontestables, peuvent fléchir devant certaines considérations d'ordre contingent. C'est ce que je discuterai, sommairement d'ailleurs, dans une section prochaine. La presse de toute nuance et de tout esprit, à propos des projets récents de la Commission de la Réforme de l'impôt, a vivement combattu les principes mêmes de la réforme, principes voisins de ceux que j'établis ici. Je m'efforcerai de démontrer qu'on ne les attaque que parce qu'on en redoute l'application dacs notre pays à un moment universellement Jugé inopportun.

d'un impôt spécial établi sur une seule catégorie de revenus; en sorte que, si une de ces catégories se trouvait devoir être, pour une cause quelconque, soustraite à ces impôts spéciaux, tels que sont l'impôt des patentes, l'impôt foncier, l'impôt mobilier, etc., les raisons qui motivent cette exemption ne suffiraient pas seules à exempter ces revenus de rimpôt complémentaire sur le revenu.

Le caractère de généralité qu'on veut lui donner, et qui est de son essence même , conduit à l'appliquer également à tous les revenus. Il dépend plus des lois économiques que des lois fiscales; il vise surtout à l'équité; il demande à certaines classes de contribuables un prélèvement en faveur de certaines autres, et la ligne de séparation, très peu marquée d'ailleurs, se trouve à la limite de la misère et de la médiocrité. A ce but doivent concourir tous les revenus, quels qu'ils soient, qui se trouvent d'un côté de cette ligne en faveur de ceux qui se trouvent de l'autre.

« Or, les revenus des citoyens sont produits par les trois sources de la richesse publique , savoir : les biens immobiliers, les capitaux en numéraire et en créances actives, l'exercice d'un métier ou d'une profession, d'un emploi ou d'une fonction. » Tous ces revenus doivent fournir à l'impôt leur part contributive.

On a cependant prétendu que certaines natures de revenus devaient en être exemptées : ce seraient notamment les revenus de l'industrie agricole, les revenus commerciaux et industriels, les appointements des fonctionnaires et les rentes d'Etat. J'examinerai la même question à propos des créances hypothécaires.

a — Revenus de Vindustrie agricole.

On ne distingue pas toujours suffisamment les revenus

de l'industrie agricole et la rente de la terre. La terre est un capital; ce capital donne un revenu qui s'appelle la rente; la terre est en même temps un instrument de travail, lequel, mis en œuvre, donne des revenus, les revenus de Tindustrie agricole.

Le propriétaire qui cultive ses terres perçoit à la fois et la rente, c'est-à-dire l'intérêt du capital, et les revenus agricoles, c'est-à-dire les bénéfices de son travail. S'il donne ses terres à bail, il reçoit l'intérêt du capital prêté, c'est-à-dire la rente du sol, et le fermier garde les bénéfices de l'industrie agricole. On voit dès lors la relation intime de la rente avec les revenus agricoles. Plus ceux-ci seront considérables, plus élevée sera la rente que le propriétaire pourra demander comme intérêt du capital prêté. Et si la stérilité naturelle, le mauvais état du sol, l'éloignement de tout centre habité ou quelque autre circonstance économique réduisent à rien ces revenus, du même coup la rente tombe à zéro. Dans ces conditions, on comprendrait qu'on voulût faire échapper à l'impôt sur le revenu et les revenus du propriétaire foncier, la rente, et ceux du cultivateur, les bénéfices de l'industrie agricole. On dirait à qui réclame l'établissement de l'impôt sur le revenu : « Venez nous prendre ce supplément, si mince qu'il soit, et l'agriculture est désertée, et nous qui en vivons, nous passons dans la catégorie de ceux en faveur de qui vous voulez établir l'impôt sur le revenu. Vous aurez ainsi atteint le résultat qu'on critiquait ailleurs : établir sur les indigents des impôts qu'ils paient avec lepoor-tax. »

Mais on n'ose pas réclamer cette double mesure. Les revenus du propriétaire foncier, c'est-à-dire la rente, sont universellement regardés comme le type du revenu permanent

et de toute sécurité. Et la prétention de les soustraire à un impôt général sur le revenu n'aurait aucune chance d'être accueillie. Sans doute l'agiculture subit des crises, et pendant ces crises, la rente du propriétaire peut être singulièrement diminuée. Mais c'est là une période passagère, bientôt les choses reprennent leur cours naturel, les biens fonciers s'afferment plus facilement, et il serait, je crois, impossible, en se plaçant à des intervalles égaux et suffisants, de ne pas constater une augmentation constante et régulière du chiffre de la rente, c'est-à-dire de la valeur même de la propriété immobilière.

On restreint donc généralement la proposition ci-dessus formulée aux seuls revenus de l'industrie agricole. Quand l'agriculture est en détresse, on a beau jeu pour apitoyer sur le sort du cultivateur et pour demander son exemption de l'impôt sur le revenu. Mais quand reviennent les jours de prospérité, la proposition rencontre plus de résistance. En Angleterre, où l'agriculture a subi périodiquement de terribles épreuves, on n'a pas hésité à imposer les revenus agricoles. Et de même en Italie, où l'agriculture n'est florissante que depuis peu d'années. Dans ces deux pays on a constaté que, malgré des temps d'arrêt, ces revenus ont été constamment en progressant, de façon à compenser l'intérêt des nouveaux capitaux appliqués à l'agriculture et la diminution de leur propre valeur d'achat.

Les défenseurs spéciaux et exclusifs de l'agriculture sont bien obligés de reconnaître ces faits. Mais alors ils se retournent vers un autre argument. L'impôt sur les revenus, disent-ils, est basé sur la discrimination : les revenus permanents, ceux du propriétaire foncier, paient une somme prise comme étalon, 1 par exemple; les revenus tempo-

THÉOUIE. 427

raires, ceux du cultivateur, paient 1/2. liien de plus facile qu'appliquer ces distinctions dans les pays où le fermage est la règle. En Angleterre, où Ton donne si souvent ses biens à ferme, la distinction va de soi, on demande 1 au propriétaire foncier et 1 /2 au fermier. Mais là où le propropriétaire cultive lui-même, là ou le fermage n'est que l'exception, comment ferez-vous ? Quand, dans les mains du propriétaire qui cultive son propre fonds avec ses propres capitaux, viendront se confondre la rente, l'intérêt de l'argent et le produit du travail, comment pourrez-vous séparer la rente et l'intérêt de l'argent soumis au taux de 1 et les revenus de l'industrie agricole soumis au taux de 1/2? C'est là une opération singulièrement délicate, devant laquelle le Parlement italien a reculé en 1870, malgré les instances de M. Sella. Il a préféré ne pas taxer les revenus agricoles.

L'exemple de l'Italie n'est pas probant. Si l'on y a reculé devant la mesure proposée par M. Sella, ce n'est pas à cause de la difficulté que présentait l'opération. C'est principalement parce que l'impôt sur les revenus s'y appelle « impôt sur les revenus mobiliers » et qu'on avait peur d'exciter d'unanimes et injustes réclamations en l'appliquant à des revenus qui, aux yeux des cultivateurs, ont l'aparence et le caractère de revenus fonciers. Mais la distinction aurait été simple. À l'imitation de la loi anglaise, l'Italie ne cherche pas à constater directement les revenus du fermier cultivateur; elle les taxe au moyen d'une présomption légale, qui repose sur une comparaison avec l'impôt foncier payé par le propriétaire. Dans ces conditions, que le propriétaire cultive lui-même ou donne ses terres à bail, rien d'aussi simple que d'appliquer à la rente et aux re-

venus agricoles les taux d'impôt respectifs qui leur conviennent.

Ce qui est facile en Italie le serait partout. S'agit- il des fermiers; leurs revenus agricoles, soumis à un taux diversifié, par exemple, à 1/2 ou à 1/3, seront connus par l'application d'une présomption légale ; s'agit-il des propriétaires, leurs revenus agricoles seront nettement, par le même procédé, distingués de la rente foncière et soumis au taux qui leur convient. On réservera, comme le fait la loi anglaise, au fermier et au propriétaire le droit de prouver que cette présomption est injuste à leur égard, et d'établir dûment le chiffre de leurs revenus. Mais on ne peut pas, sans illogisme, dispenser de l'impôt les revenus de l'industrie agricole, qu'ils soient distincts dans les mains du fermier, ou confondus avec la rente dans celles du propriétaire â.

b — Revenus commerciaux et industriels.

Les raisons qu'on donne pour les soustraire à l'impôt sur le revenu sont de deux ordres.

Le premier, c'est l'impossibilité de les atteindre avec quelque justice. La fraude est si facile et, en pratique, tellement fructueuse, que cet impôt se trouve être en réalité un impôt sur la conscience. Ceux qui sont honnêtes paieront,

4 « Supposons qu'un propriétaire ait des terres louées et de l'argent prête. Le fermier paie l'impôt sur la richesse mobilière pour ses bénéfices, le propriétaire pour ses ca pi faux, et en outre l'impôt foncier pour ses terres. Que demain finisse le bail, que le propriétaire retire le capital pour se donner à la culture de son fonds. Voici, la production agricole restant la même, puisqu'à la place du fermier avec ses capitaux personnels le propriétaire s'y est appliqué avec les capitaux retirés à son emprunteur, voici que cependant la taxe sur la richesse mobilière n'est plus levée, et que le propriétaire fait siens les intérêts de son capital accrus des profita de son travail, sans payer l'impôt. » (Depretis, Progetlo di Legge, 23 Junio 1877, n*75, p. 62.)

ceux qui ne le seront pas y échapperont pour la majeure partie.

Ceci est une question de pure pratique, qu'il ne faut pas négliger cependant dans un travail même théorique. Elle a d'autant plus d'importance que l'objection a été formulée non par un membre de l'administration des finances, mais par un théoricien, le professeur Leone Levi *, et dans un pays où, depuis trente ans (1874), l'administration luttait . contre les fraudes des contribuables. L'administration anglaise, je dois le dire, ne se montre pas à beaucoup près aussi incrédule que le professeur Leone Levi. Elle reconnaît qu'il se commet des fraudes, des évasions fréquentes, considérables même, mais que chaque année une pratique plus sûre en voit diminuer le nombre et l'importance. Et la portion de vérité que peut contenir cette assertion se révèle par l'accroissement continu de la matière imposable sous la cédule D. Elle était, en 1842, de 57, et, en 1877, de 228 millions sterling; en 1842, elle représentait 28 0/0, et en 1877, 46 0/0 de la matière imposable totale. En Italie, l'accroissement, quoique moins sensible, existe également : l'industrie et le commerce figuraient, en 1873, pour 350, et en 1877, pour 412 millions, dans le total de la matière imposable. Donc les fraudes, qui existent certainement, ne trouvent pas l'administration impuissante. Et il faut dire encore que ces deux pays étaient l'un et l'autre dans des conditions particulièrement impropres à assurer la découverte de la fraude : l'Angleterre n'avait pas jusqu'alors connu d'impôts sur le commerce, et son personnel administratif n'avait ni expérience ni éléments de comparaison, si insuffisants qu'ils fussent. L'Italie n'avait qu'un commerce

f Voyez plus haut, pages 210-211, au chapitre de VIncome-Tax.

encore peu florissant, extrêmement dispersé, avec des écritures irrégulièrement tenues, et une administration passablement défectueuse jusqu'à la réforme de 1872. J'ai expliqué plus haut comment ou pourrait assez fructueusement combattre les fraudes : c'est une question de temps et de ténacité.

Le second argument, qui serait, s'il était vérifié juste, très considérable, c'est que l'impôt, frappant les bénéfices industriels, empêche le commerçant et le manufacturier d'étendre à son gré ses affaires, puisqu'il lui retire une partie du bénéfice réalisé qu'il comptait épargner et mettre dans ses entreprises. Ce serait là une objection très forte. Mais elle est erronée; je crois, à plusieurs points de vue. D'abord l'expérience révèle que presque jamais les capitaux ne font défaut aux grandes entreprises. Celui qui n'a pas de ressources personnelles met son affaire en actions, et malheureusement, si mauvaise soit elle, il trouve à les placer. Quant au commerce moyen et petit, il est certain, s'il manque de capitaux, qu'il manque plus encore de l'esprit d'entreprise. On le voit parfois dans les pays où il n'atteint qu'une médiocre importance, distraire lui-même une partie de ses ressources, et, par manque de confiance, demander à des placements de toute sécurité, ce qu'on appelle vulgairement une poire pour la soif. Si l'on en pouvait douter, cela se révélerait, dans les pays que je veux dire, par le petit nombre de maisons et d'entreprises qui se transmettent de père en fils.

À un autre point de vue, et sans avoir besoin d'invoquer aucune des considérations qui précèdent, l'impôt ne prend au commerçant qu'une bien faible portion de son épargne, et ne lui enlève que peu de ressources. Que si cette portion

paraît être encore trop forte, c'est qu'à côté de l'impôt sur le revenu existe souvent un impôt spécial sur le commerce, impôt mal conçu, présentant les plus choquantes inégalités, et dont vraisemblablement la pratique de l'impôt sur le revenu entraînerait bientôt la transformation ou la suppression.

Quant au système qui prétend que le commerce et l'industrie étant la force et l'avenir d'un pays, les imposer c'est attaquer ce pays dans ses œuvres vives, je trouve que c'est là une prétention au moins plaisante: mais j'ai déjà discuté ce point et je n'y reviens pas â .

c — Traitements des fonctionnaires et rentes d'État.

Les traitements des fonctionnaires sont connus par le budget, les arrérages des rentiers par le Grand-Livre de la dette publique. Toute chance d'erreur ou de dissimulation disparait. On ne peut plus invoquer les raisons de pratique, de fraude, qu'on applique un peu pêle-mêle à tous les autres revenus. Mais on soulève alors des objections plus graves : on dit qu'un tel impôt serait ridicule, injuste et même illégal.

« Je n'ai pas, dit M. L. Walras, la moindre objection à faire contre la possibilité d'un impôt sur les salaires, en tant que la taxe portera sur le traitement des fonctionnaires publics; seulement je me permettrai de faire observer que ce serait une idée assez saugrenue que d'établir un tel impôt. Il y a quelque chose de plus praticable encore et de plus simple que d'imposer les fonctionnaires publics, c'est de diminuer leur traitement de tout le montant de l'impôt. Les fonctionnaires publics sont les consommateurs nés de l'impôt; si vous trouvez qu'ils sont trop nombreux, dimi-

* Voyes plus haut, page* 176 à 179, 211, et note 2.

nuez-en le nombre; si vous trouvez qu'ils sont trop généreusement rétribués, rétribuez-les avec plus de parcimonie ; mais quand une fois vous avez assigné à un homme une fonction et un traitement, n'est-il pas souverainement ridicule d'aller demander à cet homme de quoi le payer? Supprimez la fonction ou rognez le traitement, et que tout soit dit. A quoi bon multiplier les écritures et compliquer les opérations fiscales *. »

« Je pense, dit également M. de Bismarck, que les fonctionnaires de l'État ne doivent pas acquitter une contribution sur un traitement provenant de l'Etat. Cela constitue une imposition irrationnelle qui m'a déjà choqué, autant que je m'en souviens, dès l'époque de son introduction. Je ne puis que l'identifier avec une taxe directe appliquée par l'État sur les coupons de ses propres créanciers. L'État doit au fonctionnaire un traitement, et il lui en retranche une partie sous forme de contribution pour le ministres des finances, procédé à mes yeux incorrect *. »

« Créer un impôt sur les rentes d'État, disait M. Thiers, ce n'est pas en réalité percevoir un impôt. C'est tout simplement, en prenant une rente 5 0/0 pour exemple, comme si vous ne donniez plus que 4 0/0 en faisant un emprunt. On vous verserait un capital proportionnel au nouvel intérêt \ »

Ainsi l'État ne pourrait sans nuire à son propre crédit, mettre un impôt sur ses rentes. «c La rente, dit M. Ménier, est l'intérêt de la dette nationale; frapper la rente, c'est frapper le crédit du pays 4 . »

* Walraa, op. cit., pages 36-37.

3 Gh. Grad, op. cit., p. 36.

* Assemblée constituante, 2 août 1848.

* Op. cit., p. 427.

Une seule chose est possible et conduit d'ailleurs à des résultats presque identiques, c'est la conversion !.

Et quand même on pourrait, sans préjudice, mettre un impôt sur les rentes, la loyauté et, dans certains pays, la loi interdiraient de le faire. « Lorsque l'État, dit encore M. Ménier, demande au public un prêt d'argent dans certaines conditions déterminées, il est placé devant son prêteur exactement comme un débiteur ordinaire. De quel droit viendrait-il changer les conditions du contrat et ne plus payer qu'une partie de l'intérêt que primitivement il s'était engagé à lui fournir? L'État doit, le premier, donner l'exemple du respect des conventions. »

Les législateurs l'ont si bien compris que plusieurs d'entre eux ont pris soin d'inscrire une disposition spéciale sur ce point. J'ai déjà cité * une lettre àM. Gladstone de M. Everett, secrétaire de l'intérieur aux États-Unis, dans laquelle il est dit que le gouvernement des différents États ne pourrait pas établir un tel impôt parce que «c ce serait changer les termes d'un contrat, ce qui est formellement défendu par la Constitution *. En France même, la Convention avait, par une loi du 24 août 1793 (art. 3), établi sur ces rentes, par voie de retenue (art. 112), un impôt analogue à celui qui grevait la propriété foncière; et un décret d'exécution du 9 mars 1795 en fixait le taux à 1/10 sur les revenus perpétuels et à 1 /20 sur les revenus viagers s. La loi du 9 vendémiaire an VI, vint réparer ce que Ton considérait comme une opération désastreuse et illégale, en déclarant désormais la dette publique libre de tout

• Voyez Ballue, op. cit., pages 28-29. Il n'attaque pas cependant le principe.

2 Voyez plus haut, p. 128.

3 De Parieu, Traité des Impôts, 1, 381, et Leroy-Beaulieu, II, 516.

impôt. Et, <|epnia <$tte époque pour ce mo#f ou pour d'autres, on en a toujours en France repoussé le rétablissement1.

Voilà reproduits Je crois, avec fidélité les arguments des adversaires.

Ils invoquent en somme pour ne pas soumettre les traite-

' « L'idée d'imposer directement la rente française par une taxe spéciale, n'est jusqu'ici entrée dans l'esprit de personne. La minorité de la commission, tout en professant le même respect que la majorité pour les engagements contractés, a cru que, dans ce cas particulier, les revenus provenant de la rente, ne devaient pas jouir de l'immunité. Si la rente ne peut être l'objet d'une taxation spéciale, ce n'est pas seulement parce que la promesse contraire a été faite par la loi du 9 vendémiaire an VI, dont l'article 98 déclare le tiers de la dette publique converti en inscriptions exempt de toute retenue présente ou future; c'est parce que cet engagement résulte de l'essence même du contrat entre le débiteur et le créancier...

Ce sont des considérations plus hautes (que l'intérêt) qui ont inspiré* les adversaires de la taxe sur la rente. Ils trouvent que le respect des engagements pris doit être porté jusqu'au scrupule. (Rapport sur le budget, 31 août 1871, par M. Casimir Périer.)

« Si vous n'expliquez pas la confiance qu'inspire à l'Europe la France émancipée par la Révolution, responsable de ses actes, mettant son nom au bas des traités qu'elle accepte ou qu'elle subit, et donnant sa parole toujours inviolable, à ses créanciers de tout ordre; si vous n'expliquez pas, par ce grand renom de la solvabilité française, le succès du dernier emprunt étendu aux deux hémisphères, il est impossible de le comprendre.

Depuis que le crédit de la Révolution française, sortie de ses orageuses épreuves, a été fondé sur le contrôle public, puissamment organisé et exercé sans relâche, la France n'a jamais manqué à sa parole envers aucun de ses créanciers. Après la Révolution de 1848, les républicains de la veille, qui avaient tout à perdre en jouant leur popularité, n'ont pas craint de la hasarder en établissant des impôts qui sauvaient l'honneur du Trésor. » (Cuvillier-Fleury, Journal des Débats, 1" août 1872. Cité par M. Minier).

« Je ne veux pas m'étendre sur l'impôt de la rente Je pourrais vous rappeler certains faits qui sont peut-être sortis de votre mémoire. Je sais que l'on trouve les origines de cette question dans les cahiers des États* Généraux, mais je sais aussi quelle résistance on opposa à l'impôt sur la rente dans l'Assemblée Constituante. Si cet impôt a été établi quelques jours en France, c'est à une époque où on ne comptait pas beaucoup avec la retenue qu'on avait à subir sur son coupon, alors que le coupon n'était pas payé du tout ou était payé en valeurs absolument nulles. Mais à partir de 1797, on a proclamé ce principe que jamais la rente ne serait imposée... Elle ne l'a jamais été depuis, et je crois pouvoir dire qu'elle ne le sera jamais. » (Lcon Say, Chambre des Djputés, 10 décembre 1876.)

mente et les rentes à l'impôt sur le revenu, l'inutilité, le danger, l'illégalité de cette mesure. C'est dans cet ordre que je veux les discuter.

«) Diminuez les appointements des fonctionnaires, faites la conversion des rentes, dit-on, si vous trouvez que les traitements ou les intérêts soient trop élevés. Mais n'allez pas leur fixer d'abord un chiffre que vous comptez indirectement réduire.

Je ne prétends pas tirer argument des nombreux précédents '; et, négligeant ces autorités, je suis la discussion. Or, autre chose est de diminuer le chiffre des traitements,

4 Voyez, comme ayant organisé des retenues semblables :

1) Loi du 3 nivôse an VII, abolie le 1 1 frimaire an VIII.

2) Loi du 28 avril 1816, titre VIII, des traitements, art. 79: « A partir du 1" janvier de la présente année (effet rétroactif) et jusqu'à ce qu'il en soit ordonné autrement, tous traitements et salaires accordés à des fonctionnaires ou employés payés soit par des fonds fournis par le Trésor royal, soit par les recettes provenant de contributions publiques directes ou indirectes dont ils sont les agents; toutes remises accordées à des receveurs, percepteurs, payeurs, sur les sommes qu'ils reçoivent ou qu'ils payent pour l'État ou ses régies, seront assujettis à une retenue proportionnelle au tarif ci-après. (Suit un tarif, levant sur les traitements de 501 à 1 50,001 fr., répartis en 17 classes, un impôt de 1 à 33 0/0.)... Sont seuls exceptés de la retenue prescrite... les employés et salariés dont le traitement est au-dessous de 500 fr., et les militaires au-dessous du grade de sous-lieutenant. »

Cette retenue fut réduite de moitié par la loi du 17 juillet (budget) 1819, art. 6, et supprimée à partir de juillet par la loi du 3! juillet 1821 (budget).

3) Loi du 18 avril 1831 sur les contributions extraordinaires de l'exercice 1831, art. 10 : « A partir du l«r mai jusqu'au 31 décembre de la présente année, tous traitements, appointements, salaires, pensions et dotations, payés sur les fonds du budget de l'Etat, et toutes remises accordées sur les sommes reçues ou payées pour le compte de l'Etat seront assujettis à une retenue proportionnelle conformément au tarif ci-après. » (Suit un tarif répartissant les traitements de 1,000 à 20,000 francs en 24 classes, et établissant une retenue de 2 à 25 0/0.)

4) Décret du 4 avril 1848, art. !•* : a A compter du 1" avril jusqu'au 31 décembre de la présente année, tous les traitements, appointements, salaires, pensions et dotations payés sur les fonds du budget de l'État, et toutes remises accordées sur les sommes reçues ou payées pour le compte de l'Etat, seront assujettis à une retenue proportionnelle conformément au tarif ci-après. » (Suit un tarif divisant en 14 classes les traitements de 2,001 à 25,001, et établissant une retenue de 4 à 30 0/0 )

autre chose de mettre sur eux un impôt. On ne trouve pas que le propriétaire de vingt-cinq ares de terre soit trop riche, et cependant on lui demande de payer l'impôt foncier. On ne trouve pas que tel menu détaillant gagne trop, et cependant on lui fait payer patente. Il est vrai qu'il n'est pas pour ceux-là d'autre moyen de les atteindre. Quand on demande au fonctionnaire 2 ou 3 0/0 sur son traitement, on ne lui dit pas : « Cet emploi est trop payé, on veut vous retrancher telle quote-part de vos appointements. » On lui dit : « votre emploi vous donne tel revenu. Le chiffre au début, en a été fixé par comparaison avec les bénéfices et revenus moyens des autres citoyens, agriculteurs, commerçants, etc. Peut-être, aujourd'hui est-il relativement peu élevé, mais la sécurité même de votre condition, à l'abri de toutes les crises commerciales et agricoles, compense bien la modicité de vos revenus. En somme, vous êtes avec les autres citoyens sur le pied d'une parfaite égalité. Et, puisque vous êtes un citoyen comme l'agriculteur et le commerçant, il faut que, comme eux, pour les besoins et les nécessités de l'État, vous nous abandonniez, dans l'intérêt commun, telle portion de vos revenus. » Ce n'est point là une mesure spéciale aux fonctionnaires, c'est une mesure commune à tous les citoyens. Si l'impôt devient plus tard inutile, on le supprimera, la suppression leur profitera comme aux autres, et il ne sera pas besoin, pour les en faire bénéficier, d'une loi sur l'administration.

On dit de même pour les rentes: faites-en la conversion. Vous le pouvez * . Si vos prêteurs acceptent, vousaurez réduit

* Voyez Cossé, La Dette publique et les droits de VÊtat, p. 318-9. Parie, in 8* 1884.

L'auteur combat la légitimité de la conversion en général. Il trouve particulièrement blâmable la conversion de 1883. Celle de 1825, malgré les termes formels de l'article 70 de la Charte («La Dette publique est ga-

le taux de l'intérêt, rendu libre une somme importante, et vous éviterez tous ces circuits de paiement et de perception. C'est un raisonnement qui ne vaut pas mieux. Sans doute la conversion est une excellente mesure, et tout gouvernement qui ne la fait pas ou qui la fait trop tard est mauvais gérant et mauvais comptable. Mais au point de vue de l'État, est-ce même chose d'imposer 1, 2, 3 0/0 sur la rente ou de faire une conversion ? La conversion est-elle, ainsi qu'on le prétend, à la disposition du Gouvernement? Est-ce donc une mesure normale, ordinaire, d'un maniement facile ? Quand la conversion est faite, et Dieu sait au prix de quelles perturbations sur le marché, est-il au pouvoir de l'État de faire varier, à son gré, suivant les circonstances, l'étendue du sacrifice qu'on demande aux contribuables? Va-t-il donc pouvoir, comme on le fait avec l'impôt du revenu, leur dire : telle année les entreprises de l'État et les charges du budget exigent une somme plus forte; votre impôt sera augmenté de tant pour cent? telle autre année, le budget est moins lourd, je puis vous remettre tant pour cent; et faire ainsi varier le taux de

rantie; tonte espèce d'engagement pris par l'État avec ses créanciers est inviolable » ), peut encore s'excuser : « U sf agissait de modifier un état de choses que n'avait pas créé le gouvernement qui proposait des mesures d'atténuation ; si sérieuse que fût la garantie constitutionnelle de la Dette, les porteurs du tiers consolidé.. ., émis à 52.50 en 1817, ne pouvaient, dans aucune mesure, se tenir pour lésés par un remboursement à 100 francs qu'il s'agissait de leur offrir d'ailleurs au moment précis où leurs titres venaient de l'atteindre... Mais, en 1883, ce que réduit la République, c'est la rente des emprunts qu'elle a elle-même donnés à souscrire ; c'est à sa propre responsabilité que s'imputent les arrangements dont elle prétend ainsi limiter les effets À son avantage. Ne sent-on pas la nuance? »

On consultera avec fruit, sur ce point, outre les traités généraux de finances, l'excellent ouvrage que publie en ce moment M. Gorges, sousdirecteur de la dette inscrite, La Dette publique, Histoire de la Rente française, in-12, Chararay. Cet ouvrage, qui paraîtra d'ici peu, contient un exposé très net des droits de l'Etat en matière de conversion, et notamment la réfutation des théories de M. Cossé.

l'impôt, comme en Angleterre, de 0.83 0/0 à 6.66 0/0? La conversion est un moyen si peu élastique que parfois la loi fixe des délais pendant lesquels elle ne pourra pas se faire.

Mais cet argument n'est pas le seul. Et, puisqu'il faut toujours, au prix de répétitions très monotones, en revenir au principe, est-ce que la conversion conduit à l'un des buts que se propose l'impôt sur le revenu? Je la suppose faite. Est-ce que demain la position relative des revenus se trouve modifiée ? Nullement. Tous ont subi une réduction proportionnelle. Et comme notamment les rentes d'État sont extrêmement divisées, que les titres de 5 à 50 francs, où va l'épargne des plus faibles contribuables ', sont l'immense majorité, tous ceux précisément que l'impôt sur le revenu veut secourir ont vu leurs revenus diminués. Tel serait le résultat de la conversion. Et le même raisonnement s'applique à une diminution du traitement des fonctionnaires.

p) Soit, disent les adversaires, établissez l'impôt sur la rente et vous verrez à quels cours tomberont vos titres.

Heureusement répreuve a été faite, et je pourrai répondre avec des chiffres.

Je ne veux pas parler de l'Angleterre. Elle a pourtant un impôt sur ses consolidés, même sur ceux que possèdent les étrangers. Et non seulement elle n'a pas subi cette émigration de son capital mobilier que l'on redoute tant, mais ses titres atteignent des cours inconnus ailleurs. Mais cet exemple ne serait pas suffisamment probant. L'Angleterre est le refuge de tous ceux qui, pour échapper à la force d'un

1 Pour les rentes françaises, c'est un fait bien connu et hors de discussion. Pour les rentes étrangères, je n'ai de certitude que relativement à la rente italienne, qui Justement, à cause de cette démocratisation de ses titres, a deux cours pour les titres de rentes supérieurs et inférieurs à 50 francs, ces derniers valant toujours de 50 à 60 centimes plus cher.

argument, invoquent une richesse et une stabilité que ne présente aucun autre pays.

Je veux prendre l'exemple de l'Italie. L'Italie, qui certes avait grand besoin du crédit public» a imposé ses rentes d'État, et fait payer l'impôt à tout porteur de rentes, étranger ou régnicole. Cela présentait pour elle un double danger: faire fléchir les cours; et, comme à l'étranger l'intérêt en était payé en numéraire *, voir, jusqu'à l'abolition du cours forcé, alors que le change du papier est monté jusqu'à 20 0/0, les titres accaparés par l'étranger, et l'impôt réduit en Italie à rien ou à peu de chose.

Ce dernier danger a été chimérique. Non seulement l'étranger n'a pas accaparé les titres de rente italienne, mais ceux qu'il détenait sont peu à peu rentrés en Italie; les deux tiers environ étaient, il y a une dizaine d'années, entre les mains de l'étranger, notamment des Français ; aujourd'hui c'est à peine s'il en reste le quart ou le cinquième *.

Quant à l'autre danger, tout aussi redoutable, voici ce qu'il en est advenu. « Si l'on examine les cours de 1861 à 1878, on constate que la baisse déterminée en 1868 par le vote de la retenue (8 0/0) a été minime, de 3 lires seulement; en 1870, la dépression de 13 lires environ qui s'est produite en juillet, se rapporte plus à l'explosion de la guerre franco-allemande qu'à la loi portant élévation de l'impôt (13.200/0), dont la promulgation, le 11 août, n'a pas empêché une reprise immédiate des cours ; les mouve-

1 On objecte souvent contre cet impôt que les titres de rentes étant entre les mains des nationaux et des étrangers, ceux-ci seraient soustraits au paiement de l'impôt. Mais comme cet impôt consiste en une retenue lors du paiement des arrérages, il est au contraire hors de doute qu'il leur est impossible de s'y soustraire. L'exemple de l'Italie en ce sens est très probant.

3 Leroy-Beaulieu, II, 228 et 518.

ments de baisse provoqués par rétablissement et l'augmentation de la taxe ont eu une intensité moindre que ceux auxquels ont donné lieu des événements politiques, les crises ministérielles de 1867 et 1873, la guerre d'Orient en 1877, sans parler du fléchissement considérable qui, en 1866, a été l'effet de la guerre avec l'Autriche et du cours forcé... Malgré des fluctuations plus ou moins fortes qui l'ont fait descendre un moment à 66, en 1871, elle suit une progression marquée ; » à la fin de 1878, elle était à 82, et en décembre 1883, à 90. Ainsi de 1871 à 1883 (période du taux de 13.20 0/0), les cours se sont améliorés de 36 0/0. « On peut objecter, il est vrai, que le relèvement eût été plus considérable encore sans l'impôt, mais il n'en est pas moins constant que, d'une façon absolue, il a été de beaucoup supérieur aux baisses de 1868-1870, et qu'au lendemain même de la fixation de l'impôt à 13.20 0/0, le 5 0/0 a marqué une progression, qui, en 1872, le portait, en moyenne à 20 lires ou 36 0/0 au-dessus des cours moyens des premiers mois de 1868, c'est-à-dire de l'époque immédiatement antérieure au vote de la retenue. Il est permis de conclure de ces résultats que l'effet d'un impôt sur la rente publique est neutralisé et primé par l'action collective des autres éléments sur lequel se base la détermination des

cours '.

y) Reste donc le reproche de déloyauté et d'illégalité. Déloyauté. — On suppose que l'État a vendu des rentes à un prix déterminé, et que ce prix a été consenti par l'acheteur en vue d'un intérêt débattu à l'avance. Le marché ainsi conclu ne saurait être modifié par la volonté de l'une des parties. 11 n'est même pas besoin de supposer l'exis-

1 Vc88elov8ky, op. cit., p. 103.

tence dans le contrat d'une clause spéciale interdisant une réduction de l'intérêt ou une mesure équivalente. Les principes généraux du droit, d'accord avec l'équité, suffisent à empêcher toute modification du contrat sans l'accord des deux parties. Et c'est justement cela qui, en droit français, par exemple, légitime la conversion. Le contrat n'en est pas. altéré. Comme la loi défend de vendre des rentes irrachetables, que le débiteur de la rente a toujours le droit de la rembourser, et, quand il n'a pas été fixé de terme, d'offrir le remboursement au moment qui lui convient, il use de son droit par l'offre ou d'une conversion ou d'un remboursement immédiat. Mais ce qu'il peut faire par la conversion, laquelle est facultative, il ne peut le faire par l'impôt, lequel est obligatoire, sous peine de violer le contrat et tous les principes de justice.

Illégalité. — Dans certains pays, l'impôt mis sur la rente d'État implique plus que de la déloyauté, il constitue une violation ouverte de la loi. Il y a en effet certains États qui, pour inspirer confiance aux porteurs de leurs obligations, ont inscrit dans des textes de lois la promesse formelle de ne pas soumettre ces titres à l'impôt. La question n'est donc plus entière. Elle est ici compliquée, et à supposer qu'on parvînt, on ne sait comment» à se laver de l'accusation de déloyauté, resterait encore celle d'illégalité.

La question s'est posée ainsi en Angleterre, en Italie et en France.

J'ai déjà cité l'opinion de Pitt et de M. Gladstone. « Il me semble, disait M. Gladstone, d'après un examen sérieux de la question, que nous devons poser cette doctrine universellement admise, à savj^pERîS^ sommes

obligés de donner une interprétation rationnelle à ces clauses des actes d'emprunts qui garantissent que les intérêts de la dette publique seront payés francs de tout impôt et de toute espèce de charge. Je pense, et M. Pitt pensait qu'on devait donner à de pareilles clauses une interprétation véritablement rationnelle, en ne tenant pas compte de la nature spéciale de cette source de revenu, mais en n'en considérant les intérêts que comme un revenu ordinaire dont jouit celui qui les touche '. »

Lorsqu'en 1868, le ministère Cambray-Digny, en Italie, présenta un projet détaxation directe, par voie de retenue, des intérêts des fonds publics, cette question souleva un long débat. « À ceux qui la combattaient comme une violation des engagements contractés par l'État vis-à-vis de ses créanciers, les partisans de cette mesure opposèrent que la violation... n'existait pas... que la loi n'avait pas déclaré la dette de l'Italie exempte de toute taxe en général, mais seulement détaxes spéciales; que ce dernier caractère ne pouvait être reconnu à la retenue, laquelle ne constituait qu'une forme de perception particulière d'un impôt portant sur tous les revenus mobiliers; que si la promesse de l'État était, pour les porteurs de titres, une garantie contre l'éventualité d'un impôt spécial que la facilité de sa perception aurait pu faire adopter au gouvernement dans un moment de détresse financière, on ne pouvait, sans en forcer l'interprétation, prêter à cette promesse une portée plus générale; enfin que, dans le système d'impôts de l'Italie, une taxe sur la rente était, de tous points, conforme à la justice dont le vœu imprescriptible est que les charges de l'État soient réparties proportionnellement sur toute la

1 Voyez plus haut, p. 127-8.

TUÉOKIE. 443

fortune du pays, qui, tout entière» participe aux avantages que procure le gouvernement '. »

Pour la France, la question est plus compliquée. Il semble qu'une longue habitude et une sorte de superstition aient encore contribué à l'embrouiller. La Rente est l'arche sacro-sainte à laquelle il ne faut pas toucher. Un texte de loi a, paraît-il, garanti pour le présent et l'avenir aux porteurs de nos titres le payement intégral de leurs arrérages. A ce texte toutes les lois postérieures se seraient référées, garantissant aux rentiers tout ce qu'il garantissait lui-même. Et il est passé en proverbe que la rente française ne peut pas, ne doit pas être frappée d'un impôt. Ce texte, auquel on évite le plus souvent de se reporter, est l'article 99 de la loi du 9 vendémiaire an VI, relative aux fonds nécessaires pour les dépenses générales, ordinaires et extraordinaires. Il est ainsi conçu : « Chaque inscription au Grand- Livre de la dette publique tant perpétuelle que viagère, liquidée ou à liquider, sera remboursée pour les deux tiers de la manière établie ci-après; l'autre tiers sera conservé en inscriptions au Grand-Livre et payé sur ce pied h partir du deuxième semestre de Tan V. — Le tiers de la dette publique conservé en inscription est déclaré exempt de toute retenue présente et future. »

Que conclure de ce texte? L'État vient de faire banqueroute. Dans l'impossibilité de trouver les ressources nécessaires aux services publics, il a pris de l'argent là où il en a trouvé. Il ne pouvait pas en demander à de nouveaux créanciers, ni en refuser législativement à ceux qui le servaient, fonctionnaires, soldats, etc. Il s'est, par une mesure spéciale, tourné vers ceux dont il est le débiteur, qui ne peu-

• Vessélovsky,op. cit., p 26.

vent pas s'opposer à sa volonté, et il a réduit leur créance des deux tiers, capital et intérêts. Les rentiers sont effrayés. Les bons au porteur, calculés au 20° du revenu perpétuel et au 10* du revenu viager, avec quoi on les rembourse pour les deux tiers de leurs inscriptions (art. 100), ne leur inspirent aucune confiance, et ils se demandent si le tiers conservé en mérite davantage. Qui sait si bientôt luimême ne subira pas une nouvelle réduction? En prévision de ces craintes, le législateur prend la décision insérée au deuxième alinéa de l'article 99, et déclare ce tiers exempt de toute retenue présente et future '. Les arrérages s'élevaient à cette époque à 258 millions; 172 ont été remboursés en bons au porteur, 86 ont été consolidés. Ces

1 Si Ton pouvait garder le moindre doute sur les craintes des porteurs de rentes et sur les scrupules, les hésitations du législateur, il suffirait de lire les deux extraits suivants de la discussion aux Conseils des Cinq-Cents et des Anciens.

Conseil des Cinq Cents. Séance du 29 Fructidor : « Le projet sape absolument le fondement du crédit public, puisqu'il commence par réduire à rien les deux tiers de la dette. Quelle confiance voulex-vous qu'on ait dans le tiers qui reste? Ainsi diminution dans la créance nominale pour les deux tiers, diminution encore dans Vopinion sur la stabilité du tiers qui reste. .. Quelle confiance croyez -vous qu'on aura dans ces promesses?... Votre commission qui, la première} donne l'exemple de vous proposer de n'avoir pas égard aux engagements des Assemblées Nationale et Législative qui vous précédèrent, de quel droit exigera-t-elle que les Assemblées qui suivront gardent plus scrupuleusement ce qu'elle promet qu'elle ne respecte ellemême ce qui a été fait avant elle?... Concluons donc que... les assurances verbales que nous donnons, dans le moment même que vous détruisez le crédit par le fait, seront insuffisantes pour le maintenir. » (Discours de Beyts. Moniteur universel.)

Conseil des Anciens. Séance du 8 vendémiaire, « Mais si une fois on fait une mobilisation et une réduction arbitraire, comme le propose la résolution, rien ne peut rassurer le public contre la répétition d'un acte semblable, lorsqu'on trouvera, je ne dis pas impossible, mais seulement un peu difficile de payer le tierB restant. La sécurité des créanciers de l'État à cet égard repose bien moins sur les moyens et la bonne volonté actuelle du gouvernement, que sur les principes fondamentaux et sacrés qui doivent diriger sa conduite. » (Rapport de Cretet, 2e. objection contre la résolution considéra sous le rapport des créances de l'Etat, 4°.)

86 millions sont déclarés « exempts de toute retenue présente et future. » Est-ce que le seul exposé du procédé gouvernemental et des craintes qu'il a fait naître ne suffît pas à dégager la vérité. Est-ce que le législateur de Tan VI a voulu faire des rentiers une classe privilégiée qui sera désormais dispensée de contribuer aux charges de l'État ? Est-ce que, pour mieux les indemniser de l'inique traitement qu'ils viennent de subir, il s'engage désormais à les soustraire à toutes les mesures prises à l'égard des autres contribuables. Si cela était, il faudrait appliquer ce raisonnement aux seuls 86 millions du tiers consolidé de l'an VI; car ceux-là seuls correspondent à des titres de rentes qui ont été iniquement réduits. Mais il n'en est rien; le législateur n'a voulu que rassurer les porteurs de rentes, et il leur dit : « Les rentes sont une proie qui tente singulièrement. Vous venez d'en faire répreuve. L'État a décrété une banqueroute qui vous atteint durement. Désormais, tant pour les rentes qui restent conservées que pour celles qu'on pourrait créer, aucune réduction de ce genre ne sera possible. J'engage la parole des législateurs futurs comme la mienne. » Mais le législateur de vendémiaire an VI n'a engagé ni lui ni ceux qui viendraient après lui, relativement aux impôts à établir sur les rentes. Il ne prétendait régler que la question de la retenue, disons le mot propre, de la banqueroute. Mais si, ce qui n'est pas, il s'était agi d'impôts, est-ce que les circonstances mêmes dans lesquelles fut votée cette loi, et les explications données à la tribune * peuvent laisser l'ombre

1 «... Les rentiers ont contribué aux succès de la Révolution, à laquelle ils ont été de tout temps attachés. C'est un fait notoire et incontestable. Ce serait une véritable injustice que de les rendre les victimes de préférence. » (Cretet, ibid. 5«.)

Séance du 9 Vendémiaire, « Dans Tordre de l'économie politique, la classe

d'un doute sur sa pensée et sur l'interprétation qu'il en faudrait donner? est-ce qu'il aurait mis les rentiers dans une classe privilégiée, indifférente désormais à tout ce qui peut atteindre les autres citoyens? Non, sans doute. Et si cette loi de vendémiaire était relative aux impôts, voici comment il faudrait entendre les promesses qu'elle contient: « les rentes sont une proie bien tentante. Un impôt établi sur elles est le plus commode des impôts : le montant en est connu d'avance, la perception assurée. Eh bien, je vous réponds, et j'engage l'État pour l'avenir, que si tentant que ce soit, aux jours de plus grande détresse, on ne profitera pas de ces facilités pour vous frapper vous seuls, et que jamais vous n'aurez à craindre un traitement autre ou plus dur que les possesseurs d'autres revenus. »

Voilà quel serait le sens d'une telle loi, tel qu'il ressortirait des circonstances. C'est ainsi que les gouvernements étrangers, l'Angleterre, la Hollande, l'Italie, et, malgré la lettre de M. Everett, les Etats-Unis eux-mêmes ont interprété chez eux des lois analogues.

«Est-ce que, disait à l'Assemblée nationale, M. Germain, est-ce que quand l'Angleterre a imposé le revenu, alors qu'elle faisait la guerre contre le premier Empire, est-ce que l'Angleterre n'a pas frappé la rente comme le reste? Est-ce que personne a jamais songé, à cette époque, à discuter la bonne foi ou le crédit de l'Angleterre? Jamais. Cependant jamais l'Anglais n'a l'idée qu'on puisse remanier un contrat proposé et accepté, et, en cela, il fait acte de loyauté et de bonne foi. Certes dans notre pays, nous

des rentiers de l'État, prise collectivement, est moins utile que celle des propriétaires fonciers; mais devant Tordre civil et devant la loi, cette différence cesse et s'évanouit » (Discours de Rousseau.)

sommes non moins scrupuleux, mais est-ce que nous manquerions en rien à notre contrat, si nous disions : « Nous frappons tous les revenus, sans examiner d'où Us vieouent. Ce n'est pas parce que vous êtes propriétaire de rente, mais parce que vous avez un revenu que je vous impose ■ . » Plus tard, en 1878, quand on créa la rente 3 0/0 amortissable, il semble qu'on ait été impressionné par une conviction semblable à la mienne. Le ministre des finances, à cette époque, était M. Léon Say, ennemi déclaré d'un impôt sur la rente. Il n'osa cependant pas faire insérer dans un texte législatif le commentaire absolu de la loi de vendémiaire an VI, qu'il avait présenté dans la séance du 10 décembre 1876, et que j'ai reproduit plus haut. Voici comment est conçue la loi du 1 1 juin 1878 :

« Article premier.— -Il est institué au Grand-Livre de la dette publique une section spécialement consacrée & la dette amortissable. »

« Art. 3. — Tous les privilèges et immunités attachés aux rentes sur l'État sont assurés aux rentes 3 0/0 amortissables. Ces rentes sont insaisissables, conformément aux dispositions des lois des 8 nivôse an Vf et 22 floréal an VII, et pourront être affectées aux remplois et placements spécifiés par l'article 29 de la loi du 16 septembre 1871.»

Oij déclarait bien les rentes 3 0/0 amortissables environnées des mêmes privilèges et immunités que les rentes perpétuelles; mais quand on passait, dans l'alinéa, suivant, à rénumération de ces privilèges et immunités, on se gardait bien de renvoyer à la loi de vendémiaire an VI, et d'en vouloir faire sortir une théorie d'immunité absolue quant & l'impôt. Non. On citait la loi du 8 nivôse an VI, la loi du 22 floréal an VII, qui règlent le sort des oppositions

1 Séance du 21 décembre 1871. Comparez Lasseau, op. cit., p. 57; M-« Clémence Royer, op. cit., Leroy-Beaulieu, II, 513 à 531.

mises sur la rente f, et celle du 16 septembre 1871 , relative aux remplois et placements en rentes 2. A la vérité, Y Exposé des motifs était plus explicite. Après avoir comparé ces nouveaux titres aux obligations des chemins de fer : « Il est bon de faire remarquer, ajoutait-il, que les porteurs (de ces obligations) ont à subir une retenue pour les impôts sur la transmission et sur le revenu. Notre futur 3 0/0 amortissable en sera naturellement exempt, comme tous les titres de rente sur l'État créés en France. » Naturellement, disait V Exposé des motifs. Et, en effet, il ne fallait pas laisser supposer que que cela pût être mis en discussion ou que le législateur pût, à l'avenir , changer rien à cet ordre de choses naturel*. On ne renvoyait pas à l'interprétation antérieurement donnée de la loi du 9 vendémiaire an VI, car cette loi n'avait jamais visé la question de l'impôt , elle ne garantissait que contre une banqueroute nouvelle. Mais on prétendait soustraire à toute discussion l'immunité des rentes quant à l'impôt soit sur la transmis-

* Loi du 8 nivôse an VI. Art. 4. — « Il ne sera plus reçu a l'avenir d'oppositions sur le tiers conservé de la dette publique inscrite ou à inscrire. » Elle admet des mesures transitoires pour les oppositions déjà faites, et une loi de la même date (n° 1642) ajoute : « L'art. 4 n'aura son effet qu'à dater de deux mois après la publication de la présente loi. »

Loi du 22 floréal an VII (contenant des mesures pour assurer et faciliter le paiement des rentes et pensions ) Art. 7. — Il ne sera plus reçu à l'avenir d'opposition au paiement desdits arrérages à l'exception de celle qui serait formée par le propriétaire de l'inscription ou du brevet de pension.

3 Loi du 16 septembre 1871. Art. 29. — Les sommes dont le placement ou le remploi en immeubles est prescrit ou autorisé par la loi, par un jugement, par un contrat ou par une disposition à titre gratuit entre vifs ou testamentaire, peuvent, à moins de clause contraire, être employées en rentes françaises de toute nature

... Les cautionnements qui au terme des lois actuellement en vigueur, doivent ou peuvent être constitués en totalité ou en partie, soit en immeubles soit en rentes françaises de toute nature, etc... ».

* Et on y réussissait. Ni les rapporta de MM. Wilson (Ier mars) et Varroy (21 mai), ni la discussion à la Chambre (16 mars) et au Sénat (28 mai) ne continrent la moindre protestation contre cette théorie.

sion, soit sur le revenu. On évitait de parler de la loi de vendémiaire an VI, qu'on eût pu, à la rigueur, invoquer; on négligeait aussi celle du 22 frimaire an VII, qui fournissait un argument formel, parce qu'à coté de celles-là se trouvaient deux textes beaucoup moins favorables, les lois du 18 juillet 1836 et du 18 mai 1850. Et ceci m'amène à discuter un autre coté de la question, qui n'a pas, que je sache» été suffisamment étudié.

— Au lieu de prétendre appuyer l'entière immunité des rentes sur le texte de la loi du 9 vendémiaire an VI, ce qui paraît impossible, on eût pu, et cela a été l'opinion de certains ministres des finances, baser la thèse du Crédit public sur le texte d'autres lois de la même période, celles du 22 frimaire, et du 22 floréal an VIL J'ai cité plus haut l'article? de celle-ci.

L'art. 70 de la loi du 22 frimaire an VII est ainsi conçu : « Sont... § 3 : exempts de la formalité de r enregistrement... n° 3 : les inscriptions sur le Grand-Livre de la dette publique, leurs transferts et mutations, les quittances des intérêts qui en sont payés et tous les effets de la dette publique inscrits ou à inscrire définitivement. »

En s'appuyant sur ces deux textes , voici le raisonnement que Ton pourrait tenir : La période révolutionnaire avait établi, sur les rentes, par les lois des 24 août 1793 et du 9 mars 1795, un impôt levé par voie de retenue. Les impôts dont on les avait frappées n'ont pas suffi. Il a fallu réduire la dette, faire banqueroute. Mais le Crédit public en a singulièrement souffert. Le Directoire s'est trouvé pendant plusieurs années dans la plus effroyable détresse qu'on ait connue. Pour en sortir, il a tâché, par les moyens les plus efficaces, sans se préoccuper de la jus-

450 iMpot sim le hevenu.

tice absolue, à donner une faveur nouvelle aux rentes de l'État. La loi du 9 vendémiaire an VI avait déclaré le tiers consolidé exempt de toute retenue présente ou future. Ce n'était pas assez. Des lois postérieures, pour compenser l'inique traitement appliqué aux porteurs de rentes, résolurent de créer des iniquités en leur faveur. On voulut en faire un placement de toute sécurité, entouré de garanties et de privilèges excessifs, propres à ramener certainement la confiance du public. La loi du 22 frimaire, pour procurer de nouvelles ressources à l'État établissait, et avec quelle rigueur, les nouvelles formalités et les nouveaux droits de l'enregistrement; par une exception injuste évidemment, on déclarait les rentes soustraites à ces formalités et à ces droits.

La loi du 28 floréal de la même année, après celle du 8 nivôse an VI, établissait pour elles un autre privilège, une nouvelle faveur, disons mieux une nouvelle injustice. Il déclarait que, sauf le cas de perte ou de vol, aucune opposition ne serait reçue sur les rentes, « De cette façon , disait-on plus tard à la chambre des Pairs, un homme emprunte de l'argent, il place cet argent sur le Grand-Livre, et, le lendemain, il peut jouir d'une grande fortune sous les yeux de son créancier dont il aura trompé la foi '. » C'est justement là ce qu'a voulu la loi. Elle a voulu faire une injustice au bénéfice des porteurs de rentes . Cette thèse, ridicule en morale et en droit, pourrait se défendre au nom du Crédit public. Et elle a été soutenue en plein Parlement. Reste à savoir si elle peut l'être encore aujourd'hui. - J'ai dit le privilège qu'accordait aux rentes la loi du 22 frimaire an VII. Ce privilège fut, quant aux trans-

« Chambre de* Pain, 6 juillet 1836, M. Barthe.

TÊÉORIË. 4SI

missions à titre gratuit, supprimé par deux lois, celles du 18 juillet 1836 et du 18 mai 1850. On franchit deux étapes successivement. La première à l'occasion de fraudes auxquelles servait l'immunité des rentes en matière d'enregistrement. Pour échapper à la perception du droit de mutation sur les sommes données, surtout dans les contrats de mariage, on achetait des rentes pour la somme objet de la donation, on donnait l'inscription, et le fisc se trouvait ainsi lésé. Cette fraude était d'autant plus condamnable que le taux du droit n'était que de 62 centimes 1/2 0/0, et qu'elle était généralement pratiquée par des personnes riches. On crut devoir la réprimer. Une proposition de loi, émanée de l'initiative parlementaire, deux fois repoussée (en 1834 et 1835), fut enfin admise par la commission du budget en 1836, et par elle défendue devant la Chambre '. En cette occasion, le 16 juin, le ministre des finances vint combattre cette proposition , et il invoqua justement la raison de Crédit public que j'avançais plus haut. Il parla, et d'autres après lui corroborèrent son opinion, des immunités accordées par la loi de frimaire, immunités « exagérées » sans doute, mais qui étaient la sauvegarde du crédit de l'État. M. Calmon, le rapporteur, répondit qu'il y avait là un abus, qu'on devait faire cesser. En vain le ministre annonça une prochaine conversion, et demanda seulement l'ajournement à l'année suivante, la

• Loi de finance* du i& juillet 1836, art. 6 : « Ne seront exemptées du droit proportionnel les donations entre Tifs de rentes sur l'Etat qu'autant que l'inscription de la rente donnée existera sous le nom du donateur ou de celui auquel il a succédé depuis plus d'un an et que l'acte de donation en indiquera le numéro et le montant. — Le droit proportionnel sera perçu, si lors de la donation, la rente donnée est déjà inscrite sous le nom du donataire, à moins qu'il ne soit énoncé dans l'acte et dûment justlHé qu'elle était précédemment inscrite depuis plus d'un an sous celui du donateur. »

4S& tMt>ÔT SUR LE RLVËNtî.

Chambre se rangea à l'opinion de sa commission, entrant ainsi, malgré les explications du Président, M. Dupin, dans une voie qui devait la conduire, et d'autres après elle, à entamer d e plus en plus les pri vilèges et les immunités des rentes f . Porté à la Chambre des Pairs, cet amendement fut adopté. On y avait pourtant bien fait observer que c'était là une première atteinte aux immunités des rentes, qu'il ne fallait en effet attacher nulle valeur aux restrictions de certains orateurs de la Chambre. L'article fut voté. Le ministre, qui l'avait combattu à la Chambre, ne le soutint devant les Pairs qu'en s'engageant à faire consacrer Tannée suivante, lors de la conversion, les droits et privilèges

* Discussion du 16/uwt. — Le Ministre des finances, « On a considéré celte disposition comme une légère atteinte portée aux immunités que la loi a accordées aux rentes. Veuillez bien prendre garde que Tannée prochaine nous devons faire une conversion. Je ne veux pas proposer le rejet de l'amendement de la commission, je viens soumettre à la Chambre la proposition de l'ajourner à l'année prochaine... Il est possible qu'on cherche à en tirer parti pour établir que les immunités qui appartiennent aux rentes seront successivement attaquées, que plus tard on demandera des droits d'enregistrement pour les transferts, plus tard des droits sur les rentes échues par succession et ainsi de suite. »

Le Rapporteur explique qu'on ne veut pas porter atteinte aux immunités, seulement il y a un abus, on veut le réprimer.

Le Président de la Chambre. — « L'article n'a pas apporté de modifications pour le cas où les rentes se transfèrent à la Bourse, mais seulement pour le cas où, par un contrat notarié, on opère sur une rente. La loi qui établit un droit sur les actes notariés pour la transmission des valeurs mobilières pc trouvant éludée dans les cas que la commission a indiquées, la disposition qu'elle propose agit, non pas sur la rente comme rente, mais sur la fraude et pour l'empêcher. »

M. le Ministre des finances, a Je demande la parole... Quel est l'état actuel des choses! C'est que toute mutation de rentes est affranchie des droits d'enregistrement. Voilà le principe, voilà la base. Eh bien ! que fait-on par l'amendement? On fait que, lorsque la mutation a lieu par suite d'un acte de donation entre vifs, si la rente n'est pas possédée depuis un an, on paie le droit. Donc il y a un changement, il y a une modification quelconque aux droits existants. »

Le Président, « L'article est adopté et la Chambre s'attache non pas aux motifs qu on a donné pour le combattre, mais à ceux à l'aide desquels on l'a fait passer. » {Moniteur du 17 juin 1836.)

attachés aux rentes. Mais les paroles, les explications des ministres ne sont pas la loi, et malgré toutes les restrictions dont on a entouré ce vote, il faut le considérer comme un acquiescement aux théories de ceux qui prétendaient amener les rentes au traitement commun '. C'était une première atteinte à leurs privilèges: les contribuables, les porteurs de rentes étaient désormais avertis : ils savaient que le législateur ne considérait pas les rentes comme inviolables et garanties contre toute disposition future.

Mais ce n'est pas tout. Une seconde atteinte fut portée à ces immunités, et cela par un projet émané du Gouvernement. Ainsi que l'avait prévu le ministre des finances d'alors, M. Lacave-Laplagne, on étendit les dispositions de la loi de 1836 à toutes rentes transmises à titre gratuit

1 Séance du 6 juillet 1836. — Le comte Roy. < Ainsi voilà encore une loi permanente détruite par le budget. Et cette loi qui serait ainsi changée et détruite par le budget, n'est pas seulement une loi permanente, mais encore c'est une loi de crédit, c'est-à-dire une de ces lois auxquelles il ne peut être porté atteinte sans violenter la foi publique. La loi qu'on vous propose de modifier au préjudice des propriétaires de rentes est la même que celle qui déclara que les inscriptions sur le Grand -livre, que leurs transferts et mutations, que les quittances des intérêts qui en sont payés, et que tous les effets de la dette publique inscrits ou à inscrire sont exempts de la formalité et des droits d'enregistrement. Si ces dispositions ne sont pas sacrées dans une partie, elles ne le sont pas dans une autre ! »

Le Ministre des finances, u Au commencement de la session prochaine, le gouvernement aura à présenter aux Chambres une loi de conversion. 11 saisira cette occasion pour faire connaître de nouveau de la manière la pins solennelle les privilèges des rentes actuelles et des rentes nouvelles qui devront être créées, afin qu'à aucune époque quelconque, et sous quelque prétexte que ce soit, on ne puisse plus venir demander soit un impôt sur les transferts, soit un droit de succession sur les rentes, soit toute autre infraction à leurs immunités présentes. U importe de donner à cet égard la plus complète sécurité aum rentiers, et, sans cette précaution indispensable, la confiance abandonnerait nos fonds publics, et les capitaux iraient chercher des placements dans les pays qui savent tenir leurs engagements. » {Moniteur du 7 juillet 1836.)

Voilà la question posée avec franchise. On voit ce que valent ces arguments aujourd'hui que la France est presque le seul pays où la rente ne soit pas taxée.

par décès on entre vifs ! . « Il parut injuste, sauf pour les transferts de rentes à titre onéreux, que les autres transmissions fussent exemptes. Celui qui augmente sa fortune par des dons et legs et successions en rentes sur l'État, ne doit pas moins à la société que celui qui l'augmente par d'autres biens... Les lois constitutionnelles veulent expressément que tous les français contribuent indistinctement dans laproportion de leur fortune aux charges de VÉtat 2 ». Ainsi un deuxième avertissement était donné aux contribuables. La théorie, jadis gouvernementale, de l'immunité complète des rentes, était abandonnée parle Gouvernement et parle législateur. On entrait dans une période nouvelle où, suivant le commentateur autorisé de cette loi, chaque Français devra contribuer aux charges de l'État dans la proportion de sa fortune. C'est l'application des lois constitutionnelles mêmes qui conduit à cette égalité. Non seulement donc le

1 loi du 18 mat 1850, art. 7 : « Les mutations par décès et les transmissions entre vifs à titre gratuit d'inscription sur le Grand-Livre de la Dette publique, seront soumises aux droits établis pour les successions ou donations. »

« L'art. 7 assujettit au droit de transmission par décès et au droit de donation entre vifs les rentes sur l'État.

La législation était déjà entrée dans cette voie; l'art. 6 de la loi du 18 juillet 1836 soumet au droit proportionnel d'enregistrement les actes de donation de rentes sur l'État, toutes les fois que la rente donnée n'a pas été inscrite sous le nom du donataire depuis plus d'une année.

Aujourd'hui il s'agit d'arriver à une application entière et sans exception des lois financières qui régissent les transmissions par décès et les donations entre vifs. La possession acquise à ces deux titres reçoit la même protection, quelle que soit la nature de la valeur transmise. Rien ne justifie une exception à ce droit commun, et on ne serait pas fondé, ainsi que M. le ministre des finances l'établit dans son exposé des motifs, à l'invoquer en faveur des rentes sur l'État.

On n'y rencontre pas une raison d'intérêt général, ni même de crédit. C'est simplement l'égalité del ous les contribuables et de toutes les valeurs mobilières devant la loi, que l'on rétablit en matière de successions et donations. » (Rapport de M. Gouin, 8 mars 1850. Chambre des Députés.)

* Dalloz, v* Enregistrement, n" 39 et 4926.

législateur n'est pas lié ; mais il est engagé par les précédents, par l'esprit même des lois à traiter les rentes comme les autrea biens. Il peut s'y laisser entraîner ou s'en dé* fendre suivant les circonstances. Mais ce n'est plus qu'une question d'opportunité que je n'ai pas à discuter en ce moment.

d). — Créances hypothécaires.

Il semble à première vue que rien ne puisse être invoqué en faveur de ces créances qui les doive soustraire à l'impôt sur le revenu. Le prêt hypothécaire est un placement qui ne diffère des autres que par un supplément de sécurité. Et si Ton admet en théorie, indépendamment des difficultés pratiques, la légitimité d'un impôt sur les créances chirographaires, la seule question qui devait se présenter au sujet des créances hypothécaires serait celle de savoir s'il ne serait pas juste de les imposerplus rigoureusement quetout autre placement à raison du degré de sécurité qu'elles présentent.

Cependant on a cru pouvoir démontrer qu'elles doivent être soustraites à l'impôt. On a invoqué pour cela l'intérêt de l'agriculture, laquelle a besoin de fonds à bon marché. Le prêteur, dit-on, ferait payer l'impôt par le débiteur.

Mais il convient de faire remarquer que les fonds empruntés par contrat d'hypothèque ne sont pas toujours et nécessairement appliqués aux besoins de l'agriculture. Us peuventservir soit à payer le bien même qui est hypothéqué, soit à des usages très divers et parfois contestables dans leur utilité ; et un éminent auteur a fait remarquer que, dans beaucoup de cas, un impôt sur les créances hypothécaires, s'il avait pour effet de les rendre sinon impossibles du moins très rares, servirait à sauver l'emprunteur de sa ruine.

£n admettant maintenant que ces fonds doivent être appliqués à l'agriculture, il n'est nullement démontré que le créancier parviendrait à faire reporter sur l'emprunteur le poids de cet impôt. Cela se produirait sans doute dans une législation qui frapperait le revenu des seules créances hypothécaires. Mais l'impôt général sur le revenu atteignant toutes les sources de revenus, les placements hypothécaires, même soumis à l'impôt, ne deviendraient pas moins recherchés, puisque tout autre emploi de capitaux donnerait lieu à une action égale du fisc, sans offrir la sécurité du placement hypothécaire. Le seul résultat de l'impôt serait de diminuer la quantité des capitaux offerts, mais d'une quantité déterminée par les règles de l'arithmétique et non de l'économie politique. Si, en effet, là où on offrait 100, le fisc en demande 2, il ne reste à offrir que 98. Tel serait le résultat de l'impôt sur la créance hypothécaire. Dans ces conditions, lors de rétablissement de l'impôt les capitaux pourraient être un peu plus cher, mais on voit à quoi cela se limite. Et avec Faffluence actuelle des capitaux, la rareté des placements sûrs et avantageux, on peut affirmer que, malgré Timpôt les prêts hypothécaires seraient encore en faveur et par conséquent à bon marché '.

f II en serait tout autrement si Ton prétendait taxer les créances hypothécaires seules, au moyen d'un impôt spécial, comme on fit en 1812. Et, pour cette hypothèse, je veux citer une lettre de M. Alglave, réminent professeur de science financière à la Faculté de droit de Paris. Partisan de cet impôt en 1872, il en est aujourd'hui l'adversaire. Et voici les raisons qu'il donne.

« Il faut, bien entendu, distinguer soigneusement entre un impôt spécial sur les créances hypothécaires et la taxation de ces créances dans un impôt général sur le revenu. Une loi fiscale, frappant, suivant la même formule» les revenus de tout genre, n'aurait aucune raison d'accorder une situation privilégiée aux revenus des créances hypothécaires. Mais il en est tout autrement d'un impôt spécial frappant ces créances, sans atteindre en même temps et au même taux les autres revenus. Il en résulterait une injustice évidente, retombant en définitive à la charge des emprunteurs.