ALLEMAGNE

L'introduction de l'impôt sur la plus-value foncière en Allemagne résulte d'un phénomène qui n'est point certes particulier à ce pays, mais qui s’y est manifesté d’une façon plus sen$ible qu'ailleurs : c’est la hausse de valeur démesurée des terrains bâtis ou à bâtir. Cela tient, avant tout, à la-prodigieuse croissance de la population urbaine depuis la fondation de l'empire, et au remarquable développement de tout le pays. Quelques chiffres mettront en relief le phénomène dont nous venons de constater l'existence,

Il existe, à Berlin, un quartier, Friednau, dans lequel la perche carrée de terrain, qui valait 19 marks 90 en 1871, était payée 700 marks en 1900, soit 30 fois plus. Dans cette même ville, la valeur totale du sol a augmenté, depuis la première moitié du xyx° siècle, de 2 milliards et demi; elle s’élèvait en 1913 à plus de 3 milliards, par le fa itseul du progrès de la capitale. Il en est de même dans la plupart des

grandes villes d'Allemagne, notamment à Francfort, Dresde, Charlottenbourg, où, en moins de dix ans, la valeur du sol urbain est montée de 45 à 300 millions de marks. Le phénomène est particulièrement sensible dans les ports militaires (Kiel, Wilhelmshaven, etc.) où la rente des propriétaires fonciers s’est accrue parallèlement à l’augmentation de la flotte de guerre allemande (1).

Ces considérations et ces chiffres expliquent comment l'impôt sur les plus-values immobilières en Allemagne a d’abord eu le caractère de taxe locale.

Cependant, avant d’être adopté par certaines villes d’Allemagne, l'impôt reçut une première application en Chine, dans le territoire de Kiao-Tchéou. La colonisation allemande avait produit un très rapide accroissement des valeurs foncières et les ordonnances de 1898, édictées en vue d'empêcher la spéculation sur les terrains et la dépossession des indigènes, établirent un impôt qui frappait directement la plus-value immobilière. Cet impôt n’était pas progressif, mais très élevé (de la moitié de la plus-value). On le percevait de deux manières : d’abord au moment des transmissions de propriété, sur les plus-values acquises depuis les dernières transmissions ; ensuite, en l’absence de toute transmission, sur les résultats d’une évaluation des propriétés à laquelle il devait être procédé tous les vingt-cinq ans. Cette dernière forme de l'impôt, dont on ne retrouve pas d’autre exemple dans la législation allemande, a été très critiquée. L’évaluation administrative de tous les immeubles faite à des dates fixes, entraîne, disait-on, des conséquences iniques : la plusvalue ne correspond à aucun bénéfice perçu par le propriétaire et peut ne pas se retrouver le jour de la vente.

Après certaines colonies allemandes, plusieurs villes de la métropole utilisérent cette source de revenus. |

Lors de la grande réforme des finances prussiennes, la loi sur les impositions communales du 14 juillet 1893 avait en effet autorisé les communes à percevoir un impôt sur les

(1) Voir EMMANUEL Focier, La municipalisation du sol en Allemagne, Revue d'Economie politique, 1904, p. 455,

TONER

plus-values immobilières (1). Mais les villes prussiennes commencèrent en 1904 seulement à faire usage de cette faculté. Breslau d’abord, puis Cologne, Francfort-am-Mein, Dortmund, Ulm, Mayence, Kiel, Essen notamment et, en 1900, Berlin établirent tour à tour cet impôt. Voici quelles sont les principales règles adoptées : l'impôt n’est pas perçu au moyen d'une évaluation périodique de la valeur des propriétés, mais lors de certaines transmissions de propriétés ; les acquisitions par succession ou par donation entre vifs, par suite de la constitution ou de la dissolution de la communauté entre époux, par licitation entre co-propriétaires, échappent en général à l'impôt. A Berlin, celui-ci n’est pas perçu au cas d’expropriation ; il l’est au contraire, dans cette hypothèse, à Cologne et à Francfort-am-Mein. Pour déterminer la plus-value, on déduit notamment de la valeur actuelle de l’immeuble, la valeur procurée par des dépenses d'amélioration faites par le propriétaire ou par des dépenses imposées à ce propriétaire pour l’exécution de travaux publics. L'impôt, enfin, est progressif, et, quant aux indications nécessaires à sa perception, le vendeur doit les fournir très complètes à l’autorité municipale, mais celle-ci n’est pas liée par ces déclarations et peut recourir à des experts. ’

Plusieurs États particuliers de l’Empire établirent, à leur tour, un impôt sur la plus-value immobilière : le grand-duché de Hesse, en 1907 ; Hambourg, en 1908 ; Lubeck, en 1909 ; la principauté de Lippe, en 1910.

La Saxe et la Prusse pensèrent également à utiliser cette source de revenus et des projets furent déposés, notamment dans le royaume de Bavière et dans le grand-duché de Bade.

Mais l’Empire suivit l’exemple et, le 15 juillet 1909, le Reichstag inséra dans la loi financière de cette date, un article additionnel aux modifications des tarifs du droit de timbre, d’après lequel l'impôt sur les plus-values « imméritées » d'impôt local, est érigé en impôt national et fédéral d'Empire. s

(1) Annuaire de législation étrangère, publié par la Société de législation comparéé, 1894, p. 156.

Le paragraphe 90 de la loi du 15 juillet 1909, qui pose le principe de la nouvelle taxe, est ainsi conçu :

«D'ici au 1er avril 1912, il sera établi un impôt d'Empire « sur la plus-value immobilière non gagnée (Zuwachssteuer) «qui devra être calculé de façon à produire au moins 20 mil- «lions de marks par an » (1). La loi décide ensuite que jusqu’au jour de l’entrée en vigueur de la Reichszuwachssteuer, le droit de mutation immobilière, fixé à 1/3 p. 100 sera majoré de 100 p. 100. Après cette date, la majoration sera supprimée, et même, si le rendement annuel moyen de l’impôt de plus-value dépasse 20 millions de marks, le taux du droit de mutation, revisé tous les six ans par le Bundesrat, sera modifié d’une manière inversement proportionnelle. Ge sont les nécessités budgétaires qui ont amené le Parlement à voter la loi de 1909. Cette année-là, pour faire face aux dépenses sans cesse croissantes de l’'Empire,les gouvernements des États confédérés demandèrent au Reichstag de créer de nouveaux impôts portant surtout sur les successions. Une partie des taxes demandées par les États ayant été rejetée, un certain nombre de députés déposèrent, le 23 avril 1909, une proposition tendant à imposer là plus-walue mobilière et immobilière. Cette forme d'imposition souleva, devant la commission des finances, de vives objections. On fit remarquer, notamment, que la plus-value mobilière fait presque toujours place à une moins-value ; que, d’autre part, l'impôt sur la plus-value des titres mobiliers rendait nécessaire la création d’un contrôle rigoureux, ce qui était de nature à apporter un obstacle à leur libre circulation. Finalement, après bien des discussions, le Reichstag se décida à voter la motion qui fut incorporée à la loi financière du 15 juillet 1909, $ 90.

Le 12 avril 1910, conformément aux prescriptions de la loi de 1909, le gouvernement introduisit au Reichstag un

(1) Voir le texte de cette ioi et son commentaire dans OuatiD, L'imposition des plus-values immobilières en Allemagne, Revue de science et de législation financière, 1911, p. 325 et suiv. Voir aussi BELLOM, L’impôt allemand sur la

plus-value des immeubles, dans le Journal des économistes, mars 1911, p. 418 et suiv.

projet d'impôt sur les plus-values immobilières. C’est ce projet qui, assez profondément remanié, est, devenu la loi actuelle du 14 février 1911 (1).

À la différence de la législation anglaise, la loi allemande du 127 avril 1911 institue, non pas plusieurs impôts, mais un impôt unique, lequel est perçu à l’occasion du transfert de la propriété bâtie ou non bâtie. Mais il ne s'applique pas à toutes les transmissions de propriétés immobilières. Les seules mutations qui donnent lieu à la perception de l'impôt sont. les transmissions de propriétés entre vifs et à titre onéreux, et aussi les transmissions de parts, actions ou intérêts dans les sociétés quelconques ayant un patrimoine social consistant en immeubles et ayant pour objet de les mettre en valeur. Au contraire, échappent à l'impôt, d’abord les aliénations à titre gratuit : donations, successions, conventions matrimoniales, partages d’ascendants, etc., et les aliénations ordonnées par une autorité administrative, dans le but de réaliser une répartition plus rationnelle du sol. Sont exemptés de l'impôt les ventes ou échanges de propriétés bâties, inférieurs à 20 000 marks et de propriétés non bâties à 5000 marks, et enfin les aliénations faites par l'Empire, les États confédérés, les communes, les associations de constructions à bon marché, de crédit foncier populaire et quelques autres. En somme, remarque très justement M. Bouvier, «la perception de droit est occasionnelle et non pas périodique » (2).

L’assiette de l’impôt est la plus-value elle-même, c’est-àdire la différence entre la valeur actuelle de l'immeuble et une valeur antérieure prise pour terme de comparaison ; c’est le prix payé lors de la dernière mutation imposable qui servira de base au caicul de la plus-value. Si le dernier fait juridique imposable remonte à plus de quarante ans, le prix d'acquisition sera remplacé par la valeur de l’immeuble quarante ans avant l’époque à laquelle l'impôt devient

(1) Voir le texte de cette-loi dans le Bulletin de statistique et de législation comparée, tome LXIX, p. 339 et 442 et un excellent commentaire dans l’art, précité de M. Ouai.

(2) Bouvier, op. cit., p. 80.

exigible, à moins que le redevable n’établisse qu'il a acquitté lui-même ou que son auteur a payé, pour une acquisition imposable ou non, un prix plus élevé. Dans aucun Cas, on ne peut remonter au delà du 1°r janvier 1885.

On obtient ainsi la plus-value brute, c’est-à-dire la différence entre le prix d'achat de la propriété, ou sa valeur à l’époque indiquée par la loi, et son prix de vente. Ce n’est pas celle-ci, mais seulement sa plus-value nette, qui est imposable. Pour la déterminer, il faut se livrer à des opérations très complexes et à des calculs assez compliqués qui peuvent se résumer de la façon suivante :

Il faut d’abord ajouter au prix d’achat 4 p. 100 de ce prix, au minimum, à titre de frais, les dépenses pour constructions et pour toutes améliorations ayant un caractère durable, y compris celles concernant l’exploitation agricole ou forestière, les dépenses pour travaux de recherches ou de sondages miniers, les prestations et cotisations pour la construction de routes, l’établissement de canalisations et l’exécution de tous autres travaux d'utilité publique, et enfin, un intérêt minime, calculé à la fois sur le prix d'acquisition et sur les diverses sommes que la loi prescrit d'ajouter à ce prix.

Il faut ensuite déduire du prix de vente, les frais de vente et de transfert qui sont prouvés incomber au vendeur.

Dans tous les cas, qu’il s'agisse de l’achat ou de la vente, il faut d’abord ajouter au prix la valeur des charges assumées par l’acquéreur, ainsi que celle des servitudes réservées et des autres servitudes grevant, l'immeuble, puis déduire du prix la valeur des charges assumées par le vendeur, des machines faisant partie intégrante de l’immeuble et des produits encore sur pied.

Telles sont les opérations principales (nous négligeons les

détails) qui permettent, avec beaucoup de difficultés sans:

doute dans la pratique, de déterminer la matière imposable. Ceci fait, il s’agit d'appliquer le tarif légal.

À la différence de la loi anglaise, qui ne frappe que la plusvalue supérieure à 10 p. 100 de la somme prise pour point

de comparaison, la loi allemande atteint toute plus-value, quelle qu’en soit l'importance.

Le tarif est progressif, comme pour l'impôt sur le revenu. Il part d’un minimum de 10 p. 100 pour une plus-value nette de 10 p. 100 au plus, et il aboutit à un maximum de 30 p. 100 quand la plus-value nette est supérieure à 290 p. 100 du prix d'acquisition. Ainsi, dit M. Oualid «à supposer la plus-value atteignant ce niveau extrêmement élevé, ce qui démontrerait le caractère de pure aubaine de ce gain fortuit, le fisc n’en prélèverait pas même le tiers. Le propriétaire bénéficierait encore des 70 p. 100 de cet accroissement de valeur. Il serait malaisé d’accuser le législateur allemand d’avoir cherché à spolier le propriétaire foncier. La marge de profit qu’il laisse au spéculateur immobilier, puisque ce prélèvement de 30 p. 100 est maximum, et que, pour une plus-value de 110 p. 100, il est de 15 p. 100 seulement, est amplement suffisante à tenir en éveil l'esprit de spéculation, d'autant plus que les corrections apportées au calcul de la plus-value contribuent aussi à atténuer la charge pesant sur un bénéfice auquel il est à peu près étranger » (1). Il convient, en effet, de n’imposer qu’une partie de la plus-value et d'établir un impôt assez faible pour maintenir à l'individu le stimulant de l’intérêt personnel et lui laisser une part de son gain, même lorsqu'il n’est pas « mérité ».

Pour éviter les spéculations, la loi accorde une sorte de prime proportionnellement à la durée de la période servant au calcul de l’impôt et décide que chaque année de possession entraîne une réduction de 1 p. 100 sur le montant de l'impôt.

La loi prévoit un certain nombre d’exemptions : cellesci s'appliquent d’abord aux biens appartenant au prince souverain et à la princesse souveraine, à l’Empire, aux Etats confédérés et aux communes, sur le territoire desquels ils sont situés, à certaines associations, dont le but est désintéressé ; puis, aux biens dont le prix de vente (en cas de vente partielle, la valeur de la totalité de la propriété), ne dépasse pas 20 000 marks s’il s’agit de terrains bâtis et 5 000 marks s’il s’agit desterrains non bâtis, à la condition que le revenu

(1) Ouaz1D, op, cil., p. 354.

du vendeur et de son conjoint ne soit pas supérieur à 2 000 marks, et qu'ils ne fassent ni l’un ni l’autre profession de vendre des immeubles. Cette dernière condition a été ajoutée par la loi du 3 juillet 1913.

C’est le contribuable, c’est-à-dire la personne responsable du paiement de l'impôt, qui est le bénéficiaire de la plus-value. Ce sera, suivant fe cas, le vendeur, l’exproprié ou chacun des échangistes pour le terrain qu’il cède à son co-échangiste. S'il y a plusieurs redevables, ils sont tenus solidairement.

La loi du 14 février 1911 disposait qu'à partir du 1er avril 1915, le produit de l'impôt de plus-value serait partagé entre l’Empire, les Etats confédérés et les communes dans les proportions suivantes : à l’Empire, 50 p. 100; à l'Etat confédéré, 10 p. 100 ; aux communes, 40 p. 100.

A titre transitoire, durant les cinq premières années d’application de la loi, les communes dans lesquelles existait, au 1er avril 1909, un impôt sur la plus-value immobilière, ont eu droit à une part égale à la somme annuelle moyenne que leur rapportait cet impôt. Elles pouvaient toujours, en outre, avec l’assentiment du gouvernement de l'Etat confédéré, prendre des arrêtés en vue de percevoir pour leur compte des surtaxes à la part de l'impôt d'Empire qui leur revenait. L'impôt d’'Empire et la surtaxe ne devaient, en aucun cas, dépasser, à eux deux, 30 p. 100 de l’augmentation de valeur.

Du 1®% avril 1911, date d’entrée en vigueur de la loi, au 31 mars 1912, époque à laquelle prend fin l’année financière allemande, le produit de la taxe impériale sur les plus-values immobilières ne s’est élevé qu’à 10 millions de marks, chiffre: inférieur de 3 millions à celui des prévisions budgétaires.

La loi du 3 juillet 1913, relative à la modification du régime financier de l’Empire, a supprimé l’impôt sur les plus-values immobilières comme impôt d'Empire.

Cette loi ne doit pas être confondue avec la loi du même jour établissant l'impôt sur l'accroissement dé la fortune.

Au printemps 1913, l’augmentation des armements alle-

mands nécessita la création de 250 millions de marks de ressources permanentes. Le projet déposé le 29 mars 1913 par le chancelier de l'Empire comportait notamment l’ajournement de la suppression du droit de timbre supplémentaire sur les mutations immobilières prévu par l’article 90 de la loi du 15 juillet 1909 et surtout le relèvement des contributions matriculaires versées par les Etats à la caisse de l'Empire. Elles étaient portées de 0 mark 80 à 1 mark 25 par habitant ; pour y faire face, les Etats devaient créer des impôts sur la fortune, le revenu ou les successions. Au cas où, au 1% avril 1916, un Etat confédéré n’aurait établi aucun impôt de ce genre, l'Empire se réservait le droit d'introduire d’office dans cet Etat, un impôt sur l’accroissement de la fortune (1). .

Le projet du chancelier fut combattu par les partis de gauche. Ils craignaient de voir les majorités conservatrices des Parlements des Etats particuliers et notamment du Landlag prussien, établir un impôt sur la fortune acquise conforme à leur intérêt, et ils réclamaient un impôt d'Empire sur les successions. |

Les partis modérés, nationaux-libéraux et centre, finirent par aboutir à un compromis. La disposition accessoire du projet du gouvernement, prévoyant la faculté pour l’Empire d'établir d'office un impôt sur l'accroissement de la fortune dans les Etats confédérés qui, au 1% avril 1916, n’auraient organisé aucun des impôts directs prévus pour faire face au relèvement des contributions matriculaires, — devint la base de la nouvelle législation d’'Empire. Les dépenses permanentes résultant de la loi militaire seraient couvertes par un impôt d'Empire sur l'accroissement de la fortune, frappée périodiquement d’après un tarif progressif. Repoussé par les conservateurs, l'impôt sur les successions rentrait ainsi dans la législation par une voie détournée, puisque même l'héritage en ligne directe était atteint comme un accroissement de fortune.

En même temps que, par cette première loi du 3 juil-

(1) Bulletin de statistique et de législation comparée, mars 1915. ;

et 1913, l'Empire adoptait un impôt général sur l’accroissement de la fortune, il abandonnaïit aux Etats particuliers et aux communes, par la seconde loi du même jour, le produit de l'impôt sur la plus-value des immeubles.

On peut, dans une certaine mesure, rapprocher de l établissement de ce nouveau régime financier la réforme prussienne de 1893, qui avait abandonné aux communes l'impôt foncier, quand l'Etat eut créé un impôt général sur les revenus.

La loi du 14 février 1911, abrogée en ce qui concerne la part de l'Empire, continue donc d’être en vigueur pour les Etats et les communes. |

Voici le texte de l’article 127 de la loi du 3 juillet 1915» (1)r

«ARTICLE 1. — La surtaxe imposée conformément aux articles 89 et 90 de la loi relative au timbre impérial sur les droits énumérés aux dits articles sera maintenue au taux actuel jusqu’à la fin de l’année 1916... (2).

«La part d'impôt revenant à l’Empire ne sera pas perçue dans le cas où, postérieurement au 50 juin 1913, application sera faite des dispositions de la loi relative à l'impôt sur la plus-value immobilière en date du 14 février 1911.

«Le recouvrement de l'impôt sur la plus-value dans les communes, unions de communes, et Etats confédérés, continuera d’être effectué conformément aux dispositions légales actuelles, sous réserve des modifications suivantes :

«1° Dans les communes visées à l’art. 60, $ 1er, communes ‘ayant droit à l'indemnité, la part d'impôt revenant à l'Empire continuera d’être perçue, jusqu’au 17 avril 1915, mais pour le compte des communes.

«29 En ce qui concerne les communes ayant droit à indemnité et visées à l’art. 60, $ 2, l'autorité centrale de l'Etat peut ordonner que les arrêtés pris avant le 1er janvier 1911, avec effet à partir de cette date, soient maintenus en vigueur. L’excédent sur le montant du produit moyen annuel restera acquis aux communes.

(1) Bulletin de statistique el de législation comparée, juillet 1913, p. 87.

(2) Il s’agit en particulier du droit de timbre sur la mutation des immeubles,

porté de 1/3 à 2/3 p. 100.

noie.

«39 Les attributions conférées au Conseil fédéral ou au chancelier de l'Empire par la loi relative à l'impôt sur la, plus-value immobilière sont transférées à l’autorité centrale de l'Etat confédéré. Celle-ci est autorisée à les transférer à des autorités sous-déléguées.

«4° Les fonctionnaires chargés du recouvrement de l’impôt sur la plus-value sont autorisés, avec l’assentiment de l’autorité supérieure, à ne procéder ni à l'établissement de l’assiette, ni à la perception de l'impôt sur la plus-value, dans le cas où les frais nécessités pour l’établissement de l'assiette seraient hors de proportion avec le rendement de l'impôt.

«I peut être établi par une loi de l'Etat, ou par un règle- * ment organique pris en conformité avec le droit de l'Etat, une réglementation différente pour la levée de l’impôt sur la plus value immobilière. »

L'impôt sur la plus-value immobilière devient donc un impôt local, dont il appartient aux Etats, non seulement de percevoir le produit, mais de modifier la réglementation et même de supprimer la perception.

Là où il continue d’être appliqué, l’Empire ne touche plus sa part qui était de la moitié. Cette part est cependant toujours perçue, mais au profit des communes qui, possédant un impôt sur la plus-value avant 1911, devaient continuer à toucher jusqu’en 1915, le produit moyen de leur ancien impôt.

Les communes qui avaient été autorisées par le chancelier d'Empire à maintenir leurs ordonnances antérieures à 1911, pourront désormais recevoir cette autorisation des Etats particuliers.

La somme recueillie est très faible, puisque l'impôt d’Empire sur les mutations immobilières, au taux, cependant bien réduit, de 2/3 p. 100, produit 39 millions de marks. S'il faut en croire le secrétaire d'Etat de la Trésorerie d’'Empire (1),

(1) Discours prononcé au Reichstag le 14 février 1912 à l’occasion du dépôt du projet de budget de l’Empire pour 1912-1913. Bulletin de statistique et de législation comparée” mars 1912, p. 39,

Ho

cela aurait ténu surtout à un manque d’organisation dans les premiers temps d'application de la loi, des bureaux chargés du recouvrement de l'impôt.

D'ailleurs, le rendement de l'impôt s’est aussi trouvé diminué par les ménagements accordés par la loi aux longues possessions; sous forme de modération de taux, par l’addition des dépenses d'améliorations au prix d'achat, au lieu de leur déduction du prix du vente.

Pour un produit aussi minime, l'application de l'impôt a donné lieu à d'innombrables difficultés. L'administration des finances a été obligée de publier des « communiqués officiels » (Amiliche Mitleilungen) sur l'impôt de la plus-value pour justifier ses services.

Le principe même de l'impôt a soulevé des diflicultés d'interprétation. Le tribunal administratif chargé d’appliquer la loi constatait que sa rédaction obligeait à percevoir l'impôt dans des cas où il ne l’aurait pas été, si l’on avait simplement considéré le principe posé par l’article 1er. Le ministère des Finances estimait que « ces décisions du tribunal administratif étaient contestables, puisqu'elles conduisaient à des résultats qui n'avaient pas été voulus par le législateur, et que les pensées économiques de la loi ne pouvaient être prouvées par des déductions purement juridiques (1) ». $

Hypnotisés par quelques exemples de spéculation et de hausse extraordinaire de terrains, les tribunaux ont appliqué la loi avec une extrême rigueur. Un redevable qui devait

payer pour la vente de deux terrains 100 000 marks d'impôt, :

fut mis en faillite ; une procédure de vente forcée fut engagée contre lui et entraîna sa ruine (2).

Le gain réalisé par le vendeur est parfois illusoire, par exemple, si l’acheteur lui a remis, en représentation d’une partie du prix, des créances irrécouvrables. Cependant le Bundesrath, par décision du 13 février 1913, a estimé que ce fait ne devait pas modifier l’assiette et le recouvrement de

(4) Dr Lion, Die Praxis des Wertzuwachssteuer Gesetzes, dans la Deutsche Juristen Zeitung, 1° juillet 1913, p. 835.

(2) Cité par le Dr Lion, loc. cit,

l'impôt. Ces difficultés et rigueurs d'application de la loi du 14 février 1911 l’ont vite rendue impopulaire, et son abrogation comme loi d'Empire, en juillet 1913, a été vue avec satisfaction (1).

() Revue politique et parlementaire (Chronique sur l’ Allemagne), t. LXXVII, p. 629.