L'EXÉCUTION ET SES GARANTIES DANS LE CADRE DE L'ADMINISTRATION

De l'absence de tout moyen coercitif absolu dont puisse disposer le juge, il résulte que le requérant qui a triomphé voit l'exécution de l'arrêt dont il bénéficie confiée à l'Administralion (48). Les mesures administratives qui sont les

(48) Dans sa note sous l'arrêt de 1908, Election de Bouilh-Péreuilh, au S. 1909-3-65, M. Hauriou rappelle que c'est l’Administration seule qui péut tirer les conséquences de la chose jugée contre elle ; la municipalité de Bouilh-Péreuilh n'ayant tenu aucun comple, pour les élections, de l’arrêté de convocation du Préfet, ne peut se justifier par ce motif qu'elle aurait ainsi respecté la chose jugée ; soumise par la loi à l'obligation de respecter la décision d’une autorité supérieure, elle ne peut prendre à son compte l'exécution d’une décision de justice qui ne la vise pas directement ; il en serait de même pour les particuliers, car c'est un acte d’insubordination à l'égard de la puissance publique,

éléments nécessaires pour que Se concrétise dans l'ordre juridique la décision du juge, seront prises d'après leur nature par les diverses autorités compétentes : tantôt la décision émanera d’un corps, tantôt d'un agent public. Nous pénétrons par là dans la vie intérieure de l'Adm:nistration, très fortement empreinte de hiérarchie : dirigée vers l’action, elle se préoccupe d'assurer l'unité de vues à lous les degrés et dispose, à cet effet, de puissants procédés, le pouvoir de tutelle et le pouvoir hiérarchique, qui constituent pour le particulier bénéficiaire d'une décision de justice, une garantie, dans la mesure toutefois où l’autorité supérieure juge bon d'intervenir : bien que son devoir juridique soit proclamé, il lui est possible de s'associer aux autorités inférieures dans leur méconnaissance de la chose jugée en n'intervenant pas ; il est en effet de principe sous réserve des limites considérables apportées, nous le verrons, par l'action jurisprudentielle du Conseil d'Etat qui a presque renversé cette règle, que la mise en œuvre du pouvoir hiérarchique est une manifestation de la « vie intérieure » des administrations (49), fondée sur des appréciations d'opportunité qui échappent au contrôle du juge. |

Il en résulte que, si l'arrêt de justice vise l'Etat, le particulier n’a d'autre ressource que de s'adresser au Ministre pour en obtenir l'exécution, sans pouvoir espérer même l'appui de ces mécanismes internes, puisqu'il touche dès l'abord au sommet de la hiérarchie. Avant de se représenter devant le Conseil d'Etat, il pourra, s'il pense que l’inexécu-

(49 )Cf. Note Haurion sous l’arrêt Cochet d'Hattecourt au S. 1921-3-9. Et dans l'arrêt Daraux du 26 Juin 1908, au S. 1909-3-129, le Conseil d'Etat reconnaît l'impossibilité où il se trouve d’apprécier directement la valeur d'un refus d'inscription d'office, non Sans manifester, à cet égard, ses profonds regrets.

lion dont il est victime n'est que le fait d'une erreur, éveiller à nouveau l'attention du Ministre par un recours gracieux.

Si l'arrêt de justice vise une autorité soumise au pouvoir de tutelle, ou incluse dans la hiérarchie administrative, le bénéficiaire pourra s'efforcer d'obtenir satisfaction par l'introduction d’un recours à l'autorité tutrice, ou d'un reours hiérarchique, qui ne sont, remarquons-le une fois de plus, qu'un appel à la police intérieure de la Puissance Publique : ce n’est que dans les cas où elle consent elle-même à déférer aux décisions du juge qu'elle fera pression sur les organes subalternes en faveur du particulier. Divers procédés s'offrent qui sont plus étendus quand ils intéressent les agents directs du pouvoir central que lorsqu'ils s'adressent aux collectivités décentralisées :

1° La tutelle administrative : elle a pour but de réaliser un contrôle de l'activité des autorités administratives jouissant d’une certaine autonomie, communes, départements, établissements publics. L'expérience a révélé que le danger se manifestait surtout, à leur sujet, dans le domaine financier. C'est donc en ce qui concerne les condamnalions pécuniaires que l'aide du pouvoir de tutelle présentera la plus grande efficacité.

C'est ainsi que les dettes obligatoires des départements et des communes, peuvent être inscriles d'office, par décret en forme de règlement d'administration publique dans le premier cas (art. 62 de la loi du 10 août 1871), par arrêté du Préfet dans le second (art. 149 de la loi du 5 avril 1884, modifié par les décrets du 5 novembre 1926 et du 28 août 1937) après nouvelle délibération du Conseil Municipal. Cette procédure est complétée, d’ailleurs, par la faculté pour les autorités supérieures de créer les ressources nécessaires au paiement de la dette ainsi inscrite, par une impo-

sition d'office. Enfin, sous l'inspiration d'une méfiance plus grande à l'égard des communes, et dans le but de compenser sans doute leur plus grande autonomie vis-à-vis du pouvoir central, le législateur a ménagé deux procédés de contrainte dans le cadre de la tutelle sur les municipalités : d'abord le mandalement d'office, qui complète le système que nous venons d'examiner (art. 182 de la loi de 1884) l'efficacité de l'inscription d'office est assurée puisque le Préfet peut ordonnancer la dette obligatoire non contestée, lorsque le maire s'y refuse. Enfin, le particulier porteur d'une décision de justice exécutoire peut demander aux autorités municipales de consentir à la vente de certains biens communaux non affectés à un service public, qu'elles choisiront librement; en cas de refus, l'autorisation peut être donnée par le Préfet qui déterminera dans son arrêté les formes de la vente (art. 110 de la loi de 1884, modifié par l’art. 38 du décret du 5 novembre 1926). Mais il ne faut pas oublier, pour apprécier l'exacte efficacité de ces textes, que l'intervention des autorités supérieures au moyen de leurs pouvoirs de tutelle est l'objet de leur libre appréciaüon : un arrêt du 20 juillet 1938, Schlumberger (50), renouvelant les termes de celui du 26 mai 1937 (51), vient nous rappeler que ce n’est pas pour elles une obligation, ni la source d'une responsabilité en cas d'inaction.

Si le recours à la tutelle administrative offre plus d'intérêt, en notre matière, pour l'exécution des condamnations pécuniaires, il peut toutefois assurer, dans certains cas, l'exécution des obligations de faire résultant de la chose jugée. L'annulation des délibérations du Conseil Municipal pour violation de la loi ne peut être en effet demandée

directement au Conseil d'Etat ; c'est le Préfet qui doit statuer par arrêté motivé, que le requérant peut déférer au juge de l'excès de pouvoir (art. 63 et 65 de la loi du 5 avril 1884, modifiés par le décret-loi du 5 novembre 1926). Enfin, lorsque le maire, agissant comme pouvoir exécutif local refuse ou néglige d'accomplir un acte de sa fonction, le Préfet se substituera à lui, après mise en demeure.

2° Le pouvoir hiérarchique : 1l se caractérise par une énergie beaucoup plus grande que celle du pouvoir de tutelle, et son domaine est beaucoup plus étendu.

Il peut viser tout d'abord les acles des divers agents qu'utilise la puissance exécutive, en les annulant, les réformant, ou leur en substituant d'autres. Tels sont les pouvoirs du Ministre à l'égard du Préfet, et ceux du Préfet à l'égard au Maire agissant comme agent du pouvoir central (art. 92 de la loi de 1884).

Mais il comporte en outre un système de sanctions disciplinaires qui, en frappant directement la situation des corps et agents administratifs, lui assure une efficacité certaine : suspension, démission d'office, révocation atteindront les fonclionnaires qui méconnaissent leur devoir ; la dissolution ou la suspension sanctionneront l'insubordination des assemblées locales, sur qui pesait déjà la tutelle.

Nous touchons d’ailleurs par l'examen du pouvoir hiérarchique et de la tutelle administrative, à une partie du droit qui subit actuellement une profonde transformation sous la pression des nécessités de fait. Après une évolution vers un renforcement, commencée dans ces trois dernières années avec la crise du système libéral (52), ces « mesures

(92) Cf. les décrets-lois du 30 Novembre 1935 concernant la tutelle en matière de défense de l'ordre public, puis les décretslois du 28 Août 1937, du 24 Mai 1938 et du 12 Novembre 1938 élargissant les cas de substitution du Préfet au Conseil Municipal en matière financière,

intérieures » viennent de prendre un essor considérabie après l'écroulement de l'ancien édifice constitutionnel : leur élat actuel n’est encore que transitoire puisque le statut des assemblées locales n’est pas encore fixé et qu'au reste, des réformes de caractère définitif sont très délicates à réaliser dans les circonstances présentes ; mais le rétablissement jugé nécessaire de l'autorité, de l'organisation concentrée et hiérarchisée, a motivé la concentration dans ies mains de certains agents directs, comme les Préfets, de vastes pouvoirs, tant sur les actes que sur les individus ; enfin, 1l n’est besoin que de signaler l'aspect juridique nouveau de la vie municipale depuis la substitution à de nombreux corps élus de commissions administratives émanant du pouvoir central.

Cette énergie nouvelle donnée aux pouvoirs de contrôle hiérarchique et de tutelle administrative ne modifie pas cependant les données du problème, puisqu'il ne s’agit, répétons-le, que de la « police intérieure » de la Puissance Publique. C'est sur un autre terrain, celui de la méconnaissance par elle de son devoir juridique, que se place l’action du Conseil d'Etat qui garde donc toute sa valeur, puisqu'elle sera l'ultime ressource du particulier qui, afrès avoir triomphé en droit, succombe en fait, devant la mauvaise volonté de l'Administration.