SON CONTENU

C'est maintenant l'aspect concret de la chose jugée que nous abordons. Nous constaterons que le Conseil d'Etat s’est appliqué à dégager d'une façon de plus en plus précise les devoirs qui incombent à l'Administration à la suite de ses arrêts ; les uns sont négatifs, les autres positifs.

$ I. — Les devoirs négatifs. — « Le propre de la chose jugée est de s'imposer comme vérité légale » disait le commissaire du gouvernement Corneille dans ses conclusions de l'affaire Toesca du 8 août 1919 (3). \

Il en résulte donc l'impossibilité pour les administrateurs de soulever de nouvelles contestations sur le point définitivement tranché : un arrêt Epoux Muller du 19 décembre 1930 (4), bien qu'il se rapporte à une décision définitive d'un tribunal de dommages de guerre, déclare

(@) 18 Mars 1931. Béry, R., p. 310. Le dispositif porte en effet que le requérant est renvoyé devant le Ministre des Pensions pour liquidation de sa pension « sur les bases ci-dessus indiquées », ce qui vise les motifs.

(3) R., p. 740. La décision de justice devenue définitive a force de vérité légale « quel qu’en soit le mérite », précise l’arrêt Société Graf et Cie du 29 juillet 1932, R., p. 823.

que le Ministre des Régions libérées ne pouvait invoquer l'incompétence du Tribunal pour refuser l'exécution. L'attitude du Conseil d'Etat eût été la même s’il se fût agi de l'un de ses arrêts.

Mais un autre devoir négatif pèse de toute évidence sur l'autorité administralive visée : elle doit s'abstenir de tout acte contraire à l'arrêt définitif, sous peine des sanctions que nous étudierons (9).

$ 2. — Les devoirs positifs. — L'exécution de nombreux arrêts emporte, en outre, l'obligation d'accomplir un certain nombre d'actes, implicitement indiqués dans la décision du juge, mais que le Conseil d'Etat s’est eflorcé d'énumérer de plus en plus nettement.

S'agissant d'une condamnation pécuniaire, et par conséquent du contentieux de pleine juridiction, la question ne présente pas encore de grande difficulté : l'Administration devra mettre en mouvement le mécanisme de liquidation et d’ordonnancement des dettes publiques. D'ailleurs, le « plein contentieux » permet au Conseil d'Etat une action très large, parce que le requérant et l'Administration se présentent encore sous l'aspect de parties invoquant leurs droits respectifs sur un plan d'égalité ; la loi précise parfois l'étendue de ces pouvoirs, par exemple l’article 8 de la loi du 9 décembre 1905, concernant le contrôle de la dévolution des biens ecclésiastiques aux associations cultuelles. Dans ses conclusions sous l'affaire Rougegré, du 28 juillet 1911, M. Chardenet souligne cette différence avec le contentieux de l'excès de pouvoir. Dans ce dernier, il ny a plus, en eflet, de véritables parties en présence,

(5) Cf. 17 mars 1911 Abbé Hardel R., p. 350, en ce qui concerne le respect dû à une décision du juge judiciaire.

selon les termes de M. Hauriou dans s4 note sous les arrêts Denis et Rage-Roblot déjà cités, mais une autorité en face de ses subordonnés.

Le problème n'est donc pas le même lorsqu'intervient l'annulation d'un acte ou d'un refus : dans le cas où le principe n'est pas susceptible de nuire aux tiers, et n’est pas incompalible avec un fonctionnement normal des services publics, le Conseil d'Etat a pu dire que la mesure irrégulière doit être considérée comme n'ayant jamais existé ; l'Administration doit alors s’eflorcer d’en faire disparaître les conséquences à l'égard de tous — puisque l'annulation vaut « erga omnes » —, de rétablir les rapports Juridiques dans l'état où ils se seraient trouvés sans l'intervention de cette mesure irrégulière, et parfois même de créer telle situation nouvelle qu'un fonctionnement normal des services publics eût dû faire naître. C’est l'apparition de l'aspect posilif de l'annulation pour excès de pouvoir, selon le mot de M. Hauriou, qui a permis au Conseil de dégager « les conséquences de droit qui découlent des constatations de droit » qu'il fait (6). Il n'attend plus qu'un recours soit formé contre un acte soupçonné de méconnaître la chose jugée : il n'hésite pas maintenant, au terme d'une évolution qui s’est accélérée au cours de ces quinze dernières années, à mettre dès l’abord en lumière les obligations des autorités administratives. L'annulation des refus, comme l'annulation des actes ont désormais une signification positive très complète, puisque le Conseil lui-même invoque dans ses arrêts « les obligations résultant de ses décisions » (7).

(6) Cf. note Hauriou sous les arrêts Denis et Rage-Roblot au S. 1907-3-17.

(7) 28 Mai 1935, Graulier et Crozet, R., p. 606,

A. — LES CONSÉQUENCES DE L'ANNULATION D UN REFUS lorsque ce refus a été jugé au fond et que son mainlien méconnaitrait un droit du particulier, il ne fait pas de doute qu'elle mette l'Administration dans l'obligation d'accomplir l'acte, Dès le 30 novembre 1906, dans deux arrêts célèbres, que nous rencontrerons plus loin, Denis et Rage-Roblot (8), le Conseil d'Etat indiquait qu'il entendait voir se réaliser cette conséquence positive ; après avoir annulé les arrêtés préfectoraux refusant d'accorder aux industriels et commerçants qui remplissaient les conditions exigées par la loi du 13 juillet 1906, les autorisations de donner à leur personnel le repos hebdomadaire par roulement, il indique, en effet, que les requérants « ont droit » à ces autorisations. C'est l'acte même qui na pas été accompli, qui doit l'être : si c'est un refus d'instruire une candidature, par exemple, qui se trouve frappé d'irrégularité, seul l'examen de celle-ci devient obligatoire, sans préjuger aucunement de la décision à prendre. La différence apparaît dans le rapprochement des arrêts qui annulent les refus de délivrer les alignements et ceux qui annulent les refus d'accorder des permissions de voirie : dans le premier cas, le particulier peut avoir droit à l'alignement et l'annulation du refus emportera l'obligation de le lui délivrer (9) ; dans le second cas, au contraire, l'irrégularité du refus ne peut obliger l'Administration qu'à reprendre l'instruction de la demande, avec la faculté d'opposer un nouveau refus, régulier (10). Nous citerons, enfin, l'arrêt Sléphan du 28 février 1930 (11), concernant

(9) 17 Février 1939. Corniquet, R., p. 95.

(10) 11 Avril 1913. Cie des Tramways de l'Est Parisien, S. 1944- 3-113,

l'annulation d'un refus par le Ministre de délivrer une pension d'inscrit maritime, dont les dispositions indiquent nettement le sens de telles décisions : « les arrérages de la pension commencent à courir à partir du jour où la pension a été concédée ; cette disposition doit s'entendre, dans le cas où le droit à pension est reconnu par une décision du Conseil d'Etat annulant une décision de rejet du Ministre, du jour où a été prise la décision ministérielle annulée » (12).

B. — LES CONSÉQUENCES DE L'ANNULATION D'UN ACTE POSI- Tir. — L'acte irrégulier disparaît, mais très souvent la siluation juridique n’en est pas pour autant rétablie. II peut être nécessaire à la marche du service public de lui substituer une nouvelle mesure ; en outre, il est possible que les deux modifications intervenues dans l'ordonnancement juridique — la décision, puis son annulation par le juge — aient intéressé plusieurs particuliers : plusieurs actes seront nécessaires pour faire naître une situation conforme à la règle de droit. Il y a donc pour l'Administration un devoir posilif très élendu dans certaines matières, que le Conseil d'Etat s’est appliqué à préciser : en même temps qu'une aide de grande valeur, puisque les problèmes de droit posés par la gestion des services publics sont parfois très délicats, c'est un moyen de pression indirect, mais efficace : est-l possible de faire preuve avec désinvolture d'une mauvaise foi trop évidente quand le devoir juridique est nettement tracé par une jurispru-

(12) Voir encore 20 Mars 1930, Cofetidot, R., p. 324, l'annulation* d'une décision implicite de rejet résultant d’un retard apporté à l’avancement d’un fonctionnaire implique la nécessité de procéder à cet avancement avec toutes conséquences de droit. 7 février 1930, Antoine, R., p. 149 : l'annulation d’un refus de classement vaut reconnaissance du droit audit classement.

dence précise ? Nous remarquerons d'ailleurs que celle-ci atleint son développement le plus étendu dans les allaires qui concernent le statut des fonclionnaires, à raison de l'existence de cadres au sein desquels toute décision intéressant un agent touche en même temps les autres.

Que signifie donc, d'après le Conseil d'Etat, l'annulation d’un acte à contenu positif ?

a) elle implique d’abord, la nullité de toutes les décisions postérieures fondées sur la mesure irrégulière, donc l'obligation de les faire disparaître. Toutefois, cette première obligation n’est pas toujours absolue, la nécessité d'assurer un fonctionnement normal des services publics venant parfois s'opposer à ce que toutes les conséquences logiques en soient rigoureusement mises en œuvre : Cesl ainsi que la théorie des fonctionnaires de fait, permet de tenir pour valables les décisions prises par un agent dont l'investiture fut reconnue, par la suite, irrégulière. Cependant, l’on revient à la règle énoncée, quand l'intérêt du service ne s y oppose pas, et que le maintien des mesures fondées sur l'acte nul créerait des siluations juridiques non conformes aux règles légales ;: par exemple, des arrêtés de concession et de liquidation de pension ayant été pris à la suite d'une mise à la retraite doivent être rapportés, celle-ci ayant été déclarée irrégulière (13) ; il en sera de même pour une mise en disponibilité qui n'était motivée que par une mesure antérieure, après l’annulation de celle-ci par le Conseil d'Etat (14).

La répercussion des arrêls peut d’ailleurs s'étendre fort loin, comme nous le montre la décision du 1° juillet 1932

sf]

Associalion des chefs, sous-chefs et rédacteurs de la Pré-

(13) 20 Février 1930. Némausat, R., p. 196.

(4) 17 Mai 1934, Lehanneur, R., p. 571.

lecture de Police (15) : une liste d'aptitude au grade de chef de bureau est entachée d'irrégularité ; en application, toutes les décisions individuelles basées sur ladite liste devaient être retirées ; et plus encore, le même sort devait être fait aux mesures individuelles prises sur le vu des listes d'aptitude non annulées, dans le cas où l'inscription sur ces listes n'avait été qu'une conséquence, par la voie du report d'office prévu par la loi, de l'inscription sur la liste annulée. L'on voit par là, combien le vice d'excès de pouvoir peut se transmettre à toute une suite d’actes administratifs, qui devront disparaître au même titre que celui qui fut directement visé ; étant liés les uns aux autres, l'un d'eux entraînera dans sa chute ceux qui le suivent. C'est ce que nous montre la jurisprudence relative aux promotions réalisées par permutation : l'annulation de l’une implique celle de l'autre, parce qu'elles constituent, selon les termes de l'arrêt Delmas du 28 février 1934 (16), un « ensemble indivisible ».

Nous terminerons l'exposé de ce premier aspect du devoir positif de l'Administration en nous référant aux termes de l'arrêt Hollender du 20 janvier 1939 (17) qui marquent la force avec laquelle, dans le dernier état de sa jurisprudence, le Conseil d'Etat souligne les mesures à prendre : une décision antérieure avait annulé le déplacement d'un receveur des Postes de Colmar à Hautmont ; le présent arrêt déclare que l'exécution de cette décision « comportlail nécessairement » l'obligation de replacer le requérant au poste qu'il occupait à Colmar « et par suile,

(15) R. p. 657. lre et 2me espèces.

(16) R., p. 278. Le Conseil d'Etat ajoute que, tant que l’une des décisions n'est pas définitive l’autre ne saurait l'être, ce qui explique leur chute commune:

alors même qu'elle n'aurait pas été déférée au Conseil d'Etat l'annulation de la décision. par laquelle ledit poste a été pourvu d’un titulaire ». Les conséquences de la chose jugée sont donc parfois très étendues puisqu'il ne s'agit ici que d'une mesure partiellement fondée sur l'acte irrégulier : elle n’a pu, cependant, devenir définitive, alors que celle qui la précédait et la motivait en partie, se trouvait nulle. Nous voyons avec quelle netteté la jurisprudence met en lumière la force de la chose jugée qui renverse toutes les mesures susceptibles de s'opposer à la réalisation de son aspect positif.

b) elle fait naître, d'autre part, l'obligation de rétablir la situation juridique antérieure qu'avait modifiée la décision irrégulière. Ainsi, l'inscription d'office par le Préfet d'une dette au budget d'une commune ayant été reconnue illégale, ce même Préfet devait ordonner le remboursement de la somme à la commune intéressée (18). La malière du statut des fonctionnaires est, ici encore, la plus riche en exemples de l'aspect positif de l'arrêt d'annulation ; aux termes d’une décision Viaud dit Loti du 30 novembre 1900 (19), il « ne produirait pas à l'égard des requérants, toutes les conséquences juridiques qu'il comporte, si ces derniers n'étaient remis en possession de tous les avantages légaux dont les décisions annulées les avaient privés » ; en conséquence, la mise à la retraite d'office du sieur Viaud ayant été frappée de nullité « cet officier doit être regardé comme n'ayant jamais cessé de faire partie du cadre des lieutenants de vaisseau en activité », et « son ancienneté doit compter du 22 avril 1898, jour où il eut été régulièrement promu si la décision

(8) 13 Février 1935. Ville de Castelnaudary, R., p. 187, (19) S. 1903-3- 23, Conclusions Saint-Paul,

annulée n'avait jamais existé ». Plusieurs décisions soulignent avec force que les mesures irrégulières doivent ainsi disparailre : s'agissant d'une mise à la retraite (20) ou d'un déplacement d'office (21) irréguliers, la réintégration du fonctionnaire à dater de l'acte annulé est la conséquence de droit de l'arrêt ; et même dans le cas où un officier aurait été radié des matricules de l'ordre de la Légion d'honneur, à la suite d'une révocation reconnue irrégulière, il devrait y être rétabli (22). C'est l'expression dans les faits de cette règle que l’acte entaché d'excès de pouvoir est censé n'être jamais intervenu.

c) mais l'application étendue de ce principe a conduit le Conseil à pousser plus loin ses conclusions : dans cerlains cas, la situation juridique ne serait pas telle qu'elle eût été sans l'intervention de la mesure irrégulière, si l'Administration se bornait à la rétablir dans son aspect antérieur ; dans la période qui sépare l'acte de son annulation, les transformations qu'elle a subies ont été conditionnées par cet acte, alors qu'elles auraient été différentes sans son apparition. Nous retrouvons ici la matière très importante et très complexe du statut des fonctionnaires, avec ses règles de promotions, d'avancements, d'avantages de carrière ; l'application en est déterminée par des mesures successives, de sorte que l’irrégularité de l'une d'elles peut entraîner la disparition de celles qui la suivent, c'est un point que nous avons étudié. Mais le Conseil

(20) 19 Juin 1903. Colonel Ledochowski, R., p. 453.

(21) 15 Janvier 1936, Quinemant, R., p. 57. La formule y est: particulièrement impérative : « La décision rendue par le Conseil d'Etat comportait nécessairement la réintégration du sieur Quinemant » : les suiles positives des arrêts d'annulation n’en sont plus de simples conséquences, mais sont intégrées dans la décision elle-même.

(22) 4 Novembre 1921, Ferré de Perroux, R., p. 911,

d'Etat a dégagé cette autre idée que la carrière de l'agent doit se poursuivre sans interruption, qu'elle doit présenter une cerlaine conlinuilé : le simple rétablissement de la situation antérieure ne constituerait donc pas une complète exécution de la chose jugée. C’est là qu’intervient la très intéressante construction jurisprudentielle connue sous le nom de « reconstitution de carrière » (23).

Cette jurisprudence constitue un progrès considérable dans la déterminaiton du « caractère dynamique » de la chose jugée, en ce qui concerne tant la situation de carrière que les avantages pécuniaires en résultant, mais elle a elle-même considérablement évolué.

Elle fut introduite par le célèbre arrêt Rodière du 26 décembre 1925 (24) : par un arrêt du 13 mars 1925, les avancements de classe de trois fonctionnaires du service des Régions libérées sont déclarés irréguliers ; le requérant soutient que la chose jugée exigeait que le Ministre replaçât les intéressés dans l’exacte situation où ils se trouvaient à l’époque où avait été constitué le tableau d'avancement annulé. Mais à cette thèse, le Conseil répond, dans sa nouvelle décision, que « s’il est de principe que les règlements et les décisions de l'autorité administrative ne peuvent statuer que pour l'avenir, cette règle comporte évidemment une exception (25), lorsque ces déci-

(23) Voir sur ce point, ainsi que sur l’ensemble du contentieux de i’excès de pouvoir concernant le statut des fonctionnaires la thèse de M. Jean Spach sur « Les suites de l'annulation d’une nomination, promotion, révocation ou mise à la retraite ». Strasbourg 1936. Voir également Jèze « Principes généraux du droit administratif ». Tome 2, p. 529 et s.

(24) D.H. 1926, p. 70; R.D.P. 1926, p. 32, note Jèze et conclusions Cahen-Salvador.

(2) Il s’agit bien d'une exception puisque la jurisprudence annule toute mesure qui, hormis ce cas ou la prévision de la