L'IMPOSITION DES PLUS-VALUES IMMOBILIÈRES EST-ELLE LÉGITIME

Le phénomène de la plus-value des immeubles existe ; il est exact, et pour nous, il résulte moins du raisonnement théorique que du fait que les immeubles en général augmentent progressivement de valeur et qu'une partie au moins de cette augmentation est due principalement à l'influence bienfaisante de l’organisation sociale. D'où l’idée de faire payer aux propriétaires, sous forme d'impôt, cette collaboration que leur fournit la société.

Les partisans d’un impôt sur la plus-value immobilière présentent deux arguments :

Il est juste, disent-ils, que la collectivité, si elle ne doit pas confisquer totalement la plus-value qu’elle à procurée et dont bénéficient les propriétaires, én prenne au muüins sa part, au moyen de l'impôt. À côté de la valeur individuelle et de la valeur naturelle des terres, il y à, en effet, la valeur sociale, qui résulte de l’organisation de la société. L’accroissement de la population, la concentration urbaine, l’ensemble des inventions, déé perféctionnements de toutes sortes, le développement des industries, des moyens de communication, l’organisation politique et administrative, qui main-

tient l’ordre et la sécurité et rend possible le progrès, telles sont les causes générales du phénomène de la plus-value ; ce sont là des causes sociales dues à la collectivité, et il est juste que celle-ci participe aux bénéfices qu’elle assure aux propriétaires. Voilà le premier argument.

On a prétendu qu'aucune hausse ne se produirait jamais sans la collaboration des propriétaires. M. Leroy-Beaulieu, par exemple, explique les plus-values par les dépenses qu'ont faites ceux-ci sur leurs terres : la hausse des fermages d’un pays ne représenterait que la moyenne des capitaux incorporés au sol par toute la classe des propriétaires. Mais, tout d’abord, ce raisonnement ne peut être vrai pour les terrains à bâtir, absolument nus et auxquels n’ont été incorporés aucuns capitaux. Il est possible, d'autre part, que le travail et les capitaux incorporés aient été perdus ou mal employés, sans profit pour la terre ou l’agriculture. « Ce que les représentants de la thèse optimiste devraient montrer, dit Marshall, c’est que la valeur actuelle de la terre n’excède pas les dépenses, dans la mesure où elles peuvent être véritablement mises au compte de l’agriculture, qui ont été nécessaires pour faire passer la terre de l’état dans lequel l’homme la trouve, à un état de fertilité et d’appropriation générale à la culture égal à celui dans lequel elle est maintenant. Bien des changements opérés dans le sol furent faits en vue de méthodes qui sont depuis longtemps abandonnées et quelques-uns de ces changements ont plutôt amoindri qu'’augmenté la valeur de la terre (1). »

Enfin, la simple comparaison du chiffre des capitaux incorporés avec le chiffre de la plus-value foncière, montre que le second est beaucoup plus élevé que le premier (2).

On a soutenu aussi que les plus-values ne sont que la récompense de l'intelligence et de la perspicacité dont le propriétaire a fait preuve, en prévoyant que tel petit bourg

(1) Cité par Sansonor. Esquisse d’une théorie générale de la rente, p. 99. — BOUVIER, op. cit., p. 37.

(2) Bouvier, 0p. cit. — Cf. VILFREDO PARETO, Cours d’économie politique, t, I, n°5 775 et 778,

deviendrait une ville, que tel autre était susceptible d’un fort accroissement de population. Mais, de quelque intelligence ou de quelque facilité de prévision que ce propriétaire ail fait preuve, certains bénéfices énormes sont tout à fait hors de proportion avec son mérite personnel (1).

On a objecté enfin que la hausse de la rente n'existe qu’en apparence et qu'elle est corrélative à la baisse de la valeur de l’argent. L’objection n’est pas exacte, car la plus-value des terrains a continué de se produire dans des périodes où les prix de toutes choses diminuaient. Ainsi, de 1873 à 1900, Halbwachs constate une baisse générale des prix, sauf pour

les terrains, dont la valeur a augmenté d’une manière constante (2).

Le second argument des partisans de l’impôt est le suivant : Si le phénomène de la plus-value est général, il est surtout évident dans les grandes villes. Il y donne souvent lieu à des spéculations, qui produisent parfois des bénéfices énormes.

Dans les villes qui sont en voie d’accroissement, la valeur des terrains non bâtis et celle des immeubles bâtis ne cessent d'augmenter. Par le seul fait que la ville se développe, les prix du sol et des loyers s'élèvent, tant dans la ville elle-même que dans la périphérie; les spéculateurs achètent des terrains, n’en tirent provisoirement aucun bénéfice, mais quand leur valeur a été suffisamment accrue par suite du développement de la ville, ils les revendent avecun profit parfois « scandaleux ».

De même, ils acquièrent des immeubles bâtis d’une valeur médiocre, mais à mesure que grandit dans le quartier le mouvement commercial et industriel, ils augmentent les loyers et réussissent souvent à obtenir des prix extraordinairement

(1) GUÉRET, Les plus-values immobilières, p. 28.

(2) A.-D. HAzBwaAcxs, Les expropriations et les prix des terrains,.p. 276-285. Dansson cours d’éconontie rurale (doctorat, 1911,1912),M. Souchon, au contraire, estime qu’au cours des vingt-cinq dernières années du x1x° siècle, la valeur vénale des terrains ruraux a baissé. Du moins est-il impossible de contester que,

même pendant cette période, le prix des terrains urbains s’est élevé.

élevés ou à vendre les immeubles, en réalisant des bénéfices considérables. Or, dit-on, ces spéculations sont un véritable «danger social » (1).

Dans les villes, en effet, la spéculation sur les terrains ou sur les maisons entrave le développement des grands travaux publics : on voit souvent des spéculateurs exiger des prix tels, pour la cession de leur immeuble, que la municipalité aime mieux renoncer aux travaux que de payer les indemnités demandées. Il n’y a pas, d’ailleurs, à compter sur l'expropriation pour cause d'utilité publique, pour obvier à cet inconvénient, car les jurys se montrent toujours extrêmement généreux, aux dépens des finances publiques. Quand la ville se décide enfin à payer, soit la somme exigée par le propriétaire, soit le prix fixé par le jury, le spéculateur réalise un gain hors de proportion avec le service rendu par la cession du terrain. Û

Autour des villes, les inconvénients de la spéculation ne sont pas moindres : les spéculateurs qui ont acheté des terrains à bas prix, attendent patiemment que leur valeur augmente, pour les revendre avec le bénéfice espéré ; alors que des immeubles sont nécessaires autour des grandes villes pour développer les centres urbains, on voit des propriétaires employer leur sol à des travaux de culture ou de jardinage ou encore n’en rien faire du tout, et les ouvriers, faute d’un nombre suffisant de logements dans la banlieue immédiate des villes, sont obligés d’habiter des faubourgs malsains. Ainsi, les spéculateurs entravent complètement le développement de certaines villes ou de certains quartiers et mettent en péril la santé publique; ainsi, par leur faute et par celle des propriétaires eux-mêmes, on rencontre fréquemment ce qu’on a appelé « l’immobilisation du sol », son utilisation incomplète ou nulle, le détenteur se tenant dans une attitude expectante : sans rien faire, il attend la hausse, alors que son sol serait propre à un usage plus avantageux pour tous. Dans tous les cas, il y a excès de spéculation, « agiotage » sur les terrains,

(1) G. JÈze, Cours élémentaire de science de finances, 5e édition p. 973.

re Me —

et les détenteurs usent de leur propriété d’une manière considérée comme antisociale (1).

Les inconvénients de la spéculation sur les Fétathe non bâtis et sur les. immeubles bâtis, les bénéfices « scandaleux » réalisés souvent par les spéculateurs ou les propriétaires des grandes villes, sans qu’ils aient rien fait pour les mériter, tel est l’argument principal sur lequel se basent les partisans d'un impôt sur les plus-values immobilières.

Qu'on se reporte, par exemple, à l'exposé des motifs de la proposition de loi de M. Ajam (2). « Voici, écrit ce député, une simple boutique de la rue de la Paix ; elle occupe le rezde-chaussée, avec une partie de l’entresol. En 1850, elle était louée 22000 francs ; en 1872, le loyer était monté à 65000 francs; en 1890, il dépassait 120 000 francs. La même boutique rapporte aujourd'hui à l’heureux propriétaire de l'immeuble 365 000 francs par an, exactement 1000 francs par jour. Jugez de l'augmentation du capital immobilier auquel correspond un pareil revenu ! Place Vendôme, la valeur locative des 24 immeubles qui sont en façade a passé de 2200000 francs en 1900, à 3 400 000 francs, en 1910, ce qui constitue une augmentation de plus de 50 p. 100. Cinq maisons, à elles seules, ont profité d’une plus-value de 160 p. 100 ». Et, pour ne citer que ceux-là, qu'ont fait les propriétaires de la rue de la Paix et de la place Vendôme, pour donner ainsi une plusvalue à leur maison? Rien du tout. C’est bien ce qu’on peut appeler un accroissement «immérité », une plus-value « non gagnée » et il semble tout naturel que l’État ou la ville de Paris, toujours en quête de matières imposables, s'adresse à ces revenus et les taxe fortement.

Ce sont là les deux arguments par lesquels, on justifie

(1) JÈèze, op. cil., p. 977..— BouUvVIER, 0p. cit., p. 48.

(2) Proposition de loi ayant pour objet la création d’un impôt sur la plus-value sociale. Annexe au procès-verbal de la séance du 10 juin 1912. Chambre des Députés, n° 1971.

habituellement l'imposition des plus-values immobilières. Isolés ou réunis, présentés sous une formé ou sous une autre, on les retrouve chez tous les économistes qui se sont déclarés partisans de cet impôt.

Adam Smith se montrait nettement favorable à un impôt Sur la plus-value immobilière, surtout urbaine, et il écrivait, en 1776, dans sa Richesse des Nations, que « la rente foncière urbaine et la rente ordinaire de la terre sont le genre de revenus qui peut le mieux supporter une taxe spéciale. Celle-ci retombera entièrement sur le propriétaire du sol, qui agit toujours en monopoleur. »

A la même époque, en 1781, un professeur de l’Université d'Aberdeen, William Ogelvie, et, en 1797, Thomas Paine, exposaient des projets dans lesquels ils proposaient de confisquer, par un impôt, tout ce qui, dans la valeur du sol, n’est pas dû aux travaux d’amélioration effectués par les propriétaires.

Cette idée est reprise au xix® siècle par James Mill qui, dans ses Eléments d'économie politique, soutient que l'État peut légitimement s’attribuer, non pas la rente actuelle, mais les accroissements futurs de la valeur du sol, en vue de subvenir aux dépenses publiques.

Elle est soutenue aussi par Stuart Mill : « Les propriétaires, dit-1l, constituent dans la communauté une classe qui s’enrichit progressivement par le cours naturel des choses, tout en gardant un rôle absolument passif. Ce ne serait pas une violation des principes sur lesquels repose la propriété privée que l'appropriation parl’État de cet accroissement de richesses ou d’une partie de cet accroissement au moment où il se produit. »

L’économiste allemand Adolphe Wagner se déclare aussi partisan d’un impôt sur la plus-value. Pour lui, la plus-value est un gain fortuit. Cet impôt, d’ailleurs, cadre parfaitement avec le système de cet auteur, qui voit dans l’impôt, en général, un moyen de politique sociale (1).

Mais, c'est surtout l'Américain Henry George qui, dans un

(1) WaGxER, Science des finances, traduct. fr., t. II, pp. 95 et suiv., 342 et suiv.

livre fameux, Progress and poverty, a popularisé l’idée de l'impôt sur les plus-values foncières. Il considère que les propriétaires du sol ont un monopole, grâce auquel ils attirent à eux la totalité des bénéfices que procurent à la communauté l'accroissement de la population et le perfectionnement des moyens de production. Les propriétaires fonciers sont privi- ‘légiés par rapport à tous les autres producteurs et la rente augmente indéfiniment. Le remède consiste à faire absorber cette rente croissante par l’État au profit de la collectivité. L'État doit profiter de la plus-value de la terre, au moyen d'un impôt foncier, qui augmenterait continuellement et qui s'élèverait avec le rendement des fermages et du sol. Peut-être, convient-il ici de rappeler la célèbre apostrophe de Henry George qu’on ne nous pardonnerait pas de ne pas citer : « Voici une petite ville qui débute ; dans dix ans, ce sera une grande cité. Prenez-y possession d’une parcelle de terrain, vous n’avez besoin de rien faire d'autre. Vous pouvez vous coucher sur votre terrain, et y fumer votre pipe. Vous pouvez planer au-dessus en ballon ou dormir au-dessous dans un trou ; et, sans remuer le doigt, sans ajouter un tota à la richesse générale, dans dix ans, vous serez devenu riche. Dans la cité nouvelle, il y aura un palais pour vous. Il est vrai qu'il y aura aussi probablement un hospice pour les pauvres EL» (1).

Le mouvement en faveur de l'impôt sur les plus-values immobilières est devenu si général que nous voyons un économiste libéral comme M. Leroy-Beaulieu s’y rallier. Dans son Essai sur la répartition des richesses, il a soutenu énergiquement l’impôt sur la plus-value foncière urbaine. Après avoir cité des exemples d'augmentation énorme dans la valeur de certains terrains situés au centre et dans la périphérie des villes, il ajoute : « Or, qu’a fait le propriétaire du terrain pour s’attribuer la totalité de cette valeur sociale, car c’est bien là une valeur sociale dans toute la force du mot, une valeur due à l’activité collective? qu’a-t-il fait, le propriétaire du terrain, si ce n’est attendre et s'abstenir de bâtir? Mais cette

(1) Progress and poverty, liv. V, chap. II.

[is

attente et cette abstention apportent uniquement des entraves au bien-être social... il a empêché de pauvres gens d'élever des huttes ou de modestes maisons. Il a forcé l’ouvrier, le petit bourgeois à chercher un gîte dans des quartiers plus éloignés encore. Il les a privés des douceurs de la possession d’un jardin, il a apporté des obstacles au peuplement continu de la ville... C’est surtout en ce qui concerne les térrains des villes que la thèse de Bastiat sur la valeur et sur la rente de la terre est fausse. Il prétend que toute valeur vient du travail. Quel est le travail humain qui justifie un prix de 200, 500, 1 000, 2 000 francs le mètre, pour un terrain situé dans une grande ville? Il faut abandonner l'explication de Bastiat (1) ».

On n’a pas manqué d'élever un certain nombre d’objections contre ces arguments.

D'abord, les spéculateurs et les propriétaires de terrains et d'immeubles méritent-ils les anathèmes dont on les accable? Ils ne sont pour rien, a-t-on dit, dans la hausse des prix ; sans eux, cette hausse se produirait exactement comme elle se produit avec eux ; ils ne font que profiter du jeu normal des lois naturelles ; ils ne peuvent ni les contrarier, ni les empêcher d’apparaître, ni en accélérer le mouvement. Les prix, quelque niveau qu'ils atteignent, se fixent d'eux-mêmes, par le jeu naturel de la loi de l’offre et de la demande, et les spéculateurs ne peuvent exercer aucune influence sur leur taux. D'ailleurs, quand ils réalisent des bénéfices, ce n’est là qu'une juste rémunération des risques qu’ils ont courus. La spéculation est loin d’être toujours couronnée de succès. Les sociétés immobilières ne font-elles pas pour la plupart naufrage au bout de quelques années, la plus-value espérée étant fréquemment nulle? Quand, au contraire, elle se produit, c'est, le plus souvent, après une si longue période d’attente que le bénéfice est extrêmement réduit et que le placement

(1) Cf. pour cet historique, G1DE et Risr, Histoire des doctrines économiques, d. 643 et suiv. — BouvIER, 0p. cil., p. 38 et suiv.

CSS | EE est loin d’avoir été aussi avantageux qu’on pourrait le croire à première vue, Un Autrichien a calculé qu’à Vienne, le propriétaire d’un fonds d’une valeur de 160 000 florins en 1860, a pu le vendre 425 000 florins en 1899, mais que, s’il avait placé son capital à la caisse d'épargne de Vienne, ce capital se serait élevé, après le même laps de temps, à 825 591 florins ; il aurait donc gagné davantage en laissant son argent à la caisse d'épargne qu’en conservant un terrain non bâti (1).

On remarque enfin que les spéculateurs ne sont pas sans rendre ‘certains services à la société. L'accaparement des terrains et le haut prix qu'ils atteignent ont d’heureuses conséquences, au point de vue esthétique et même au point de vue social. C’est par ce moyen qu’on peut obtenir de beaux quartiers et tracer de grandes avenues ; le prix du terrain distribue les habitations des villes suivant des catégories ; il met l’ordre à la place du chaos (2).

La première objection ne nous paraît pas très puissante ; elle est directement contredite par les faits dans leur ensemble. Sans doute, «les spéculateurs ne font pas le prix des terrains, ils sont une force aveugle et inconsciente, mais ils profitent personnellement de ce prix et ils encaissent consciemment » (3). Seuls, ils bénéficient d’une hausse qui est produite par la collectivité, et c’est précisément là ce qu’on leur reproche. Sans doute éncore, leurs espoirs ne se réalisent pas toujours, mais on assiste parfois à des enrichissements rapides et vertigineux que rien ne peut justifier. Enfin, si les spéculateurs rendent quelques services à la société, ils sont, le plus souvent, un obstacle à son développement : ils offrent une résistance arbitraire à l’exécution des travaux publics et empêchent la construction de maisons qui seraient souvent très utiles.

On fait une seconde objection à l’établissement d’un impôt sur la plus-value : il y a impossibilité, dit-on, en présence d’un accroissement de valeur survenu entre deux évaluations, de faire le départ entre ce qui est valeur individuelle, plus-value

(1) P. Scxwarz, cité par BoUVvIER, 0p. cit., p. 50, (2) LErRoOY-BEAULIEU, Répartition, p. 186.

(3) BouviER op. cil., p. 51-52.

légitimement gagnée, grâce à l’activité du propriétaire, et ce qui est valeur sociale, plus-value non gagnée. L'impôt devrait, tout le monde le reconnaît, ne frapper que cette dernière, mais s’il est impossible de la distinguer de celle qui a été légitimement gagnée, comment pourrait-on justifier un système quelconque d'imposition des plus-values? (1) « Un propriétaire rural a acheté sa terre à un certain prix, il la revend à un prix sensiblement supérieur. Comment savoir à quelle cause est due cette augmentation de valeur? Il est possible que la conjoncture économique y soit pour quelque chose. Il est probable également que la multiplication et le perfectionnement des moyens de transport, en rendant la vente des produits plus facile et moins onéreuse, ait contribué notablement à cette hausse. Mais il est vraisemblable aussi qu'entre temps, l’agriculteur à appris à mieux utiliser le sol, à l’exploiter plus intensément et, comme cette amélioration de méthodes culturales ne laisse point de traces tangibles et matérielles, il sera bien difficile d'apporter une preuve pour ou contre une allégation de ce genre (2). »

Cette objection ne manque certes pas de force, mais elle ne nous paraît pas valoir contre le principe même de l’imposition des plus-values. Il est sans doute extrêmement difficile de distinguer entre les différentes causes qui ont pu produire l’augmentation de valeur constatée, mais on ne peut pas conclure de là à l'illégitimité d’un impôt sur la plus-value non gagnée. Il conviendra seulement d'instituer l'impôt d’une façon assez large et assez souple pour ne pas risquer de frapper la plus-value gagnée.

Les adversaires de cet impôt objectent encore que la plusvalue n’est pas spéciale à la propriété immobilière ; elle est inhérente, disent-ils, à toute propriété et même à tout moyen de production. Ce ne sont pas seulement les terres et les immeubles qui bénéficient d’une plus-value par suite du développement social : les valeurs mobilières, les charges d’off-

(1) Cf. GinE, De quelques nouvelles doctrines sur la propriété foncière. Journal des Economistes, mai 1883, p. 187.

(2) GurreT, Les plus-values immobilières, p. 56.

ciers ministériels, les salaires et les traitements, les fonds de commerce, tout cela augmente progressivement, par suite de l’activité générale et sous l'influence exclusive du milieu social. Et dès lors, ajoutent les auteurs qui soulèvent cette objection, il faut ou ne frapper ni la plus-value immobilière, ni les autres plus-values, ou les frapper toutes en même temps et à la fois. Mais cette dernière alternative est impossible, car ce serait supprimer toute activité individuelle et décourager toute initiative. Or, il ne faut pas éliminer la chance du résultat des efforts humains et l'État ne peut pas prendre pour lui toutes les bonnes chances et laisser aux individus toutes les mauvaises. Aussi, convient-il de traiter les propriétaires fonciers comme les autres capitalistes et producteurs et de leur réserver les chances de plus-values que comporte le sol (1).

Ceux qui présentent ainsi cette objection donnent à leur argument une rigueur qu’on ne retrouve pas dans la réalité des choses. Ou frapper toutes les plus-values, ou n’en frapper aucune, disent-ils. Pourquoi cette alternative? Pourquoi l'État ne pourrait-il pas choisir et imposer celles qui lui paraîtraient particulièrement dues à l'influence bienfaisante du milieu social? Voici une valeur industrielle de 500 francs qui atteint, en quelques mois, un cours de 2000 à 3 000 francs. Quelle que soit l’habileté des administrateurs, la valeur du produit exploité, il est impossible que cette augmentation ne soit pas due, pour une part au moins, à la collectivité. Pour quelle raison l’État ne prendrait-il pas une part de cette plusvalue? L'idée de justice fiscale, telle que nous la concevons aujourd’hui, n'empêche pas que, dans tout le système fiscal, certains revenus échappent à l'impôt, ou, du moins, soient moins lourdement frappés que d’autres. Pourquoi n’en seraitil pas de même, en ce qui concerne les plus-values?

Et, dès lors qu’on admet que l’État, sans violer la justice fiscale, peut frapper certaines plus-values, sans être obligé de les frapper toutes, il faut reconnaître que la plus-value foncière doit, par sa nature même, être la première recherchée et imposée. Elle présente, en «effet, un caractère spécial :

(1) P. LeRoY-BEAULIEU, Economiste français, 26 déc, 1910, p. 953,

aucune des autres n’a la persistance ni la généralité de celle des terrains et des immeubles. « La terre est la seule richesse qui soit, à la fois, perpétuelle, en quantité limitée et nécessaire aux besoins permanents de l'humanité; toutes les autres richesses disparaissent fatalement au bout d’un certain temps, soit parce que leur matière périt physiquement, soit parce que leur utilité disparaît économiquement, la seule terre subsiste toujours. Ce caractère de perpétuité fait de la propriété du sol, un droit unique en son espèce... un privilège, un monopole... La conséquence, c’est que la collectivité, État ou commune, doit profiter de cette plus-value terrienne, dans une forme qui sera à déterminer, et non pas seulement quelques privilégiés (1). »

Voici, enfin, la dernière et la plus importante des objections présentées contre l’imposition des plus-values foncières. Le phénomène de la plus-value, pour général qu'il soit, n’est pas cependant sans subir de très nombreuses et très graves exceptions : il se produit aussi des moins-values. « La première objection (à la taxation des plus-values), écrit M. Gide, c'est que si la société se croit le droit d’enlever au propriétaire toute chance de plus-value tenant à des causes indépendantes de son travail et de sa volonté, elle doit, par une juste réciprocité, s'imposer le devoir de le garantir contre toutes les chances de moins-value tenant aux mêmes causes... ; sans cette compensation, la situation qu'on ferait au propriétaire foncier serait vraiment par trop inique. On lui enlèverait le droit de profiter des bonnes chances, mais on lui laisserait la charge de supporter les mauvaises. Jamais serf de la glèbe ou fellah d'Égypte fut-il plus indignement exploité? Et pourquoi donc, de grâce, le propriétaire serait-il le seul productéur et le seul travailleur à qui il fût interdit de profiter d’une bonne aubaine si la fortune lui sourit? Pourquoi seraitil traité en paria? (2) »

Telle est l’objection. Distinguons, pour y répondre, entre les diverses causes de moins-values.

(1) Bouvier, op. cit., p. 57-58.

(2) G1DE, article cité, p, 185,

Celle-ci peut d’abord être due au fait du propriétaire. Il n'y aura pas lieu, en ce cas, de l’indemniser, puisqu'on n’impose pas la plus-value gagnée.

Mais la moins-value provient souvent d’un fait précis et déterminé, d'ordre administratif et gouvernemental : déplacement d'une capitale, d’une tête de ligne de navigation, d’un hôtel de ville, d’un marché, d’un théâtre, d’une caserne,. suppression d’un tribunal, d’une sous-préfecture, d’uri port militaire, etc... Y aura-t-il lieu, dans toutes ces hypothèses, à l’allocation d’une indemnité de moins-value au profit des ” propriétaires Jésés?

C'est là une question d’espèce qui dépend uniquement du droit interne de chaque État. En France, dans l’état actuel de la loi et de la jurisprudence, il faudra distinguer suivant la nature de l’acte qui sera la cause de la moins-value et suivant le caractère du dommage subi. La jurisprudence décide encore, d’une façon générale, que les actes dits de Gouvernement (tel serait le cas de la décision déplaçant le siège du Gouvernement) ne sont pas susceptibles d'engager la responsabilité pécuniaire de l'État. Au contraire, les actes dits de Puissance publique, c'est-à-dire les actes administratifs unilatéraux, peuvent donner ouverture à une action en indemnité devant le Conseil d'État, et cette juridiction accorde l'indemnité, qund elle reconnaît qu’une faute a été commise par la personne morale publique au nom de qui a été prise la décision. Quant aux dommages qui se rattachent à l'exécution de travaux publics, ils donnent lieu à une indemnité, à la condition d’être directs et matériels. Il faut remarquer, en outre : 1° que la jurisprudence des tribunaux administratifs admet de plus en plus fréquemment la responsabilité pécuniaire des personnes morales publiques ; 2° que, même lorsque le propriétaire lésé n'aura pas droit à une indemnité de moins-value, il pourra presque toujours obtenir une compensation, sous forme d’un dégrèvement de ses contributions directes, consécutif à la diminution de la valeur locative de ses immeubles bâtis.

Il se peut, enfin, que la moins-value ait été occasionnée par un fait naturel et fortuit : elle provient alors d'événements

Le 59 2 haturels comme le déplacement d’un cours d’eau, l’envasement d’un port, un fléau qui ruine une région, comme le phylloxéra ou la maladie des vers à soie. Dans ce cas, l'équité commande, en effet, comme le soutiennent les adversaires de l'imposition des plus-values, d'attribuer une indemnité aux propriétaires, sous forme de réduction d'impôt fiscal, et l’objection disparaît alors d'elle-même.

Nous n’apercevons pas de raison, en effet, pour ne pas admettre la possibilité de cette indemnité de moins-value. D'abord, les événements naturels dont nous parlons ne se produisent que rarement et sont, le plus souveñt, assez restreints dans leurs conséquences ; l’indemnité sera donc une exception, locale ou temporaire, et il n’y a aucun danger à ce que l’État l’admette. Son allocation, dans cette hypothèse, n'est-elle pas, d’ailleurs, couramment pratiquée en France, où l’État accorde des remises ou des modérations d'impôt direct, et même des dégrèvements en cas d'inondation, de sécheresse, etc...? Une loi du 1° décembre 1887 n’exempte-telle pas de l'impôt foncier, pendant quatre ans, le terrain nouvellement planté ou replanté en vignes, dans les départements atteints par le phylloxéra et les dégrèvements accordés de ce chef ne s’élevèrent-ils pas, de 1888 à 1898, à 32 500 000 francs (1) ? Enfin, le système protecteur établi depuis 1892 en matière de douanes, n'est-il pas, en réalité, une large indemnité accordée à l’ensemble des agriculteurs, pour dépréciation de la propriété foncière et diminution du revenu agricole?

Nous nous trouvons, dès lors, en droit de retourner l’argument des adversaires de l’impôt des plus-values. On ne peut pas dire : «l'État n’a pas le droit de frapper les plus-values, puisqu'il n'indemnise pas les moins-values, » mais bien : «l'État indemnise les moins-values, il doit donc imposer les plus-values. » 1

Reste une dernière hypothèse ; la moins-value est d’origine générale et sociale. L'État doit-il et peut-il accorder, de ce chef, une indemnité aux propriétaires?

(1) BouvIER, op. cit, p. 65,

Pt, Me:

Beaucoup d’auteurs, partisans cependant del’imposition des plus-values, répondent par la négative. M. Oualid, par exemple, fait observer que le prélèvement d’une partie de la plus-value par un impôt, le garantit de lui-même contre la fraude, par la nature des intérêts que la plus-value met en cause et des opérations à l’occasion desquelles l’impôt est perçu. Au contraire, l'indemnisation des moins-values préterait beaucoup plus aux collusions et risquerait de constituer pour la collectivité une source d'énormes dépenses (1).

Adoïphe Wagner, au contraire, soutient que la moins-value ne se produira jamais en pratique, si du moins l’on a soin, ce qui est nécessaire, de ne percevoir l’impôt de la plus-value que lorsque celle-ci est certaine et effective (2).

Einaudi pense que le principe d’indemnité pour cause de pertes « conduirait directement à la garantie des valeurs de la part de l'État, garantie dont la convenance est pour le moins controversée (3) ».

Enfin Stuart Mill reconnaît au propriétaire le droit de vendre à l’État son terrain à la valeur marchande qu'il avait au moment de la réforme (4).

C'était le système pratiqué par l’Empire allemand dans sa colonie de Kiao-Tchéou (5). 4

Cependant, aucune de ces réponses ne nous paraît décisive. Il faut, nous semble-t-il, analyser de plus près l'hypothèse prévue, pour pouvoir écarter l’objection tirée dela possibilité d'une moins-value.

On doit tout d’abord remarquer qu’une moins-value générale, s'appliquant à tous les immeubles bâtis ou non bâtis d’un pays, ne peut guère se concevoir. Certes, il peut se produire des fluctuations de valeurs d’une région à l’autre : le trafic peut se porter de préférence tantôt sur un point, tantôt

(1) Ouazrn, L'importance des plus-values immobilières en Allemagne, Revue de science et de législation fin., 1910, p. 182, 183.

(2) A. WAGNER, Traïté de la science des finances, trad. franç., IT, p. 365-366.

(3) Eau, Studi sugli effetti delle imposte, p. 125, cité par GiDE et RIST, op. cit., p. 669. -

(4) SruarT Mr, Dissertations and discussions, IV, p. 294-295, cité par GIDF. et RisT, op. cit., p 669.

(5) Ouazip, op. cit., p. 191,

sur un autre; l'introduction du confort, les préférences apparues dans le goût du public, peuvent parfois diminuer la valeur des immeubles de telle commune ou de telle région, et augmenter celle des immeubles de telle autre commune ou de telle autre région. Mais une diminution générale de la valeur de tous les immeubles d’un pays ne pourrait se produire qu’à la suite d’une désorganisation complète de l'État, telle que celle dont fut victime l'Empire romain : il est évident que lors d’un pareil cataclysme, il ne peut être question d’une indemnité, pas plus pour les propriétaires que pour les autres classes de la société également atteintes.

La moins-value d’ordre social et collectif que nous envisageons ne peut donc qu'être spéciale à un immeuble, à un quartier, à une région, Certaines villes subissent une décadence, certains quartiers sont délaissés : on sait qu'à Paris (c’est l'exemple classique), le Palais-Royal est abandonné pour l’avenue de l’Opéra, la rue Royale, les boulevards, etc... mais pourquoi, dans cette hypothèse, n’accorderait-on pas une indemnité de moins-value, sous forme de dégrèvement d'impôt foncier? Nous n’apercevons pas de raison décisive qui s’oppose à cette indemnité. D’autant plus que la moinsvdlue dont il s’agit est un fait relativement rare. Les villes qui déclinent sont une exception (1). Et dans les quartiers auxquels ne va pas la préférence du public, la valeur des immeubles reste généralement stationnaire et on n’y remarque ordinairement pas de véritable moins-value. Il n’est donc pas à craindre que les sommes déboursées par l'État pour indemniser les moins-values, constituent une trop lourde charge pour le budget ; d’ailleurs, si cette indemnisation est le prix dont l’État doit payer le droit d’instituer un impôt sur les plus-values il n’a pas à hésiter; celles-ci, nous l’avons démontré par des chiffres, sont de beaucoup supérieures à celles-là, et le rendement de l'impôt sur les plus-values sera forcément supérieur aux dégrèvements d'impôt consentis.

Ainsi envisagée, la réforme nous apparaît comme très harmonieuse ; l'impôt nouveau contribuera à RE l’équi-

(1) Lerov-BEAULIEU, Répartition, p. 197, 204,

libre dans la valeur des immeubles situés dans des villes ou des quartiers différents. « La plus-value foncière n’étant pas, par hypothèse, la même partout et étant même remplacée par une moins-value dans quelques régions, il en résulte une inégalité entre les propriétaires. L’impôt servira précisément à diminuer cette inégalité et à réduire la‘hausse des terrains et des maisons, dans les villes ou dans les quartiers prospères ; il profitera ainsi aux villes et aux quartiers qui déclinent... ; l'impôt sur la plus-value se transforme en indemnité indirecte pour les moins-values (1). »

(4) Bouvier, op. cil., p. 60-73, vol. I, 71.

CHAPITRESITE