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16 septembre 1807, prévoient la possibilité pour la collectivité, de participer dans une certaine mesure à la plus-value procurée aux propriétés foncières par l'exécution des travaux publics ; mais ces textes n’ont pas grande portée pratique, d’abord parce qu'ils n’envisagent qu’un cas spécial de vente, celui où la plus-value à sa source dans l’exécution des travaux publics, puis parce qu’ils apportent de telles restrictions au droit de la collectivité, qu'ils encouragent les administrations à négliger de s’en prévaloir.

L'article 51 de la loi du 3 mai 1841, relative à l’expropriation pour cause d'utilité publique, est ainsi conçu :

«Si l'exécution des travaux doit procurer une augmentation de valeur immédiate et spéciale au restant de la propriété, cette augmentation sera prise en considération dans l’évalution du montant de l’indemnité. »

Ce texte frappe incontestablement d’une sorte d'impôt la plus-value non gagnée par le propriétaire. Seulement, il est d’une application très peu fréquente. Pour qu’il puisse s’appliquer, en effet, il faut d’abord qu'il s'agisse d’une expropriation en vue de l’exécution de travaux publics; il faut, en outre, que la plus-value obtenue par le restant du fonds soit immédiate et spéciale, ce qui veut dire qu'il est indispensable que l’augmentation de valeur puisse être évaluée d’une façon certaine au moment de l’expropriation, et que la propriété non atteinte subisse un accroissement direct de prix, par suite ‘des travaux effectués, accroissement indépendant de celui dont peut bénéficier tout le quartier. Il faut enfin que la propriété ayant subi une augmentation de valeur immédiate et spéciale, soit aux mains de l’exproprié.

Cet ensemble de conditions rend le système de la loi de 1841 difficilement applicable, ce qui a fait dire à M. Ajam qu'il était « rarement utilisable contre l’exproprié et jamais contre les propriétaires voisins non touchés » (1).

Sans établir directement un impôt sur la plus-value, la loi du 16 septembre 1807 a cependant un champ d’application

(1) MAURICE AJAM, La plus-value sociale, Revue politique et parlementaire, avril 1911,

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beaucoup plus étendu que celui de la loi de 1841. Son article 30 dispose que «lorsque, par suite des travaux déjà énoncés dans la présente loi, lorsque, par l’ouverture de nouvelles rues, par la formation de places nouvelles, par la construction de quais, ou par tous autres travaux publics généraux, départementaux ou communaux, approuvés ou ordonnés par le gouvernement, des propriétés privées auront acquis une notable augmentation de valeur, ces propriétés pourront être chargées de payer une indemnité qui pourra s'élever jusqu’à la valeur de la moitié des avantages qu’elles auront acquis; le tout sera réglé par estimation dans les formés déjà établies par la présente loi... » |

Ce texte paraît d’une application très facile. Il n’en est rien, par suite de la procédure très compliquée organisée par la loi de 1807. Elle exige, en effet, un décret rendu en forme de règlement d'administration publique, un rapport du ministre, une enquête, une expertise ; elle‘demande, en outre, des jusüfications de l'importance de la plus-value et une relation précise de cause à effet entre le travail public et l’accroissement immérité.

Aussi, peu de communes ont-elles demandé à bénéficier des dispositions de l’article 30 de la loi de 1807 (1) et, si quelques-unes s’y sont parfois décidé, elles ont assisté souvent au rejet de leur demande, après avis défavorable du Conseil d'Etat. C’est ainsi, notamment, que la ville de Paris se vit refuser l'autorisation sollicitée, lorsqu'elle voulut faire l’application de l’article 30 de la loi de 1807 aux propriétaires avoisinant le musée de Cluny, sous le prétexte que la plusvalue, évaluée par la municipalité à 20 000 francs, était trop peu élevée pour être considérée comme notable. Parfois aussi, les autorisations sollicitées ont été accordées, mais à des conditions telles que les municipalités ont dû renoncer à poursuivre leurs droits. Ainsi, une dizaine de villes ont été autorisées, à l’occasion des travaux communaux, à faire usage de la loi de 1807 ; dans une seule, le décret a été suivi d'exécution ;

(1) RieErT, Etude sur les plus-values indirectes, résultant de l'exécution des fravaux publics.

LNY0 dans les autres localités, les mdemnités n’ont pu être recouvrées par suite d’irrégularités dans la procédure ou de toutes autres difficultés.

Et cependant, pendant un siècle exactement, la question de l'imposition de la plus-value n’a pas fait un pas sur le terrain législatif. Ce n’est, en effet, que le 11 juillet 1907, que M. Carnaud, alors député des Bouches-du-Rhône, reprenant les considérations qui avaient amené le législateur de 1807 et celui de 1841 à édicter leurs textes, déposa sur le bureau de la Chambre une proposition de loi «ayant pour but de faire participer les communes aux plus-values de terrains ou d’immeubles obtenues à la suite de travaux exécutés parleurs soins dans un but d'intérêt général ». Cette proposition était basée sur ce fait que «les travaux exécutés par les municipalités ont persque toujours pour résultat d’obérer leurs finances, tout en enrichissant quelques propriétaires dont les terrains n’acquièrent de la plus-valuë que par suite des dépenses consenties par les populations ».

La proposition Carnaud, renvoyée à la commission de l’administration générale, fut l'objet d’un rapport de M. Bonnevay, député du Rhône. Le rapporteur estimait le projet Carnaud inutile, en présence des dispositions des lois de 1841 et de 1807 : « Toutes les fois, écrivait-il, qu'une municipalité justifie que, par des travaux publics, elle a procuré à des propriétés privées une plus-value notable, elle peut réclamer aux bénéficiaires une partie de cette plus-value. Dans ces conditions, ajoutait-il, la proposition de M. Carnaud qui tend à donner aux municipalités le droit qu’elles ont déjà, nous paraît sans objet. » Malgré l’insuccès de la proposition Carnaud, au cours de la même législature, le 27 juin 1910, M. René Besnard, député d’Indre-et-Loire, déposait une proposition «tendant à déterminer une indemnité au profit du fermier sortant, lorsqu'il serait établi, par une expertise, une plusvalue provenant du travail du locataire » (1). Cette proposition n’a pu être l’objet d’un rapport de la commission com-

(1) Documents parlementaires, Chambre des Députés, 24 juin 1910.S, O., 1910, n° 175, p. 515,

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pétente. «IL est possible, remarque M. Ajam, que cette commission ait hésité devant les difficultés de ventilation, bien qu’en Angleterre, une pareille procédure ait donné de bons résultats (1) ».

Presque en même temps, le 24 juin 1910, un certain nombre de députés, MM. Emile Bender, Justin Godard, Albert Métin, Ferdinand Buisson, Guist’hau, Félix Chautemps, Larquier, ont déposé sur le bureau de la Chambre une proposition (2) aux termes de laquelle «les établissements publics auront droit au remboursement intégral de la plus-value directe ou indirecte, dont les propriétés privées se trouvent augmentées par suite des travaux publics » (art. 1er).

La proposition Bender avait un domaine d’application très limité. Elle ne comprenait que 7 articles très brefs. Elle ne visait que la plus-value résultant des travaux publics effectués ; elle laissait de côté les travaux exécutés par les établissements d'utilité publique, qui ne sont que de simples créations de l'initiative puivée, et elle ne s’occupait pas des expropriations.

C'est naturellement l’administration qui avait exécuté les travaux qui bénéficiait de la plus-value, et cela alorsmême que les dits travaux seraient exécutés par un concessionnaire. Dans ce cas, dit l’article 17 dela proposition Bender, «le contrat de concession ou le cahier des charges réglera la répartition des indemnités entre le service public concédant et le concessionnaire. »

L'article 2 attribuait compétence au Conseil de Préfecture pour procéder au règlement des indemnités conformément aux dispositions de la loi du 22 juillet 1889, qui règie la procédure à suivre devant les Conseils de préfecture. Cette juridiction recevait la faculté d’accorder aux propriétaires, pour se libérer, un délai qui ne devait pas excéder cinq années, à charge par lui de payer les intérêts au taux légal.

Les parties intéressées pouvaient recourir à l'expertise et,

(4) Azam, Rapport parlementaire.

(2) Documents parlementaires, Chambre, 24 juin 1910. S. O., 1910, n° 175, p. 515.

NS dans les questions qui seraient sujettes à communication au ministère public, elles pouvaient recourir à l'arbitrage ; à cet égard, les communes et les établissements publics étaient dispensés de l’autorisation administrative (art. 3).

La prescription des actions en réclamation du paiement des plus-values était acquise, dit l’article4, au bout de deux ans, à dater de la réception définitive des travaux. Bien que ce délai soit consacré par quelques lois antérieures, il nous paraît beaucoup trop court (1). Deux ans, « pour apprécier complètement, dans toutes leurs conséquences, les résultats donnés, les modifications entraînées par la situation nouvelle néedetravaux publics» nous paraissentabsolumentinsuffisants. Sans aller jusqu’à demander la prescription trentenaire, il eût semblé préférable d'adopter la prescription quinquennale.

Enfin, la proposition Bender devait être applicable à l'Algérie et aux colonies (art. 7).

Toujours à la même époque, le 9 juin 1910, M. Jean Javal, député, déposait sur le bureau de la Chambre une proposition de loi ayant pour objet «l'établissement d’une taxe sur l’enrichissement avec affectation du produit de cette taxe à l'amortissement de la dette publique. »

D’après M. Javal, la plus-value est une des sources principales de l'enrichissement, et c’est à ce titre qu’elle doit être frappée d'impôt. Mais, d’après l'honorable député, il n’y a aucune raison de distinguer entre une plus-value méritée et imméritée d’une part, et entre une plus-value mobilière et immobilière, d'autre part, et, contrairement à toutes les lois existantes, et à tous les projets en discussion, la proposition de M. Javal, et c’est là sa principale originalité, tend à assurer «la restitution partielle ou totale de la plus-value imméritée lorsqu'elle porte sur des valeurs mobilières » car, dit l’auteur de cette proposition, «il n’est pas contestable que la plus-value mobilière, tout comme la plus-value foncière, pro-

(1) Voir notamment la loi du 21 mai 1836, art. 18, relative aux travaux des chemins vicinaux, et la loi du 29 déc. 1892, concernant l’action en indemnité des propriétaires ou autres ayants droit pour toute occupation autorisée dans les formes prévues par cette loi.

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vient du fait de la collectivité, beaucoup plus que de l'effort individuel de celui qui en profite, et il est prouvé que des particuliers ont réussi à amasser des fortunes considérables en profitant de certains actes des pouvoirs publics, soit des conces- . sions qui leur sont directement faites, soit de certaines lois, telles que les lois exceptionnelles accordant des primes à telle ou telle industrie, ou les lois établissant des droits de douane favorables à tel ou tel commerce (1). Il n’est pas discutable que de tels actes ont pour résultat de créer de toutes pièces certaines fortunes privées ; or, c’est l’ensemble des consommateurs qui en fait les frais ; la collectivité a donc le droit de participer aux bénéfices qu’elle a libérakement accordés en les payant de sa poche (2).

Se basant sur ces considérations, M. Javal propose d’établir une taxe personnelle, et non plus réelle, comme en Angleterre, par exemple, sur l’enrichissement en général dont la plusvalue, nous l’avons dit, est l’une des causes principales.

. Et voici, très brièvement, comment l’auteur de cette proposition comprend le fonctionnement de cette taxe :

«Toute personne de nationalité française sera invitée à déclarer, dans les formes fixées par un règlement d’administration publique (art. 2), le montant de sa fortune (art. 1°) s’il n’est pas inférieur à 10 000 francs (art. 4) ; le chiffre à porter dans cette déclaration devra être égal à l’actif net que les héritiers ou les légataires du contribuable auraient légalement à déclarer, pour la perception des droits de mutation, si ce dernier était décédé le jour même de sa déclaration (art. 2). Celle-ci pourra être renouvelée une fois au maximum par trimestre (art. 3) et complétée, en outre, au moyen de déclarations supplémentaires pour les biens provenant de transmissions à titre gratuit par actes authentiques ou par déclarations de succession (art. 7).

Les déclarations principales ou supplémentaires n'auront aucun caractère obligatoire et ne seront soumises à aucun contrôle ; mais elles pourront être invoquées par l’adminis-

(1) Rapport JAVAL, documents parlemeñltaires, Chambre, 9 juillet 1912. . (2) Ibid.

tration, à titre de présomption pour établir, à l'encontre des héritiers ou légataires, l'existence d’une omission ou d’une insuffisance dans la déclaration souscrite par ceux-ci, pour le paiement des droits de mutation par décès (art. 9).

Lorsque le rapprochement de deux déclarations successives fera ressortir un accroissement de capital, l’enrichissement ainsi constaté sera frappé, sauf s’il provient d’une transmission à titre gratuit, d’une taxe dite «contribution d’enrichissement », dont la quotité est ainsi fixée par l’art. 5 :

Enrichissement de :

1 à 10.000 fr. 1/2 p.100.

10.000 à 125.000 — 50 fr. plus 1 p. 100 sur la portion supérieure à 10.000fr. 125.000 à 250.000— 1.200 — 2p.100 — 125.000fr. 250.000 à 375.000— 3.700 — 4p.100 — 250.000fr. 375.000 à 500.000— 8.700 — 6p.100 —- 375.000fr. 500.000 à 625.000—16.200 — 8p.100 — 500.000fr. au-dessus de625.000— 26.200 —10 p.100 — 625.000fr.

À défaut de déclaration dans l’année qui suivra la promulgation de la loi, la taxe sera due sur le montant de la première déclaration, déduction faite d’une somme de 10 000 francs. Cette taxe sera mise en recouvrement dans le délai minimum d'un mois après réception de la déclaration constatant l’enrichissement et sera perçue comme en matière d’enregistrement (art. 6). En outre, lors de chaque décès, elle sera exigée à un tarif double de celui qui vient d’être indiqué sur la différence existant entre le montant de la dernière déclaration souscrite par le de cujus et l’actif net de sa succession, déduction faite, le cas échéant, des valeurs recueillies par lui à titre gratuit et ne figurant pas dans cette déclaration (art. 8). Si le défunt n'avait fait aucune déclaration, le montant légal de son enrichissement sera le montant même de l’actif net de sa succession diminué de 10 000 francs.

Quant aux droits de mutation par décès, ils ne seront perçus, dans tous les cas, que « sur l’actif net résiduel, après perception de la contribution sur l'enrichissement du de cujus ».

Le simple exposé de cette proposition suffit à faire apparaître les nombreuses et très graves objections qu’elle soulève.

Ce serait déborder le cadre de l'étude que nous poursuivoné ici, mais il Convient cependant, croyons-nous, de signaler rapidement les deux obstacles principaux qui très probablement s'opposent au vote par le Parlement de la proposition Javal.

En premier lieu, il est infiniment probable que bien peu de contribuables veuillent profiter de la facultéqui leur est accordée de déclarer de leur vivant le montant de leur fortune, puisqu'ils n’y ont personnellement aucun avantage ; bien peu d’entre eux consentiront à acquitter un impôt dont ils peuvent s'affranchir, dans le seul but d'éviter à leurs héritiers le paiement de droits plus élevés.

En outre, la contribution sur l’enrichissement devant, dans la plupart des cas, pour ne pas dire dans tous, être payée au décès de chaque contribuable, équivaudrait, dans la pratique, à une augmentation des droits de mutation, qui sont déjà extrêmement élevés.

Enfin, l'établissement de la contribution sur l’enrichissement semble devoir encourager encore les fraudes déjà si nombreuses en matière de mutations par décès, et Les dissimulatiohs pouvant porter moins facilement sur les biens immobiliers, la taxe atteindrait surtout la propriété foncière.

Aussi la proposition Javal, qui a fait l’objet d’un rapport de son auteur, semble-t-elle avoir peu de chances de devenir exécutoire et ce n’est pas sous cette forme, croyons-nous, que la plus-value « imméritée » risque d’êtrè imposée en France.

Cependant, devant la nécessité de jour en jour plus impérieuse de trouver des ressources nouvelles pour faire face à des dépenses sans cesse plus considérables, le gouvernement, qui, pendant longtemps, semblait se désintéresser de la question, paraît, depuis quelque temps, favorable à l'établissement d’un impôt sur la plus-value. Vers la fin de l’année 1911, le ministre des Finances, M. Klotz, faisait annoncer officiellement, dans l'Information du 25 novembre 1911, son intention de prendre lui-même l'initiative de taxer les plus-values immobilières. Le projet devait comporter, comme compensation d’un abaïissement du droit de 7 p. 100 qui frappe actuellement les muta-

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tions immobilières, la création d’un droit sur les plusvalues immobilières perçu tant au profit de l'Etat que des communes. La plus-value aurait été constatée entre chaque mutation, ce qui est logique, puisque le nouvel impôt devait être un impôt d'Etat et non unetaxe locale, même quand les travaux, sources des plus-values, auraient été effectués avec les deniers communaux (1).

Mais M. Klotz, bien qu'il soit resté ministre des Finances jusqu’au mois de mars 1913, n’a pas mis ce projet à exécution.

L'idée qui l’inspirait a été reprise par un député et a donné lieu au dépôt à la Chambre, par M. Ajam, d’une proposition de loi «ayant potr objet la création d’un impôt sur la plus-value sociale » (2).

Le seul libellé de cette proposition indique suffisamment que M. Ajam se place plus au point de vue social qu’au point de vue financier. Pour l’honorable député, en effet, «l'idée directrice des démocraties contemporaines, et cette idée, ditil, est une force avec laquelle les dirigeants doivent compter, consiste à n’admettre de plus en plus la richesse que comme mérilée par celui qui la détient (3) ». Pour donner satisfaction à cette idée, M. Ajam estime qu'il convient de réclamer à la richesse «imméritée » un «impôt $Surnuméraire ».

Cet impôt doit être perçu lors de toute mutation de propriété, voulue ou forcée, entre vifs et à titre onéreux (art. 1er). La matière imposable est «la différence entre le prix de la dernière acquisition entre vifs et à titre onéreux et le prix d’aliénation ou la valeur vénale actuelle de l'immeuble ». Cependant, si la dernière mutation entre vifs et à titre onéreux remonte à plus de cinquante ans, on substituera au prix d'acquisition, l’évaluation de la valeur vénale de l'immeuble établie sur le revenu constaté lors de la revision décennale de 1890 pour les propriétés bâties et sur le revenu de la première revision pour les propriétés non bâties (art. 2). C’est là la plus-value brute.

(1) Voir l’Information du 25 novembre 1911.

(2) Documents parlementaires, 10 juin 1912, n° 1971. (3) Exposé des motifs.

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