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Aperçu des législations étrangères et des projets de loi français.

La portée d’une réforme.

Avant de préciser les conditions générales d’exercice d'une indemnité, il est utile de voir ce qui existe dans certains pays étrangers, et ce qui a été à maintes reprises proposé chez nous sans résultat. Appuyé sur ces expériences, et éclairé par les principes juridiques qui nous guident, nous pourrons alors définir nettement la portée d’une réforme.

1. — La plus intéressante des législations favorables à l’indemnité de plus-value est, sans contredit, celle de l’Angleterre.

Le régime domanial anglais a toujours eu des caractères différents du nôtre, notamment ceux d’étendue et de perpétuité, celui-ci ayant une influence directe sur les améliorations possibles de la terre. Dès 1611, un traité intitué « The commons complaint » contient la première allusion à une compensation. Quarante ans plus tard, la question était reprise par l’agriculteur puritain Walter Blith, qui dénonçait un état de fait « cause de la négligence de la bonne technique agricole, pour le plus grand dommage du cultivateur, de la terre, du propriétaire et de l'Etat ». On croirait lire un projet de loi moderne; et de fait Blith ut une loi, qui ne fut réalisée que deux cents ans plus tard. -

En 1870, une très ancienne coutume de l’Ulster acquit force de loi par un acte irlandais dû à Gladstone; d’autres existaient en Angleterre, notamment celle du comté de Lincoln. La loi de 1875 étendit à tout le pays le principe d’une indemnité pour améliorations d'ordre cultural.

Cette loi, dont les parties étaient libres d'écarter les dispositions par une clause du bail, distinguait trois catégories : les grandes améliorations foncières (bâtiments, drainages) — les améliorations plus spécialement de culture (amendements, chaulage, mar-

nage) — l'emploi des engrais artificiels. Nous avons dit que sa portée pratique ayant été insignifiante, une loi de 1883 rendit le principe d'ordre public. En 1900, l'application en fut étendue à l'Ecosse. Et depuis toute une floraison législative s’est fait jour.

« À teneur de la loi de 1885, écrit une notabilité anglaise, aucun contrat n’était valable s’il ne contenait pas les conditions prévues par la loi, ou s’il n'assurait pas au tenancier des compensations également larges. D'autres lois furent approuvées en 1890, 1895, 1900 et 1906, et en 1906, toutes les prescriptions à ce sujet furent réunies en un texte unique dans la loi sur les fonds rustiques Agricultural Holdings Act, de cette année même. D'autres lois, en 1917, 1920 et 1923 ont étendu les prescriptions destinées à à assurer la sauvegarde des droits du cultivateur » (1).

Une telle succession d’actes législatifs indique l'intérêt porté par les pouvoirs publics au problème de l'indemnité, et que ce problème a été approfondi et le mécanisme de l’indemnité perfectionné au contact des faits. On s’en rend compte en feuilletant la loi récapitulative de 1923, qui ne comprend pas moins de 58 sections c'est un véritable statut du domaine agricole. Aucune législation au monde ne s’est préoccupé autant que celle-là du fermier considéré comme producteur. Seules les dix premières sections nous intéressent, les suivantes traitant de questions étrangères (indemnité pour trouble de jouissance, délais de congé, etc.) ou spéciales au régime foncier anglais, comme celle de l'indemnité susceptible d’être mise à la charge du domaiïne en cas d'améliorations considérables, sorte de remboursement du propriétaire qui en a fait les frais par le fonds lui-même, lequel peut-être en Angleterre, par une quasi-personnalité civile, le siège de dettes indépendamment de la personne du maître.

Les catégories d'améliorations de la loi de 1883 ont subi une légère retouche et s’établissent actuellement de la façon suivante :

1° Améliorations visées par les 2 premières sections. Ce sont les améliorations d'ordre foncier, par exemple, selon la liste offieielle : érection, modification ou agrandissement de bâtiments, construction de silos, chemins et ponts, établissement de pâtures permanentes, jardins et clôtures permanents, cours d’eau, plantation de houblon et de vergers, mise en culture de friches, construction de digues et de vannes, etc Pour tous ces ouvrages, le consentement du propriétaire doit être obligatoirement obtenu avant l'établissement de l'amélioration.

(1) Revue Internationale des Institutions économiques et sociales, 1926. Sir Henry Rew. « Le fermage en Angleterre ».

90 Une seule amélioration fait l’objet de la & section : le drainage. Ici le propriétaire peut être mis en demeure soit de consentir, soit d’exécuter lui-même les travaux avec une majoration du loyer égale au plus à l'intérêt des débours à 5 %, ou avec toute auire compensation prévue par la loi.

3° La dernière partie de la liste énonce les améliorations pour lesquelles le consentement du propriétaire ou une notification sont inutiles, c’est-à-dire : les chaulage, marnage, apport d'argile, emploi d'engrais artificiels, création de pâtures temporaires, réparations aux bâtiments autres que celles incombant légalement au fermier, etc...

Signalons les 9° et 10° sections qui forment les deux plateaux d’une balance. D’après la première, le fermier qui à adopté un système de culture particulier qui a augmenté la valeur du domaine a droit à une indemnité correspondante à la valeur dont profite le fermier entrant. D’après la 10°, c’est le propriétaire qui sera indemnisé de la « négligence à cultiver le domaine selon les règles de la bonne exploitation » et de la moins-value qui s’ensuivra. C’est l'hypothèse prévue à notre Code par l’art. 1766.

La 9° section précise que l’indemnité qu’elle sanctionne ne peut faire double emploi avec celles dues au titre des améliorations cidessus énumérées. Quelle est donc, d’après la loi, la nature de l’indemnité due pour améliorations ?

En ce qui concerne la première catégorie, la somme allouée « représente équitablement la valeur de l’amélioration pour un fermier entrant ». (section 1). Il faut done remarquer que l'indemnité ne se calcule ni sur le coût de l’amélioration foncière ni sur sa valeur vénale, maïs sur sa valeur en quelque sorte d’usage pour le fermier entrant, somme le plus souvent inférieure aux deux autres.

Pour le drainage nous avons vu le mode de règlement. Quand à la dernière catégorie, la loi laisse les parties libres de fixer à l’amiablé le montant de l'indemnité, pourvu que celle-ei soit « suffisante et raisonnable ». Mais si les parties ne s’entendent pas ? La ÿ° section prescrit que le seul mode de procédure est alors le recours à l’arbitrage.

Les 16°, 17 et 18° sections se rapportent à l’arbitrage, et la première énonce tous les différents relatifs aux indemnités prévues par la loi, et qui sont à soumettre à un seul arbitre. Celui-ci, sur une question de droit pur, peut consulter la Cour du Comté (Trib. civil), dont lavis tient lieu alors de décision arbitrale,

Une longue annexe à la loi examine le mécanisme de l'arbitrage et les pouvoirs de l'arbitre. Cette institution, et le rôle qu’elle joue,

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sont une des caractéristiques de la législation anglaise. Mais nous n’entrerons pas dans tous ces détails et délais. Qu'il nous suffise d'indiquer que l'arbitre est nommé par les parties, ou, faute d’accord, par le ministère de l'Agriculture d’après un tableau des arbitres officiels dressé par le ministère de la Justice — que la sentence ne peut fixer que des indemnités d'argent — qu'elle lie les deux parties, sans appel.

En exécution de l'annexe, le Ministre de l'Agriculture a fait établir toute une série de formules : de nomination amiable d'un tiers-arbitre, de demande de nomination par le ministre, de demande d’indemnité par le fermier à l’arbitre, enfin de sentence arbitrale. L'emploi en est recommandé, les pièces conformes aux modèles officiels étant inattaquables pour vice de forme. La formule de sentence arbitrale est même obligatoire en cas d’arbitrage officiel.

— Telles sont brièvement résumées, la structure et les dispositions de la loi anglaise actuellement en vigueur.

Dans sa physionomie présente, elle ne pourrait être, bien entendu, un exemple susceptible d’être imité étroitement, étant donné les nombreuses et profondes différences de mœurs et de statut juridique, et deux états économiques et sociaux aussi distincts que ceux de l'Angleterre et de la France. Le fermage est beaucoup plus répandu en Angleterre (85 %, 36 % en France, en 1892) : les domaines anglais ont une étendue, une importance bien supérieures

aux ressources de nos moyennes et petites propriétés; l'arbitrage est

loin de faire partie de nos habitudes au même point qu’en Angleterre.

Néanmoins, il faut noter que cette loi, telle qu’elle fonctionne aujourd’hui, est le fruit d’une expérience de cinquante années, et que nulle part, ailleurs, en tenant compte de toutes les dissemblances qu'on voudra, nous n’en trouvons de comparable.

À la fin du XIX° siècle, fut menée une enquête consécutive à la crise agricole, et les résultats de la législation en vigueur furent consignés dans un rapport publié en 1897. Nous y lisons

« Il est généralement admis que le principe de la nouvelle lé-

gislation est bon, et si quelques témoins ont exprimé l'opinion

qu'elle a été inefficace, qu'elle est restée lettre morte, qu'elle est impopulaire, qu'elle à fait une misérable faillite, la masse des témoignages recueillis à l’enquête montre qu’elle a, au moins indirectement été avantageuse tant aux propriétaires qu'aux fermiers,

grâce aux conventions d’indemnité qu’elle les a amenés à conclure,

æt qu’elle a eu pour effet en quelques régions de décider les fermiers

à tenir leurs exploitations en un meilleur état de culture ». (Final report of the Royal Commission on agricultural depression. 1897. N° 33).

Si même on précise davantage les témoignages de l’enquête, on constate que l'exercice du droit à l'indemnité améliore l’état des terres et leur productivité, et que ce sont les propriétaires qui sé sont déclarés les plus satisfaits de l'insertion du nouveau principe dans les baux, en égard aux avantages qu'ils en ont retirés personnellement. En fait, ils ont unanimement approuvé la liberté qui leur est laissée, pour le réglement de l'indemnité, de se référer aux usages locaux ou de prévoir dans les conventions des solutions particulières.

Les points les plus saillants de la législation britannique, ceux qui offrent un intérêt d'orientation un peu générale, sont ainsi les suivants

4° Sur la question de principe, le droit à indemnité est d’ordre public. (art. 55 de la loi du 25 août 1885). Nous avons plus haut exposé les raisons décisives qu’il y a d'adopter un système analogue dans une réforme du baïl à ferme français.

2° Sur la question d'application, les améliorations sont divisées en plusieurs catégories, la première groupant des améliorations dont le trait commun est d’être durables et permanentes. Pour celles-là, le consentement du propriétaire est indispensable. Autant la loi se montre large au sujet des améliorations culturales, autant elle enseigne la prudence quand il s’agit de travaux en quelque sorte définitifs.

3° En cas de litige sur le calcul de l'indemnité, calcul laissé. normalement au soin des parties, ces litiges seront tranchés non par les organes ordinaires de la Justice, mais par voie d'arbitrage.

Nous verrons tout à l’heure le parti que l’on peut tirer de ces données de l’expérience anglaise en examinant les règles générales qui doivent présider chez nous à l'application de l'indemnité de plusvalue.

Après la législation si abondante, si particulièrement approfondie de l’Angleterre, il suffit de mentionner les autres textes. étrangers relatifs à l'attribution d’une compensation pour enrichissement du bien loué.

En Espagne, la législation antérieure au Code Civil de 1889 accordait le droit à l’indemnité; et c’est le nouveau Code qui n’a pas

reproduit cetie disposition, non sans soulever des protestations multiples.

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Deux pays sont aujourd'hui légalement favorables à l’indemnité de plus-value. Le Code Civil portugais, art. 1615, accorde une indemnité pour améliorations, dont le paiement est effectué par le propriétaire sous forme d’arrérages correspondant à l'accroissement

‘ des revenus, tant que cet accroissement subsiste. Mais la conven-

tion contraire est admise, et il faut que la durée du bail soit inférieure à 30 ans. Le Code fédéral helvétique contient un art. 318, article de principe, ainsi conçu : « Si, lors de l'entrée en jouissance, les objets portés sur l’inventaire ont été estimés, le fermier est tenu de les restituer en même espèce et valeur, ou de bonifier la moins-value. Il ne doit aucune indemnité pour les objets qui ont péri par la faute du bailleur ou par force majeure. I! à droit à la récompense pour la plus-value qui provient de ses débours et de son travail ».

En Belgique, c’est-à-dire dans un pays de langue, de mœurs, et de statut économique très proches des nôtres, nous ne trouvons pas de texte de principe, mais la question de l'indemnité de plusvalue y est, comme en France, à l’ordre du jour, s'appuyant sur un véritable droit coutumier.

Dans les Flandres existe un usage appelé le Pachtersrecht ou droit de prisée, que E. de Laveleye définit ainsi : « L'obligation imposée au fermier entrant (ou au propriétaire, à défaut de locataire) de payer au fermier sortant la valeur des pailles et des fumiers se trouvant sur la ferme, plus celle des engrais, arrière-engrais et récoltes en terre » (1).

Cet usage subit d’une province à l’autre de légères modifications; ainsi dans la Flandre Orientale, l’indemnité est due en outre pour l'établissement de fossés, la plantation de haies, et parfois pour certaines améliorations foncières déterminées. Au contraire, dans les provinces de Namur et de Luxembourg, le droit de prisée est d’une application très rare.

Dans le Hainault, qui ignore l'indemnité de sortie, il faut faire une place à part à l’arrondissement de Tournai où subsiste une coutume originale, le chapeau. Coutume du même ordre que celle du droit de marché et du « mauvais gré » dont nous avons constaté la persistance en Picardie (1), issues l’une et l’autre d’une même origine et d'une prétendue cession de terres à rente perpétuelle. « Personne n’oserait reprendre une terre sans l’assentiment du pré-

(1) E. de Laveleye, « Essai sur l'Economie rurale de la Belgique »,

(1) Cf. Suprà, 3° Partie, ch. I.

cédent oceupant, éerit le juge de paix de Celles, par crainte du mauvais gré et après une large indemnisation qui cette année (1911) se chiffre à 800 frs pour un hectare de terre nue ». Dans le canton de Leuze, le chapeau équivaut à une année de fermage. L'évaluation du droit de prisée, dans les Flandres, se fait à frais communs, par des experts que désignent les deux fermiers;

en cas de contestation, le juge de paix en nomme un troisième qui

statue. Ces experts sont le plus souvent des notaires; la preuve testimoniale est admise pour l'évaluation de l'indemnité, C’est un fait d'expérience, d’ailleurs, que les procès sont fort rares, et que l'évaluation est presque toujours conclue à l’amiable.

On voit quelle est la base de toute cette tradition belge, tout au moins du droit de chapeau : c’est celle du droit de marché, c’est le droit au bail, l’idée d’une copropriété acquise par le fermier, du locataire « vrai maître de la terre », comme disait encore le juge de Paix de Celles.

Mais, récemment, un projet de loi a été déposé et étudié par la section Centrale de la Chambre des représeniants, projet qui réglemente le bail à ferme et qui a été rédigé par les Associations agricoles de Belgique. Notons, en passant, que la même Chambre a voté en 1927 un texte de loi qui décide que la durée obligatoire du bail à ferme sera de 9 ans.

Le journal Le Paysan, de Louvain, a commenté l’année précédente, le projet relatif à l’indemnité de plus-value. Il constate, lui aussi, que les litiges et procès, se présentent plus rarement dans les contrées où existent des coutumes favorables que dans les autres. Du projet lui-même il ressort

1° Que le fermier a le droit de faire les plantations, constructions et ouvrages conformes à la destination de la chose, qu’il peut les enlever pendant sa jouissance, qu'à l'expiration du bail le bailleur a trois mois pour signifier au fermier sa volonté de les conserver, moyennant indemnité. C’est, en somme, l’idée générale de notre art. 555.

2° Que le fermier à droit à une indemnité du chef des pailles et engrais abandonnés à sa sortie, du chef de ses avances et amélio-

rations aux cultures, clôtures, chemins d'exploitation, canalisations, etc. |

3° Que l'indemnité est égale, dans l’un et l’autre cas, à la valeur des constructions, ouvrages, engrais et améliorations, au moment de la sortie de ferme, en égard à la destination du bien loué — que cette indemnité sera, le cas échéant, diminuée du mon-

tant des pertes causées au bailleur par une culture spoliatrice ou le défaut d'entretien.

4° Que pendant les trois premiers mois de iout bail à ferme, l’une des parties peut contraindre l’autre à faire dresser un état des lieux détaillé.

Ce projet, qui, à notre connaissance, n'est pas encore en vigueur, attribue donc une indemnité au fermier sortant pour toutes catégories d'améliorations, avec le droit pour le bailleur, s’il s’agit d'améliorations foncières, de ne les conserver, et donc d’indemniser le fermier, que s’il y consent. Ici c’est par conséquent un consentement qui ratifie; en Angleterre c’est un consentement préalable obligatoire.

Quand au calcul de l'indemnité, celle-ci sera appréciée selon la valeur de l'amélioration quelle qu’elle soit.