VALEUR PRATIQUE DU SYSTÈME

Nous avons vu sa justification théorique et pratique et par là-même les avantages qu'il présente comme sanclion, et plus encore, comme moyen préventif. Mais 1l nous faut l’apprécier maintenant au point de vue pratique, en nous demandant si l'état actuel de notre jurisprudence permet d'espérer son application prochaine, en recherchant d'aupart ses inconvénients ou ses lacunes.

$ 1. — L'altitude de la jurisprudence à son égard. — Il est assez difficile de l’apprécier, parce que la question n’a élé posée expressément ni devant les tribunaux judiciaires, compétents en la matière, ni devant le Tribunal des Confits, qui serait amené, pour régler la compétence, à décider s'il y a ou non faute personnelle. Les auteurs semblent craindre les réticences éventuelles des juges, puisqu'ils insistent sur la nécessité de voir s’accomplir un progrès dans leur attitude ; cependant le principe de la responsabilté civile des agents est admis assez largement par la

jurisprudence récente (14) ; l'introduction de ce nouveau cas, certes gros de conséquences, ne ferait que compléter fe système adopté.

Il est donc très souhaitable qu'une décision imtervienne devant les tribunaux judiciaires, sans équivoque possible, que le Tribunal des Conflits éventuellement saisi d'une telle affaire, se prononce avec netteté, sans cette méfiance qui accompagne généralement les progrès jurisprudentiels une telle évolution semble particulièrement facile à réaliser dans les hypothèses où les agents n’ont, que le devoir d'agir, sans aucun pouvoir d'appréciation ; tel est le cas du renvoi comportant l'affirmation du droit du requérant. C’est sur ce point que pourrait se faire le premier pas de la jurisprudence dans la direction attendue.

Toutefois quelques signes favorables se rencontrent ici et là. C'est d'abord une affaire Grosson qui vint devant le Tribunal des Conflits après que le Conseil d'Etat et le tribunal judiciaire se fussent déclarés tous deux incompétents pour statuer sur une demande d’indemnité ; elle présente de multiples péripéties, dont voici quelques aspects : un maire interdit l’accès d'un abattoir à un tripier, avec ordre de faire respecter cette défense par la force et fait approuver son arrêté par le Préfet. La victime de cette mesure en demande et obtient l'annulation par le Conseil d'Etat, mais en vain ; le Maire persiste dans son attitude. Elle réclame alors une indemnité à l'Etat pour le préjudice que lui ont causé ces fautes personnelles, et le Ministre de l'Intérieur . s'étant déclaré incompétent, porte son refus devant le Con-

(14) Cf. l'exposé des cas de responsabilité personnelle admis par la jurisprudence dans la thèse de M. Dirvanach sur « La

Responsabilité civile des fonctionnaires en droit français» Rennes 1935, p. 214.

soil d'État. Par un arrêt du 31 Janvier 1902 (15), la Haute Assemblée confirme la décision du Ministre et se déclare elle-même incompétente, parce que « des termes de la requête, il résulte que la demande d’indemnité du sieur Grosson se fonde exclusivement sur des faits qui, s'ils élaient établis, constitueraient une /faule personnelle du Maire et dont, à ce titre, il n'appartient qu'à l'autorité judiciaire de connaître ». L'affaire fut ensuite portée devant le Tribunal des Conflits qui, par décision du 8 novembre 1902 (16) reconnut que « les faits articulés par le requérant constitueraient, s'ils étaient établis, des fautes personnelles » se détachant de l’exercice des fonctions de maire et que la compétence appartient au juge judiciaire. L'intérêt de ces deux décisions relatives à la même affaire réside en ce que l'un de ces « faits articulés dans la requête » générateurs de responsabilité personnelle, n'est auire que la méconnaissance totale par le Maire de l’arrêt du Conseil d'Etat déclarant irrégulière la mesure d'interdiction quil avait prise. Ces deux décisions annonçaient-elles l'adoption du système ? Il est impossible de le soutenir ; d'une part, ce nest qu'en 1910, nous le savons, que M. Hauriou mettra l'accent sur l'intérêt qu'il présente pour assurer le respect par l'Administration des décisions de justice ; d'autre part, la méconnaissance de l'arrêt du Conseil n'est pas présentée comme fait constitutif, à elle seule, de la faute personnelle : elle n’en est qu'un des éléments, et même, peut-on dire, une circonstance aggravante, puisque celte faute apparaissait antérieurement : en interdisant au sieur Grosson l'accès de l'abattoir municipal, le maire avait déjà commis une voie

de fait ayant entrainé une perte de viandes préjudiciable. lelle est la véritable portée des décisions de 1902 ; sans doute faut-il le regretter, mais la jurisprudence postérieure n’a pas accompli de progrès sur ce point.

Cependant, le Conseil d'Etat manifeste une attitude plus favorable que le Tribunal des Conilits. Dans ses conclusions concernant l'affaire Rougegré, du 23 juillet 1911 (17), M. Chardenet signale que, dans les circonstances de l’affaire, les risques d'inexécution sont grands : il s’agit en effet d'enlever la jouissance de deux églises à une association cultuelle qui ne pouvait régulièrement la recevoir, alors que son siège se trouve dans une mairie, et que son président n'est autre que le maire de la commune voisine. Le Commissaire du Gouvernement suggère, en cas de méconnaissance de l'arrêt, la mise en œuvre de la responsabilité personnelle : il apparaîtrait, dit-1l au Conseil, que ces maires « n’ont songé qu à faire échec à votre décision, qu'ils ont commis une faute personnelle se détachant de l'exercice de leurs fonctions ». Il ne faut pas omettre, non plus, l'importance que pourrait prendre, en notre matière, l'arrêt Le Gloahec du 7 juillet 1922 (18), par lequel le Conseil donne son appui très net à la poursuite de la faute personnelle — ne s'agissant pas encore, il est vrai, du respect de la chose jugée — : il annule, en effet, la décision par laquelle le Ministre des Postes avait refusé de livrer le nom d'un employé soupçonné de n'avoir pas transmis un télégramme à son destinataire, à la suite d’une collusion avec un concurrent de ce dernier.

Que conclure de ce tour d'horizon de la jurisprudence ? Aucune opposition de principe n’est faite au système pré-

conisé par M. Hauriou. Mais les tribunaux judiciaires restent à conquérir, progrès que devra confirmer éventuellement l'attitude du Tribunal des Conflits.

$ 2. -— Les lacunes. — Si intéressant que paraisse ce nou- ‘veau procédé, qui se concilie parfaitement avec les principes de notre droit positif, il offre cependant quelques inconvénients qu'ont pu souligner certains auteurs.

Le premier n’est autre que la complexité de sa mise en œuvre. C'est une sanction répressive, qui n'interviendra qu'après une seconde instance devant un tribunal de l'ordre judiciaire : N'est-ce pas une perspective d'avenir fort décourageante pour le plaideur qui n'a pu obtenir l'exécution de l'arrêt rendu en sa faveur par le Conseil d'Etat, après une procédure déjà longue ; aura-t-1l la patience, le courage, peut-on dire, .…. et les moyens financiers de s’engager dans un nouveau procès dont l'issue n'est pas certaine ? En effet, le conilit sera fréquemment élevé par l'Administration parce que le tribunal judiciaire ne saurait connaîlre des actes du service public ; si ce n’est pas la réapparition de la garantie des fonctionnaires, le déroulement normal et rapide de l'instance n'en est pas moins entravé. En outre, le caractère subjectif de la faute personnelle accroît les difficultés de preuve et rend peu sûre, pour le particulier, l'issue du procès.

Divers remèdes peuvent être proposés à ces critiques. Il est avant tout nécessaire d'élaborer un critère suffisamment précis en la matière : ous les cas d’inexécution de la chose jugée ne sont pas le fait personnel d'un fonctionnaire, nous le verrons ; certains traduisent un mauvais fonctionnement du service : le particulier doit être en état de déterminer lesquels, pour ne pas hésiter ou faire erreur dans la déterminalion de la juridiction compétente, M. Duguit suggère

d’ailleurs dans ses « Transformations du droit public » (19), une solution curieuse à cette difficulté : ce serait le Conseil d'Etat lui-même qui, par un recours simple, dispensé du ministère d'avocat, devrait condamner pour faute personnelle le fonctionnaire qui n’a pas respecté la chose jugée. Malgré les avantages de rapidité, de simplicité, de cohésion que présente ce procédé, il nous paraît inacceptable, parce qu'il contredit les principes de compétence et la définition que l’auteur donne de la faute personnelle : même incluse dans le fonctionnement du service publie, elle s’en détache ; le Conseil ne saurait donc en connaître, puisqu'il ne statue que « sur les droits et obligations qui régissent les rapports des personnes publiques entre elles, ou les rapports des personnes publiques avec les personnes privées » suivant les termes du Président Pichat dans son cours professé à l'Ecole des Sciences Politiques en 1938-39 ; enfin, 1l n'est pas chargé de la juridiction disciplinaire.

M. Joseph-Barthélemy, dans son article précité sur « L'obligation de faire ou de ne pas faire en droit public », met en avant l'idée que le système risque d'être inefficace pour deux raisons : d'abord, parce que le fonctionnaire visé peut être insolvable ; ensuite parce qu'il peut s'agir d'un agent assez riche pour aimer mieux subir la réparation du dommage que se soumettre.

Sur ce second point, nous ne partagerons pas les craintes de M. Barthélemy ; si même une telle manifestation pouvait se produire, nous ne croyons pas qu'elle ferait exemple en faveur de cette coûteuse insubordination !

Quant à l'insolvabilité, elle se rencontrerait, certes. Pour parer à ses conséquences, M. Duguit propose d’instituer une responsabilité personnelle solidaire entre les fonctionnaires

appartenant à un même service ; le patrimoine des associalions de fonctionnaires, par exemple, en constituerait le cautionnement, C’est une formule très habile, mais qui écarte en partie le caractère, à notre sens le plus intéressant du système étudié, à savoir cette menace directe, précise, individualisée. Nous irons même plus avant ; reprenant une observation déjà faite, il nous semble que l'insolvabilité éventuelle du fonctionnaire condamné soit sans grande importance. Le but visé n’est pas essentiellement la compensation pécuniaire de la non exécution, exigence à laquelle l'extension de la responsabilité du service répondrait de la façon la plus simple et la plus sûre ; mais il consiste en un redressement des mœurs administratives par une pression exercée sur les agents, qui atitemdra son plein effet même si le coupable ne peut s'acquitter de la totalité de l'indemnité mise à sa charge. Ce n’est qu'ainsi entendu que le système prend toute sa valeur, car son intérêt réside plus, nous l'avons dit, dans la prévention que dans la répression. Au regard des résultats acquis pour la collectivité, la critique, certes très fondée, que nous venons d'examiner, ne saurait être déterminante

Plus grave est la lacune du système en ce qui concerne son domaine d'application. D'une part, il ne faut pas lui prêter trop vite le caractère d'un remède efficace dans tous les cas de méconnaissance de la chose jugée. D'autre part, même dans les hypothèses où la faute personnelle apparaît, notre droit positif ne permet pas de poursuivre certains agents.

Les administrateurs accomplissent parfois certains actes en violation de la chose jugée sans qu’une véritable faute personnelle puisse leur être reprochée, par exemple tous ceux qui sont le fait d’une mauvaise organisation ou d’un mauvais fonctionnement des services et non de telle volonté

déterminée. Si l’on songe aux exigences très étroites des tribunaux judiciaires et du Tribunal des Conflits, il est à présumer qu’en seront exclus la plupart des cas de méconnaissance indirecte des arrêts de justice, tels les exécutions incomplètes, les retards ou la ruse, parce que l'intention coupable y est trop bien dissimulée. Ailleurs, le fonctionnare poursuivi s'efflorcera d'invoquer l'intérêt général, les considérations d'opportunité, pour inclure son acte dans l'exécution du service et le soustraire à la compétence du tribunal judiciaire. Enfin, il ne faut pas oublier qu'il est des cas très exceptionnels où l'inexécution est une faculté pour l'Administration ; il s’agit alors d'une réaction de légitime défense de l'Etat dont les affaires Couiléas, Société de l’Imprimerie Saint-Charles nous ont montré des exemples ; aucune faute personnelle, aucune faute de service non plus ne sauraient être invoquées. Il existe dans la vie d'un Etat des nécessités supérieures ; la première est le maintien de la sécurité qui peut justifier, s'il est véritablement menacé, la méconnaissance d'une règle de droit ; ces hypothèses seront naturellement très réduites, le juge devra se montrer très strict dans l'admission de cette excuse, mais le système de M. Hauriou ne peut que la réserver, au risque de constituer une menace pour l'existence même de l'Etat dans les périodes de crise. Sur ce dernier point aucun progrès du procédé ne peut être envisagé. Mais parfois la responsabilité personnelle ne pourra pas être invoquée, alors même que la faute apparaît avec une netteté suffisante. C’est le cas tout d’abord, lorsque l’exécution incombe à un corps administratif délibérant, Conseil Municipal ou Conseil Général (20) ; la recherche des votes n’est pas possible (en cas de comité secret), ou n’est

(20) Cf. Mlle Fayolle, op. cit. p. 173 et s.

isè

pas admise par le Conseil d'Etat, comme le montre un arrêl Delpech du 20 janvier 1911 (21) : le maire ayant été, dans un acte constitutif de faute personnelle, appuyé par son conseil municipal, le exclusive responsabilité de la commune est engagée » (sans que nous y voyions d'ailleurs un cas de responsabilité pour risque, comme le fait Mlle Fayolle, à la suite, selon nous, d'une erreur : il y a bien fonctionnement anormal du service).

De même la mise en œuvre de la responsabilité envers les particuliers des ordonnateurs qui n'auraient pas délivré les titres nécessaires au paiement des sommes dues par l'Administration, se heurterait aux plus grandes difficultés. L'aflectation des crédits est, en effet, un acte purement discrélionnaire. D'autre part, en l'absence de fonds disponibles, les agents ont la faculté de ne pas intervenir : leur devoir n'étant pas alors absolu, 1l semble impossible de voir dans leur refus d'agir les éléments d'une faute personnelle. Toutelois, cette responsabilité ne serait pas exclue dans certains cas particuliers : par exemple lorsque des crédits ont été affectés par le Conseil Municipal au paiement d'une dette « ex judicio », les faits peuvent révéler qu'en refusant d'ordonnancer, le maire n'avait pas été déterminé par des raisons de service ; il en peut être de même pour les Préfets, ou pour les ordonnateurs secondaires ; mais notre système s'arrête devant l’ordonnateur principal, le Ministre, parce que nous ne trouvons plus les éléments nécessaires à la preuve de la faute personnelle ; il n’y a pas, antérieurement à l'ordonnancement, de crédits spécialement désignés pour le paiement de la dette.

Le dernier obstacle est apporté, en effet, par le problème général de la responsabilité. envers les particuliers, des

Ministres auxquels il faut assimiler les Secrétaires d'Etat. Alors que ce sont les chefs des plus grands services administratifs, et que la formule exécutoire des arrêts du Conseil d'Etat leur est directement adressée, les particuliers n’ont à leur disposition aucun moyen juridique pratique de faire pression sur eux, ou de sanctionner leur attitude (22). La théorie affirme un principe identique à celui qui régit les autres fonctionnaires ; si nous admettons que la méconnaissance volontaire de la chose jugée se résout en une faute personnelle pour les agents inférieurs, 1l en sera de même pour leur supérieur, le Ministre, que le requérant pourra poursuivre devant le Tribunal judiciaire. Il ne semble pas qu'en droit une difficulté puisse être soulevée sur ce point, le décret du 19 septembre 1870 trouve également son application normale. Mais en fait, les particuliers ont manifesté la plus grande timidité pour agir contre ceux que M. Jèze appelle « les grands chefs », timidité que partagent les juges judiciaires et le Tribunal des Conflits, et qui est fort regrettable pour l'unité et l'efficacité du système. Reconnaissons toutefois que les hypothèses qui justifieraient le recours à ce moyen extrême sont très rares.

Malgré ces divers inconvénients lacunes ou obstacles, qui donnent matière à le critiquer, le procédé que nous devons à M. Hauriou mérite la plus grande attention parce qu'il serait certainement l’une des armes les plus puissantes par lesquelles le juge pourrait obtenir le respect de ses décisions par l'Administration.

(22) Il ne s'agit évidemment pas ici de la responsabilité politique organisée avant 1940 par la procédure du vote ; depuis l’acte constitutionnel n° 2 pris en exécution de la loi constitutionnelle du 10 juillet 1940, Ministres et Secrétaires d'Etat ne sont responsables politiquement que devant le chef de l'Etat. J. O., 12 juillet 1940,

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