DEUXIÈME SECTION EFFETS DE LA DÉCLARATION D'INCONSTITUTIONNALITÉ

Le juge, quand il a reconnu une loi inconstitutionnelle, ne la déclare pas nulle. Il en écarte l'application. Il ne détruit pas l’œuvre du législateur, il refuse de lui donner effet. Ù

Cette solution présente des avantages. D'abord, elle laisse au pouvoir législatif son indépendance. Le pouvoir judiciaire, en écartant une loi inconstitutionnelle, n'exerce pas, en effet, un droit de veto sur les actes du législateur, comme il arriverait s’il lui était permis de les annuler. La fonction qu'il accomplit n'implique pas de sa part une supériorité sur le législatif, ne suppose pas la subordination de ce dernier à l'autorité des cours, tandis que le droit reconnu au Judiciaire d'annuler la loi ferait de lui un pouvoir souverain, auquel toutes les décisions de la législature seraient soumises, dont les arrêts seraient sans appel, dont la prépondérance s’affirmerait dans l'État par un droit de contrôle absolu sur la législation.

Le pouvoir législatif ne peut se montrer jaloux ni inquiet de l'autorité des cours, parce que celles-ei ne touchent pas à son œuvre et n'empiètent pas sur son domaine. Et c'est précisément un second avantage qu'offre le système en vigueur que le Judiciaire, en écartant la loi inconstitutionnelle, reste dans la limite de ses pouvoirs, tels qu'ils résultent de la nature de ses fonctions, alors qu'il usurperait ceux du législateur en déclarant nul un acte législatif. Casser une loi, c'est exercer une action

directe sur l'œuvre du législateur, c’est, dans la mesure même où s'exerce celte action, modifier la législation; or, modifier la législation, c’est en partie légiférer. Reconnaître au pouvoir judiciaire le droit d'écarter une loi serait donc lui permettre de partager la mission du législateur, de s’immiscer dans ses fonctions. Ce serait une grave atteinte au principe de la séparation des pouvoirs.

Au contraire, quand ils écartent la loi inconstitutionnelle, cest en qualité de juges qu’agissent les membres du pouvoir judiciaire. La fonction des magistrats est, dans tous les pays, d'appliquer les lois émanées du pouvoir législatif. Le refus d'appliquer un statut, sous prétexte d'inconstitutionnalité, ne pourrait jamais constituer un empiètement sur les pouvoirs d'un autre département. Ce serait tout au plus, de la part des juges européens, un manquement à leurs devoirs, puisqu'ils sont tenus de donner effet à toute loi conforme ou non à la Constitution; c'est, pour les juges des États-Unis, au contraire, un exercice légal de leurs fonctions, qui consistent à donner effet non seulement à la loi ordinaire mais encore, et de préférence, à la Constitution.

La loi écartée par le juge ne cesse pas d'être une loi, mais elle ne produit pas d'effet.

Il y a donc entre le fait d'écarter un acte législatif et celui de l'annuler une différence remarquable. Une comparaison la fera mieux saisir.

En France, lorsque l'acte émané d'une autorité judiciaire excède les pouvoirs de cette autorité, le particulier lésé par cet acte peut l’attaquer devant le Conseil d'État pour excès de pouvoir, et si sa demande est reconnue fondée l'acte attaqué est annulé. Il peut aussi enfreindre les prescriptions édictées par l'autorité administrauve et

attendre d'être poursuivi pour cette infraction pour opposer l'exception d’illégalité. S'il réussit, le juge répressif devra refuser d'appliquer l’acte illégal (1). Mais celui-ci ne fera que l’écarter ; il ne l’annulera pas.

Le Conseil d'État fait exactement pour l'acte administratif qui excède les pouvoirs de l'autorité qui l’a passé ce que ferait un corps chargé de casser la loi inconstitutionnelle, ce que faisait le Sénat conservateur en France. Le juge répressif, en refusant d'appliquer l'acte illégal d’un maire par exemple, exerce le même pouvoir que le juge des États-Unis quand il écarte une loi excédant les pouvoirs du législateur.

L'acte du juge est donc bien simple : il n'agit pas sur la loi inconstitutionnelle, il la tient pour non avenue dans un cas particulier. En un mot, comme je l’ai déjà dit, le juge américain, quand il déclare une loi inconstitutionnelle, agit comme le juge répressif français vis-à-vis d'un réglement illégal. Son pouvoir n'est pas celui qu’exerce en France le Conseil d'État vis-à-vis des actes administratifs entachés d'illégalité. Il écarte, 1l n’annule pas.

Il y a cependant un cas où la non application d’une disposition législative peut présenter une difficulté et soulever un problème quelque peu délicat : c'est lorsque cette disposition contraire à la Constitution est contenue dans une loi qui n’est pas tout entière inconstitutionnelle. Sans doute cette disposition sera écartée, sans difficulté; mais

(4) Art. 474, C. Pénal, 45.

la question se présentera de savoir si son inconstitutionnalté n'influe pas sur la validité de la loi, si l'acte inconstitutionnel pour partie ne doit pas être écarté pour le tout.

Une loi peut contenir en effet, à côté de dispositions inconstitutionnelles, des mesures utiles, de sages prescriptions, qui ne soient nullement en désaccord avec la constitution. Il serait contraire à tous les principes de déclarer ces dispositions nulles parce qu'elles sont contenues dans le même acte que des dispositions inconstitutionnelles dont elles sont séparées et indépendantes (1).

Le fait qu'une partie d’une loi est inconstitutionnelle n'autorise donc pas toujours le juge à écarter la loi tout entière, mais peut, dans certains cas, l'obliger à l’écarter. Il n’y à pas, en cette matière, de règles fixes; c'est une simple question d'appréciation pour les cours.

Elle se ramène à rechercher quel lién relie la partie au tout, quel rapport existe entre la portée de la disposition et l’objet du statut.

Si les dispositions constitutionnelles sont indépendantes des autres et que, séparées, elles conservent encore leur sens et leur portée et forment un tout complet, 1l n’y a aucune raison pour ne pas les maintenir. Cela se produira, notamment, lorsqu'une même loi aura plusieurs objets prévus par des dispositions différentes. Une section du code de l'Illinois interdisait de loger ou de recéler tout nègre qui devait du service ou du travail à un tiers... ou d'empêcher en quelque façon que le propriétaire n’en reprit possession d'une manière légale... Cette dernière partie fut jugée inconstitutionnelle ; mais il fut décidé en même temps que la première disposition, étant un règle-

(4) Cooley, ouv. cité, p.171.

ment de police pour la préservation de l’ordre dans l'État, conservait, comme tel, sa valeur propre et devait ètre maintenue (1).

Au contraire, si toutes les dispositions du statut sont si intimement liées les unes aux autres qu’on ne puisse les détacher sans en modifier le sens et la portée ni sans violer évidemment l'intention du législateur, il faut décider

que la loi tout entière doit être écartée et non plus seulement la disposition inconstitutionnelle (2).

Un statut réduisait le nombre des jurés à six et ordonnait que douze personnes seraient appelées parmi lesquelles il en serait choisi 6 qui prêleraient serment. Il fut décidé avec raison que, la réduction des jurés au nombre de six étant inconstitutionnelle, on devait écarter en même temps l'obligation pour six membres de prèter serment, parce qu'il n'était pas dans l'intention des juges de faire prêter serment à une partie seulement des jurés (3).

D'autres fois, l'intention du législateur apparaîtra bien moins certaine que dans les exemples cités, l'appréciation à laquelle doit sè livrer le juge sera beaucoup plus délicale (4).

Quoi qu'il en soit, ce ne sont jamais que des complications apportées à la tâche du juge, qui rendent plus difficile sa mission, mais n'en changent nullement la nature

(1) Dans Prigg v. Pensylvania, rapporté par Cooley, ouv. cité, p. 10.

(2) Warren v. Mayor, ete. of Charlestown (2 Gray 99); State v. Commissioners of Perry County (5 Dhio N. S, 507) Staunson v. Racine (13 Wis 398), etc.

(3) Campan v. Detroit (14 Mich 272).

(4) Voir Santo v. State (2 Iowa 165).

Elle reste en elle-même simple : écarter la loi ou la disposition législative inconstitutionnelle.

Mais dans quelle mesure cette loi sera-t-elle écartée ? Qui pourra se prévaloir de cette décision des juges ? Pour qui aura-t-elle force obligatoire ? En d’autres termes, quelle sera l'autorité de la chose jugée ?

Le jugement s'impose aux parties (1) et à leurs ayant cause (2). Ceux-ci ne pourraient renouveler le procès définitivement résolu en invoquant la validité de la loi écartée par le juge ou linconstitutionnalité de la loi déclarée conforme à la,constitution. Les parties sont liées par la décision du juge; dans leurs rapports entre elles, et relativement au litige tranché, la loi reconnue inconstitutionnelle est désormais sans elfet.

Cette impossibilité pour les parties et leurs ayant cause de porter une seconde fois devant le juge la même question fondée sur la même cause est l'effet nécessaire de tout jugement entre particuliers; c’est l'effet nécessaire de la déclaration d’inconstitutionnalité, sans lequel le mème procès pourrait être indéfiniment recommencé, la même loi toujours invoquée ou attaquée devant le juge.

La seule question douteuse est de savoir si c'en est, dans ce dernier cas, tout l'effet.

(1) Duchess of Kingston's case (2 Smith Lead Cas 424); Etheridge v. Osborn (12 Wend 399), etc.

(2) Burril v. West (2 N H 190), Davis, v. Wood (1 Wheat 6). B. — 8

114 + CHAPITRE Il

En un mot, le jugement d’inconstitutionnalité n'est-il obligatoire que pour les parties et leurs ayant cause, ou bien est-il une interprétation définitive d'une portée générale ? Est-ce une décision d'espèce ou un arrêt de réglement ?

Si c'est la première alternative qui est admise, la décision des juges, n'engageant que les parties et leurs ayant cause, ne lie pas le pouvoir judiciaire, qui pourra toujours revenir sur son opinion, et laisse « fortiori aux pouvoirs législatif et exécutif toute liberté pour apprécier l'acte déclaré par les cours inconstitutionnel.

Sinon, il faut décider que l’arrèt des cours déclarant un statut inconstitutionnel s'impose désormais non seulement à l'observation des juges, mais encore à celle des autres branches du gouvernement; que le pouvoir législatif et exécutif sont obligés de s'y soumettre et doivent tenir pour inconstitutionnelle la loi déclarée telle par le pouvoir

judiciaire.

Ces deux solutions ont donné naissance à deux théories qui ont été ardemment soutenues et combattues; elles correspondent à deux courants d'idées nettement opposés et font partie chacune d'un système politique complet, système d'un pouvoir central fort d'une part, d'un pouvoir central faible d'autre part.

Les partisans de la suprématie nationale, qui veulent affermir le pouvoir central, jugent indispensable pour atteindre ce résultat que les cours aient seules l'interprétation de la Constitution et que leurs décisions, dans cette matière, soient définitives.

FONCTIUNNEMENT DU SYSTÈME à Qi)

Il est nécessaire, pour assurer l'autorité de la constitution, d'abord qu'un seul pouvoir en soit le gardien, qui seul en donne l'interprétation et seul la défende. Laisser aux autres pouvoirs le droit, chacun dans sa sphère, d'interpréter la loi suprême et le soin de la respecter, c’est nier la force intrinsèque, le caractère absolu et souverain de cet acle, qui, suivant les partisans de ce système, doit conserver un caractère immuable, une autorité propre, indépendants du sens et de la portée que les différentes branches du gouvernement chercheraient à lui donner. La Constitution, pour conserver ce caractère de loi suprême, cette supériorité sur les pouvoirs constitués, qu’elle à pour but de dominer et de limiter, doit être placée au dessus d'eux; du moins, l'interprétation n'en doit être laissée qu’au seul pouvoir qui, par la nature de ses fonctions, a compétence pour la déterminer. Il faut, pour que cette interprétation reste unique, qu'elle s'impose aux autres pouvoirs.

Il faut encore, pour assurer la suprématie de la constitution, que cette interprétation soit définitive. Sinon, en fait, les cours pourraient revenir sur leur première décision et donner au pacte fédéral un sens et une portée différents. L'interprétation ne serait plus une. En théorie, ce serait aller contre la suprématie de la constitution. Car dire que la décision des cours déclarant un statut inconstitutionnel n’a d'effet qu'entre les parties en cause, c'est admettre que la loi reconnue contraire à la constitution a néanmoins une valeur, en dépit de cette inconstitutionnalité déclarée ; c'est nier, dans la mesure où l’on reconnait la force obligatoire de cette loi, la suprématie de la constitution.

Pour assurer l’affermissement du pouvoir central il est

donc indispensable que la décision judiciaire soit SOuveraine, que les arrêts des cours sur les questions de constitutionnalité soient des arrêts de règlement.

Au contraire, les partisans d’un pouvoir central limité affirment que le principe de la séparation et de l'indépendance des trois départements est nécessaire pour contenir ce pouvoir, pour garantir la liberté des citoyens, et ils l’invoquent contre la théorie précédente.

Le but des constituants, déclaré par eux et reconnu par tous. a été d'établir trois pouvoirs coordonnés, distincts les uns des autres, égaux et indépendants. [ls se sont efforcés de réaliser le plan qu'ils s'étaient tracé, d'assurer cette séparation et cette indépendance, et y ont réussi. On propose de détruire leur œuvre, de rompre, au profit d'un seul pouvoir, cette balance sagement établie. On ne peut en effet déclarer les deux autres pouvoirs liés par la décision du troisième sans nier qu’ils en soient séparés ; on ne peut permettre à l’un d'imposer son opinion aux autres sans méconnaitre l'indépendance de ceux-e1.

Pour que les trois pouvoirs restent distincts et indépendants, il faut que chacun d'eux puisse se prononcer sur le sens de la constitution, sur la validité d'une loi, sansêtre lié par la décision des cours ; que les pouvoirs législatif et exécutif puissentagir dans l'avenir selon leurs propres vues, sans avoir à tenir compte de l’opinion du pouvoir judiciaire.

La souveraineté de la décision judiciaire détruit le principe de la séparation et de l'indépendance des pouvoirs en ce sens encore qu'elle donne au Judiciaire un droit de veto absolu sur les actes du législatif et, par là même, une part dans son œuvre. Si, en effet, l’arrèt d’une cour relauf à la constitutionnalité d'un acte législatif est un arrêt de règlement, la déclaration d'inconstitutionnalité équivaut

à une annulation. En théorie sans doute la loi subsiste, puisqu'elle n'est qu'écartée; en fait, elle est désormais sans force, sans plus d'autorité que si elle avait été cassée.

Le pouvoir judiciaire, en écartant une loi régulièrement votée, exerce donc alors un contrôle direct sur l'œuvre du législateur et; par là-même, s'immisce dans ses fonctions. On aboutit à la confusion des pouvoirs du Législatif et du Judiciaire, à la confiscation de l'indépendance du premier au profit du second.

Ainsi le Judiciaire prend une place prépondérante dans l'État, devient le pouvoir suprême. Et les partisans d’un pouvoir faible concluent à la relativité de la déclaration d'inconstitutionnalité.

La discussion sortit dès le début du domaine purement doctrinal. Les deux systèmes auxquels correspondaient ces deux théories divisaient en effet les États-Unis en deux partis qui se disputaient alors le pouvoir : les Fédéralistes etles Républicains (1), en sorte qu'elles entrèrent d'emblée

(1) Deux traits caractérisent les partis aux Etats-Unis : c’est d'abord leur très grande importance ; c’est ensuile el surtout une absence à peu pris co nplèle de principes qui les gouvernent. De ce second point il résulte qu'ils n'ont pas un programme dominé par une idée, mais inspiré par les circonstances du moment, ce qui rend leur histoire souvent obscure.

Celle-ci commence dès 1787. Les deux tendances qui dominaient à la Convention de Philadelphie, l'une centraliste, l'autre décentraliste, engendrent deux partis : les Fédéralistes, préconisant une autorité

dans le domaine de la politique, parce que les parts s'en emparèrent dès l'origine et s’efforcèrent d'en tirer toutes les conséquences pratiques qu'elles comportatent.

Les Fédéralistes, le parti de l’ordre, voulaient un pouvoir fort quifit respecter les principes d'ordre et d'autorité ; ils soutenaient, pour cette raison mème, la suprématie de la décision judiciaire. Les républicains, au contraire, le parti du peuple, voulaient qu'on respectàt la séparation des pouvoirs, qui seule pouvait empêcher Ja formation d’un pouvoir central trop puissant, dangereux pour la liberté des citoyens et l'autonotmie des États qu'ils défendaient ; au nom de ce principe de la séparation et de l'indépendance des pouvoirs, ils soutenaient la relativité de la décision judiciaire.

Ce furent les Fédéralistes qui commencèrent l'attaque. John Marshall, dans l'affaire Marbury contre Madison, soutint la doctrine fédérale en en faisant entrevoir les prétentions. « Les principes que le peuple à une fois élablis, déclarait-11, sont considérés comme fondamentaux ; centrale puissante avec de larges pouvoirs ; les Jeffersonniens ou Républicains, défenseurs au contraire de l'autonomie des Elats. Après un court succès, les Fédéralistes perdent leur chef Hamilton en 1804, s’effondrent el disparaissent {olalement en 1815.

Le parti républicain reste seul. Mais, sous l'influence personnelle d'Andrew Jackson et de H. Clay, deux grands parlis se forment de nouveau : les Démocrates, qui continuent la lradition des Jeffersonniens les Whigs, qui reprennent celle des Républicains. Le parti Whig disparait en 1854.

Les Démocrates restent maitres du terrain jusqu’à ee que la question de l'esclavage fasse nailre un nouveau parti, les Républicains, qui proclame le droil du Congrès de restreindre l'esclavage.

Tels sont les deux partis qui survivent encore aujourd'hui, mais avec des programmes qui changent à chaque élection nouvelle.

ils découlent d’une autorité suprème qui ne peut agir que de loin: ils doivent donc être regardés comme permanents; en sorte qu'une loi qui est en conflit avec la Constitution n'est pas une loi. »

C'était la première fois qu'une des deux théories était invoquée devant un tribunal, dans un débat public. Encore ne l'était-elle qu’assez timidement. John Marshall n'avait pas été jusqu'à l’exposer tout entière ; il n’en avait tiré aucune conséquence; il en avait posé le principe en quelques mots. Mais ce n’en était pas moins le commencement de Ja lutte. Désormais les deux théories allaient se combattre dans maintes circonstances, invoquées tantôt par un parti, tantôt par l’autre, au gré de leurs intérêts. Le rôle qu'elles jouèrent comme instrument entre leurs mains devint considérable dans le cours du siècle. Il le fut surtout dans trois circonstances restées célèbres: l'affaire de la Banque des États-Unis, l’affaire Dred Scott et le procès d’Andrew Johnson.

L'affaire de la Banque est la première en date.

Le Congrès avait passé en avril 1816 un acte qui donnait à la Banque des États-Unis la personnalité. La Cour Suprême eut, peu de temps après, au cours d’une affaire retentissante, à apprécier la constitutionnalité de cet acte, dans les circonstances suivantes : une succursale de cette Banque avait été établie à Baltimore; or, en 1818, la législature du Maryland mit un droit de timbre sur les billets en circulation de toutes les banques ou succursales de banques établies dans l'État et qui n'auraient pas obtenu de charte de la législature. La succursale de la Banque des États-Unis au Maryland refusa de payer la taxe et son caissier, Me. Culloch, fut poursuivi comme débiteur,

Si l'acte d’ «incorporation » était constitutionnel, 1l était évident que l'État de Maryland n'avait pas de droits à faire valoir, car il ne pouvait émettre la prétention de taxer la Banque des États-Unis.

Me. Culloch fut condamné par le Tribunal d'État de Maryland. Il introduisit un recours pour cause d'erreur (L) devant la Cour Suprême qui, après un débat très vif, déclara l'acte constitutionnel (2).

Ces quelques mots d'explication suffisent à montrer tout l'intérêt de la question. Alex. Hamilton, comme secrétaire du trésor, avait fait ressortir déjà les heureux effets qu'aurait l'institution d’une banque nationale sur la prospérité des finances de l'Union et son utilité incontestable dans toutes les opérations relatives au crédit pub'ic. Mais, derrière ces considérations pratiques, se cachait une question politique de la plus haute importance. C'est que précisément affermir le crédit, consolider -les finances de l'Union, c'était accroître la force du Gouvernement fédéral ; lui reconnaître le droit de créer une Banque, c'était lui concéder un des attributs les plus essentiels de la souveraineté; enfin permettre à l'Union de fonder dans les États des établissements soustraits à leur legislation et à leur contrôle, c'était porter atteinte à la souveraineté de ces Etats.

Aussi la question de constitutionnalité de cetacte avaitelle été déjà vivement discutée, avec une ardeur et une habileté remarquables, dans les deux Chambres du Congrès. Les Whigs, héritiers des Fédéralistes, qui voulaient un

(1) A writ of crror.

(2) Pour les détails et les motifs de cette décision : J. Marshall, ouv. cité. p. ATrets,

si

pouvoir central fort, soutenaient, conformément à leurs traditions, que l'Union avait pleins pouvoirs pour établir une banque et qu’elle tirait ses droits à cet égard de la Constitution. Le parti démocrate au contraire, ancien parti républicain (1), qui n'avait pas cessé de combattre l'extension du gouvernement fédéral et de défendre les droits des États, affirmait que rien dans la Constitution n'aulorisait l'exercice d’un pouvoir aussi exorbitant (2). Cet exposé de la question, sous son aspect politique, telle qu'elle se présentait aux partis, était indispensable pour

(1) Le parti fédéral avait disparu entre 1815 et 1820 ; les Républicains étaient restés maitres du champ de bataille. Mais sous l'influence de l'hostilité personnelle d'Henry Clay et Andrew Jackson, deux grands partis s'étaient de nouveau formés (vers 4830). L'un d'eux s’empara, sous le nom de Démocrates, des principes et des traditions des Républicains Jeffersonniens. C'était le défenseur des droits des États et d'une interprétalion restrictive de la Constitution. L'autre fraction, qui s'appela le parti whig, représentait la plupart des vues des anciens Fédéralistes (Bryce, ouv. cité, L. 11, p. 42).

(2) L'influence de celte grave question sur l'avenir de la Constitution fédérale et sur la puissance et le développement du gouvernement de l'Union fut exposée d'une façon très nelle par le Juge Pinkney dans le cours du débat devant la Cour Suprème : « J'ai la conviction profonde et absolue, déclarait-il dans sa plaidoirie, qualifiée par Story de remarquable, qu'il dépendra principalement de ce jugement que la Constitution sous laquelle nous vivons et prospérons soit tenue, comme celle qui l’a précédée, pour un pur fantôme de pouvoir politique, en vue de nous duper et de se jouer de nous, un apparat de souveraineté en parodie... pour un édifice fragile et chancelant, qui ne pourrait offrir d’abri contre l'orage extérieur ni intérieur, une créature à moitié achevée, sans cœur, cerveau, nerfs ou muscles, sans pouvoir protecteur ou énergie réparatrice (redeeming), ou qu'elle soit au contraire considérée comme la gardienne autorisée de tout ce qui nous est cher comme nation. » Wheaton, Life of Pinkney, p. 163, 166.

faire comprendre leur attitude devant l'arrêt de la Cour Suprème et expliquer la lutte qu'ils se livrèrent plus tard à l’occasion de cette décision.

Lorsqu'en effet, quelques années après, le Congrès renouvela l'acte d'incorporation de la Banque, le président Jackson, chef du parti démocrate, le frappa de son veto comme inconstitutionnel et renvoya le bill au Sénat le 10 juillet 1832.

Cette mesure énergique souleva les protestations générales du parti whig. Héritiers des idées el de la doctrine des Fédéralistes, les membres de ce parti soutinrent que la cour, en déclarant autrefois l'acte d'incorporation constitutionnel, avait rendu une décision souveraine qui s'imposait pour toujours aux autres branches du gouvernement. Une loi qu'elle avait déclarée constitutionnelle devait être reconnue telle unanimement. Le Président ne pouvait done profiter du renouvellement d'un acte déclaré une fois constitutionnel par la Cour Suprême pour l’infirmer, contrairement à l'opinion de ce tribunal. C'était se mettre en conflit avec le pouvoir judiciaire, méconnaître son autorité souveraine en matière de constitutionnalité des lois.

Le président, selon eux, devait s'incliner devant la décision de la Cour Suprême. Il n'en fit rien. 11 maintint hautement son droit, à lui reconnu par la Constitution, d'opposer son veto sur toutes les mesures législatives qu'il jugerait, de sa propre opinion, inconstitutionnelles, et répondit aux récriminations du parti whig pardes arguments péremptoires : © D'après les avocats de la Banque, déclarait-1l, la question de constitutionnalité doit être regardée comme définitivement résolue par la décision de la Cour Suprème... Mais, sans l’assentiment du peuple, la Cour

Suprème ne peut pas trancher des questions de cet ordre. Le Congrès, l'Exécutif et la Cour doivent être individuellement guidés par leurs opinions propres sur la Consütution. Tout fonctionnaire publie, qui prête serment de la défendre, jure de la maintenir telle qu'il la comprend et non telle que les autres la comprennent; c'est le devoir de la Chambre des Représentants, celui du Sénat et celui du Président de juger de la constitutionnalité d'une mesure sur laquelle ils doivent voter ou qu'ils ont à approuver, comme cest le devoir des juges de la Cour Suprème d'examiner la même question quand cette mesure leur est présentée. L'opinion des juges n'a pas plus d'autorité sur le Congrès que celle du Congrès n'en à sur eux, et le Président est à cet égard indépendant de l’un comme des autres. L'autorité de la Cour Suprême ne peut avoir un droit de contrôle ni sur le Congrès ni sur le Président quand celui-ci exerce sa part de pouvoir législatif » (1).

Par cette déclaration énergique et remarquable de netteté, le général Jackson se mettait en conflit déclaré avec le parti whig qui dominait au Sénat et dont les chefs étaient alors MM. Webster et Clay. C'était donc bien une lutte entre deux partis, entre les deux grands partis des États-Unis, que provoquait pour la première fois l'opposition des deux théories : relativité de la décision judiciaire d'une part, suprématie de cette décision d'autre part.

Ce fut devant le Sénat, où le bill avait été renvoyé, qu'elle se déroula, et elle y fut très vive. M. Webster, l’un des leaders du parti whig, maître au Sénat d'une forte majorité, soutint avec beaucoup de talent la souveraineté de la décision judiciaire,

(1) Thirty Year's View, v. I, p. 251 ets.

124 CHAPITRE Il

Ce fut M. White, sénateur démocrate du Tennessee, qui répliqua et résuma les arguments de son parti dans ces quelques phrases très nettes.

DRE 2 PAT ie a ù Tebster

«L'honorable sénateur, disait-il en réponseà M. Webster, soutient qu'en organisant la Cour Suprème, la Constitution lui a concédé le pouvoir de trancher les grandes

questions constitutionnelles ; il ajoute que, lorsqu'elle

a prononcé, le débat est clos définitivement el que les autres branches du gouvernement n'ont plus qu'à s’incliner. Cette doctrine, je la nie. La Constitution place le pouvoir judiciaire dans une Cour Suprême et dans tels autres tribunaux que le Congrès peut de temps à autre juger bon d'établir. Quand un procès est résolu par la Cour Suprème qui constitue le dernier ressort, le jugement qu'elle rend est définitif et obligatoire pour les parties en cause. Mais ce précédent ne lie nile Congrès, ni le Président des États-Unis. Si la Constitution reçoit une interprétation différente de la part des divers départements, le peuple formera le tribunal qui prononcera sur la difficulté. Chacun des départements est l'agent du peuple; chacun d'eux agit pour le peuple dans les limites des pouvoirs qui lui sont confiés, et lorsqu'un conflit s'élève quant à l'étendue de ces pouvoirs, c'est le peuple lui-même qui, par son vote, vient le résoudre (1). »

Il devenait difficile au parti whig de combattre une théorie aussi clairement exposée et aussi solidement fondée. Les arguments du parti démocrate avaient sans doute ébranlé quelque peu la majorité whig; il lui était impossible en tout cas de grouper autour d'elle les deux

(1) Marlin Van Buren, Political Parties in the. United States, p. 311 cts,

tiers des membres dont le vote était nécessaire pour faire passer le bill malgré le veto du Président (1). Les chefs Webster et Clay le sentirent et comprirent que c'était au peuple, lors de la prochaine élection présidentielle, qu'il appartenait de résoudre le conflit. C'est vers la préparation de cette élection que les deux partis tournèrent leurs efforts. Le général Jackson fut réélu à une immense majorité.

Il convient de remarquer que les partis, dans cette longue lutte, avaient agi avec une parfaite logique. Les théories qu'ils avaient défendues lun et l’autre étaient conformes à leurs intérêts respectifs et à leurs principes tout en même temps.

Du moment que les whigs luttaient pour la suprématie de la constitution nationale, dans le but d’affermir le pouvoir fédéral, ils devaient affirmer la souveraineté de la décision judiciaire, pour les raisons que j'ai données déjà, parce que la constitution gagnait en autorité à recevoir une interprétation définitive et confiée à un seul pouvoir. En même temps, leur intérêt dans cette question de la Banque était que l'acte d’incorporation produisit tous ses effets, parce que l'existence d'une Banque

(1) « Tout bill qu'auront passé la Chambre des Représentants et le -Sénat sera, avant de devenir loi, présenté au Président des Etats-Unis; s'il l'approuve il le signera ; sinon il le relournera, avec ses objections, à la Chambre d’où il est émané originairement, qui enregislrera les objections sur son journal et procédera à un nouvel examen. Si après ce nouvel examen, les 2/3 de cette chambre sont d'avis de passer le bill, il sera renvoyé, avec les objections, à l’autre chambre. Celle-ci l'examinera de mème une seconde fois el si les 2/3 de ses membres l'approuvent il deviendra loi. » Constitution of the United States, art Mo aSeC.1-

nationale était pour affermir la puissance de l'Union, et, pour cela, que l'exercice du droit de veto fut retiré au président dans celte circonstance. C'est précisément ce droit qu'il lui déniait, en soutenant que la décision du judiciaire s'’imposait aux autres départements.

Les démocrates au contraire, partisans d'un pouvoir central faible, défendaient la relativité de la décision judiclaire ; et c’est de ce principe qu'ils se servaient dans ce débat, quand la crainte de favoriser l'extension de l'Union les faisait s'opposer à l'établissement d'une Banque nationale.

Mais cette harmonie entre les intérêts des partis et leurs principes ne se retrouva pas toujours. La question de l'effet de la décision judiciaire se représenta mème de telle façon qu'elle plaça l’un des partis tout au moins dans obligation ou de renier la doctrine qu'il avait jusque-là soutenue ou de se mettre en désaccord avec ses intérêts, son programme et ses traditions. Et l’on assista à ce spectacle étrange d'un parti soutenant sur la même question une théorie absolument opposée à celle qu'il avait défendue moins de vingt-cinq ans auparavant et, par une volte-face complète, affirmant la doctrine qu'il avait alors vigoureusement combattue chez ses adversaires, Voici dans quelles circonstances fut amené ce brusque revirement d'un parti.

Vers 1856 le parti whig, dont nous avons vu le rôle dans l'affaire de la Banque, venait de disparaitre. Les Démocrates restaient seuls, comme ils l'avaient été déjà, en 1820, sous le nom de Républicains, après la chute du parti fédéral. Le parti démocrate maintenait la tradition du paru républicain fondé par Jefferson et continuait à combattre l'extension des pouvoirs du Congrès. Mais son

point de vue avait un peu changé. Ce n'était plus uniquement dans l'intérêt des États et de leur autonomie qu'il soutenait celte ancienne théorie; c'était bien plutôt dans l'intérêt des possesseurs d'esclaves sous le contrôle desquels il était passé presque complètement vers 1852 (1), et c'était l'impuissance du Congrès à prohiber l'esclavage dans les territoires qui faisait le fond de ses revendications. C'était cette question de l'esclavage, si grosse de conséquences, qui avait causé la défaite irrémédiable du parti whig. Ce fut elle qui força les Démocrates à opérer la volte-face remarquable que je viens d'indiquer.

Un esclave, Dred Scott, avait été conduit par-son maître de l'État de Missouri, où l'esclavage était autorisé, dans un territoire où il avait été au contraire prohibé par le Congrès. Après un séjour dans ce territoire, Dred Scott était revenu avec son maître dans le Missouri et y avait repris résidence. Dans une action intentée contre son maitre Sanford, pour coups et blessures (2), Dred Scott soutenait que le fait de sa résidence dans un territoire libre lui avait fait perdre la qualité d’esclave.

La Cour de Circuit de Missouri, devant laquelle Paffaire avait été portée en 1896, déclara non fondée la prétention de Dred Scott et soutint que sa condition n'avait pas été modifiée par le -fait qu'il invoquait.

L'affaire fut alors portée devant la Cour Suprème. Celle-ci avait le choix entre plusieurs partis: Elle pouvait décider qu'un esclave libre de descendance africaine, importé en Amérique et vendu comme esclave, ne pouvait être ci-

(1) Bryce, ouv. cité, t. II, p. 43.

(2) Dred Scott v. Sanford 19 How 393.

toyen des États-Unis aux termes du Judiciary Act ni agir en justice en cette qualité (1).

Elle pouvait aussi confirmer purement et simplement la décision de la Cour de Circuit, en reconnaissant avec elle que le fait de la résidence ne pouvait influer sur le statut personnel d’un individu.

Sinon, il ne restait plus à la Cour Suprême qu’à infirmer le jugement de Missouri soit dans ses conclusions soit dans ses considérants ; dans ses conclusions en décidant, contrairement à l'opinion des premiers juges, que la condition de Dred Scott avait été modifiée; dans ses considérants, en reconnaissant qu’elle n'avait subi aucun changement, mais pour d'autres motifs que ceux qu avait invoqués la Cour de Cireuit.

Dans ce dernier cas, mais dans ce dernier cas seul, la Cour Suprême pouvait être amenée à vérifier, en examinant au fond la prétention de Dred Scott, si toutes les allégations sur lesquelles elle reposaitétaient justifiées, notamment si la prohibition de l'esclavage dans le territoire où il avait résidé était établie en droit. De là la nécessité pour la Cour de rechercher si cette prohibition n’excédait pas les pouvoirs du Congrès, si le Missouri Compromise Act (2) était constitutionnel.

Je ne me suis étendu sur l'exposé de ces diverses solutions que pour bien faire ressortir la tactique de la Cour Suprème et montrer comment elle écarta successivement, et de parti pris, semble-t-il, toutes les alternatives qui s’of-

(1) Hampton L. Carson, ouv. cité, aff, Dred Scott

(2) Le Compromis de Missouri fut passé en 1820, un an après l'admission du Missouri au rang d'Etat. Il admetlait l'esclavage dans le Missouri et l’inlerdisait pour l'avenir au nord du degré de latitude

fraient à elle, pour choisir enfin la seule qui lui permit d'apprécier l'acte du Congrès.

La Cour Suprême en effet, en décembre 1877, alors qu'elle fut saisie de l'affaire, décida, après discussion, qu’il n'était pas nécessaire de prononcer sur la qualité de citoyen de Dred Scott ni sur son aptitude à ester en justice, mais que la prétention du demandeur serait examinée au fond. Le juge Nelson conclut alors à la confirmation pure et simple de la décision de la Cour de Circuit. Mais le juge Wayne énuit l'avis qu'il était possible à la Cour Suprème de calmer l'agitation que provoquait la question de l’esclavage dans les territoires, en affirmant que le Congrès n'avait pas pouvoir constitutionnel pour le prohiber. Malheureusement, observe Hampton Carson, ses collègues et le pays tout entier persuadèrent le Chief Justice Taney et les juges Grier et Catron qui seuls s’y opposaient encore, de l'efficacité de ce moyen, et la Cour Suprême, invoquant des arguments fort contestables (1), décida que le Compromis de Missouri du 6 mars 1820 était nul comme excédant les pouvoirs constitutionnels du Congrès. Un propriétaire pouvait emmener ses esclaves où 1l voulait, comme de simples objets de propriété dont le Congrès garantissait la possession. Le Congrès d’autre part n'avait aucun pouvoir pour interdire ourestreindre l'esclavage. Tels étaient la conséquence et les effets pratiques de cet arrêt.

Si j'ai assez longuement insisté sur la décision de la

(1) Elle invoquait notamment que la clause de la Constitution (art. 4,53) que « le Congrès aura le pouvoir... d'édicter toutes lois et tous règlements utiles concernant les lerriloires ou autres possessions des Etats-Unis » ne s’appliquait qu'aux territoires appartenant aux Etats-Unis lors de l'élaboration de la Constitution.

130 CHAPITRE Il

Cour Suprême, c’est qu'elle ne fut pas seulement le point de départ de la lutte des partis, comme l'avait été l'arret relatif à la Banque : elle fut elle même l'acte d'un parti (1); et par là cette intervention volontaire de la Cour dans une question politique se relie si étroitement à la crise qui suivit qu'il était indispensable d'en faire connaitre les incidents.

Il semble bien en effet que ce fut le parti démocrate, toujours soucieux de restreindre les pouvoirs du Congrès et plus particulièrement désireux en cette eirconstance de protéger les intérêts des s/ave-holders, qui dicta à la Cour Suprème l'arrêt qu'elle prononça. Il était absolument en accord avec les traditions du parti, l’affaiblissement du pouvoir fédéral, comme avec les intérêts personnels de ses membres, les possesseurs d'esclaves. La décision leur était trop favorable et répondait trop complètement à leurs vues pour que les Démocrates ne cherchassent pas à en tirer tout le parti possible. Déjà, deux jours avant le prononcé de l'arrêt, le président démocrate Buchanan, dans le discours qu'il prononça lors de son inauguration, avait annoncé qu'il accepterait la décision des juges « comme tout bon citoyen devait le faire ». ITne s'agissait, déclarait-il, que d’un point de droit à décider, question que la Cour

(1) Les juges auraient pu prononcer l’arrèt pendant le terme de 1855-1856. Ils l’ajournèrent jusqu'à l'élection présidentielle et ee fut deux jours après l'inauguration du président démocrate, M. Buchanan, qu'ils rendirent leur décision, le 6 mars 1857.

D'autre part sur les 9 juges qui composaient alors le tribunal suprème, 8 avaient été choisis dans les rangs du parti démocrate et la plupart pour des considérations tout autres que leur aptitude ou leurs connaissances juridiques. Horace Greeley, The American Con- TIGE. LD 259.

Suprème des États-Unis avait seule le pouvoir légitime de résoudre. C'était inviter le pouvoir législatif et le pays tout entier à se soumettre comme lui, et déclarer à l'avance que la décision du Judiciaire s’imposait aux autres départements, puisque ceux-ci n'avaient pas pouvoir pour examiner une question de droit.

Le 6 mars l'arrêt était rendu, conformément à ses prévisions et peut être à ses indications. Le parti démocrate tout entier déclara que la décision était définitive et s’imposait à tous. Pour cela il affirma que la Cour Suprème avait seule pouvoir pour prononcer sur la constitutionnalité d'un acte et que ses arrêts en celte matière élaient souverains, soutenant ainsi la théorie qu'il avait si énergiquement combaltue vingt-cinq ans auparavant dans l'affaire de la Banque. C’est que la situation n'était plus la même; les intérêts du parti nécessitaient une’théorie nouvelle, et comme, aux États-Unis, les principes d'un parti passent après ses intérêts et n'ont d'autre objet même que de les servir, le changement d'opinion s’opéra sans effort et tout naturellement. Ce fut un mouvement très rapide, mais sans heurt, que la force des circonstances accomplit d'elle-même.

Mais la décision de la Cour Suprême avait soulevé une vive indignation dans les États du Nord (1), la plus violente explosion de mécontentement, dit Bryce, qui jamais éclata. Dès 1856 un parti s'était formé par la réunion de plusieurs groupes secondaires : les débris du parti whig, le parti « américain » et celui de la « Liberté ». Il avait, en 1856, présenté Fremont comme candidat à la présidence et avait pris le nom de « républicain ». Né

(4) Où l'esclavage était aboli.

au moment où les prétentions croissantes des possesseurs d'esclaves commencaient à alarmer les États du Nord, il avait pour objet principal de les combattre.

La décision de la Cour Suprême fut le signal d’une lutte très vive qu'il livra aux Républicains ; et, pour les vaincre, il se servit précisément de la théorie et des arguments que ceux-ci avaient invoqués dans l'affaire de la Banque et qu'ils rejetaient alors. Il soutint, comme l'avait fait le Président Jackson et son parti, que l'arrêt, obligatoire pour les parties en cause, n'était d'aucun effet à l'égard du pays. Affirmant la relativité de la décision judiciaire et se reconnaissant pleinement le droit de la critiquer, il protesta contre les doctrines de la Cour et attaqua violemment sa décision (1).

C'était bien comme d'une arme contre le parti démocrate que les Républicains se servaient de cctte doctrine de la relativité, et certainement leurs intérêts les conduisaient à l'invoquer. Mais on ne peut leur adresser le même reproche qu'aux démocrates ; ils n'avaient pas eu à renier une opinion contraire, peut-être pour la seule raison qu'ils n'avaient pas eu le temps d'en avoir d'autre, s'étant formés la veille même du conflit. On a toutefois observé avec raison qu ils comptaient parmieux beaucoup des membres de Pancien parti whig, qui avait soutenu autrefois la suprématie de la décision Judictaire. Si done il n’y eut pas dans lattitude des Républicains la volte-face complète

(1) On ne se contenta pas de l'attaquer en droit. Les juges furent ouvertement accusés de corruption. M. Seward, au Sénat, fit nettement allusion à un marché politique qui aurait été conclu entre le Chief Justice et le président Buchanan lors de son inauguration. Et ces accusations ont été maintes fois reprises et reproduites.

d’un parti tout entier, comme celle qui marqua assez fâcheusement la conduite du parti démocrate, il s'était fait dans l'opinion de beaucoup d’entre eux un revirement tout aussi intéressé.

Quoi qu'il en soit, tandis que les Républicains, croissant en force, en arrivaient à dénoncer la décision de la Cour Suprème dans les résolutions de la Convention qui, en 1860, « nomma » Abraham Lincoln (1), les Démocrates à la même époque ne purent s'entendre sur le choix d’un candidat, et leurs divisions assurèrent l'élection à la présidence d'Abraham Lincoln, le représentant des Républicains (2).

Le 4 mars 1861, le président Lincoln consacrait la théorie de son parti en proclamant aussi dans son discours d'inauguration la relativité de la décision judiciaire : « L'arrêt doit être obligatoire pour toutes les parties en cause et trancher le litige; 11 mérite aussi d'obtenir l'attention des autres départements dans les cas semblables... Mais... les citoyens impartiaux doivent reconnaitre que, si la politique du gouvernement sur les questions capitales qui intéressent le pays tout entier est liée irrévocablement par une décision de la Cour Suprème, le peuple a cessé de se gouverner, il a remis ses pouvoirs à ce tri-

bunal éminent (3) » (4).

(1) Bryce, ouv. cité, I, p. 269.

(2) Cette élection s'était faite sur le « cri » de la proclamation des droits du Congrès à restreindre l'esclavage et de la dénonciation de la décision Dred Scott. Elle fut suivie par la Sécession de 14 États esclavagistes.

(3) Mc Pherson, History of the Rebellion, p. 107.

(4) Toute l'agitation causée par cette question contribua grandement

à l'explosion de la guerre civile,

Malgré cet échec retentissant, le parti démocrate tenta de nouveau, en 1868, dans une circonstance mémorable, de faire prévaloir la doctrine qu'il avait soutenue dans l'affaire Dred Scott : la souveraineté de la décision judiciaire. Ai-je besoin d'ajouter qu'il obéissait ici encore à un mobile intéressé? Cette fois il s'agissait d'arrêter la procédure d'impeachment dirigée contre Andrew Jackson, président démocrate, en soumettant au contrôle du Judiciaire l’acte qui avait provoqué sa mise en accusation (1). |

Les Démocrates aflirmaient que c'était la mission de la Cour Suprême de régler les différends qui s'élevaient entre les Chambres et l'Exécutif ; que l’opinion qu’elle émettrait sur la légalité de lacte incriminé résoudrait définitivement le conflit.

Les Républicains repoussèrent énergiquement cette théorie et la solution proposée. Cette fais encore Îles Républicains l’emportèrent et la doctrine de la souveraineté judiciaire fut rejetée.

Ainsi, comme lobserve de Chambrun (2), la Cour Suprème n'a jamais pu faire accepter la doctrine en vertu de laquelle ce tribunal a prétendu s’'arroger le droit de rendre des arrêts d'interprétation. Si ses décisions ont été soutenues par un parti, elles ont été combattues par d’autres. Je lai montré dans les trois conflits célèbres que j'ai exposés. Mais ce serait une erreur de croire que la question ne fu examinée que dans ces seules circons-

tances. Elle donna lieu à des controverses théoriques

(1) V. chap. n S 4, p. 407.

(2) Ouv. cité, p. 162,

durant tout le cours du sièele et conduisit à des discussions très intéressantes (1).

€ En fait, conclut de Noailles, les opinions de la Cour sont tantôt suivies tantôt rejetées par les autres pouvoirs publics. Chacun d'eux, dans son domaine, exerce le privilège d'interpréter la Constitution. »

Toutefois l’on peut affirmer, sans crainte d'être contredit, que les opinions de la Cour sont plus souvent suivies que rejetées par les autres pouvoirs. Ceux-ci semblent fort sagement s'inspirer de la maxime de Cooley que « l’acceptation par chacun et par tous des décisions judiciaires peut seule empècher la confusion, le doute et Fincertitude, et que toute autre pratique est incompatible avec un gouvernement fondé sur la loi (2). » Mais il ne faut pas oublier que si les autres pouvoirs s'inclinent généralement devant les opinions du Judiciaire, is n’y sont nullement obligés.

Les arrèts de la Cour Suprème peuvent être une indication précieuse pour eux, comme émanant d'une autorité très compétente et respectée, mais ils ne peuvent Îles eugager. Leur indépendance reste entière après comme avant la décision des juges, car ils ne se considèrent jamais

coinme liés par elle.

(4) V. opinion Attys Gen. V. X, p. 71, 21e American Law Review, p. 210 ets.

(2) Cooley, ouv. cité, p. 54.

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Le système de l’inconstitutionnalité des lois, qui s'est implanté en Amérique il y a plusieurs siècles et y fonclionne aujourd'hui normalement, d'une façon aisée et régulière, dont les effets enfin, même réduits à leur minimuin, ont suffi à assurer le maintien de la constitution, est l’objet de la part des Américains d’une admiration presque sans réserve.

Ils en sont fiers comme d'une institution qui leur est propre, comme d'un produit national que leur sens politique et leur sagesse ont fait éclore.

Aussi les auteurs étrangers ont-ils souvent refusé d'adopter leur appréciation élogieuse et de partager à cet égard une admiration dans laquelle ils ont cru découvrir quelques idées préconçues et une bonne part de patriotisme. Ils se sont appliqués, au contraire, à rechercher les défauts du système, les inconvénients et les dangers que pouvait présenter celte institution, dont ils ont fait une critique sévère.

Ce système, ont-ils dit, a pour conséquence de laisser planer sur les lois une grande incertitude. Il assure au pouvoir judiciaire une prépondérance dangereuse dans l'État. Il lui fait jouer enfin un rôle politique qui

peut le mettre en conflit avec les autres pouvoirs. Telles sont les trois objections sérieuses qu'ils ont fait valoir contre le système.

Il convient d'examiner ces critiques, de rechercher si les dangers qu'elles mettent à jour ne sont pas Imaginaires et si, dans la mesure où ils existent, ils ne se trou-

vent pas écartés par un ensemble de correctifs.