LE SILENCE DE L'ADMINISTRATION INTERPRÉTÉ COMME UNE AUTORISATION

Ce procédé tend à réaliser une exécution rapide et certaine des décisions de justice dans l'hypothèse où le juge a reconnu un droit à l'intéressé ; il faut supposer que ce droit ne laisse à l'Administration aucune faculté d’appréciation et ne réclame d'elle aucun acte positif. Ce n'est donc qu'une extension du système que nous venons d’examiner.

Dans son « Précis de droit administratif » (2), M. Hauriou préconise l'emploi de ce système pour combattre l'abstention de l'Administration dans le cas d’actes légalement obligatoires pour elle à l'égard d'un individu déterminé.

« IE y a une foule de cas », dit l'auteur, « où pour l'exercice d’un de leurs droits, les administrés sont obligés par la loi de demander à l'Administration des autorisations ou des délivrances de pièces ou des récépissés de déclarations (récépissé de réclamation pour faire courir le délai de 4 mois en vue d’un recours contentieux, délivrance d'alignemwent, demande en autorisation de barrage, demande de permis de chasse, déclaration d'association, etc...). » Dans ces cas où l'Administration est tenue d'accomplir l'acte, ne peut-on pas considérer que le silence gardé par elle « équivaut non pas à une décision de rejet, mais au contraire à la déclaration qu'elle n’a pas d'objection à faire

(2) 12° édition, p. 358,

à la demande de l'intéressé et que celui-ci peut passer outre ? » Il n’y aurait donc qu'un « simple avertissement adressé à l'Administration, avec faculté pour elle de faire opposition ».

M. Hauriou ne suggère ce moyen très rapide que pour obtenir l'exécution d'une obligalion légale imcombant à l'Administration : il se réfère à l'exemple du décret du 25 mars 1852 et de la loi du 15 février 1902 (3), en ce qui concerne les permis de bâtir dans certaines villes ; aux lois du 15 mars 1850 et du 30 octobre 1886 pour les déclarations d'ouverture d’écoles libres. Mais n’a-t-il pas songé à l'appliquer aussi dans le cas d'obligation née de la chose jugée puisque dans sa note sous les arrêts Denis et Rage-Roblot au S. 1907-3-17, il déclare qu'une des conséquences de droit des arrêts d'annulation est que, « si la situation du réclamant peut être considérée comme rétablie sans intervention active de l'Administration elle sera considérée comme rétablie de plein droit. Cela conduirait plutôt à supposer accompli l’acte que l'Administration se refuse d'accomplir, toutes les fois que cet acte, par sa nature, ne répugne pas à être supposé accompli. » Il en serait ainsi dans les cas où le Conseil d'Etat reconnait un droit au requérant, droit à l’alignement par exemple, à la suite d’un arrêt déclarant irrégulier au fond le refus de l'Administration ; le particulier pourrait interpréter le silence gardé par elle à la suite de la décision du Conseil, comme un consentement tacite. Il en résulterait que, dans tous les cas où l'intervention d'un acte positif des autorités publiques ne serait pas nécessaire, le renvoi comportant

(3) Cf. par exemple un arrêt Delonme du I mars 1939, R.. p. 127,

affirmation du droit du requérant deviendrait inutile, la seule énonciation de ce droit serait suffisante.

Le système de M. Hauriou, ainsi entendu, doit-il être admis dans notre droit positif ?

Remarquons tout d'abord, qu'il ne saurait y être introduit par le seul effort de la jurisprudence, mais qu'il requiert l’intervention de la loi, ce qui diminue fort ses chances de réalisation.

Mais, d'autre part, il ne nous semble pas présenter d'avantages susceptibles de compenser les inconvénients qu'il comporte. Du point de vue juridique, en effet, àl aboutit à une substitution, non pas de la part du juge, mais de la part du particulier demandeur : lorsque le fonctionnement d'un service public ou l'intérêt général sont intéressés à l’accomplissement d’un acte, il est de principe que le droit d'initiative soit réservé à l'Administration, éventuellement sur requête d'un individu arguant de son droit. Par le système présenté ici, c’est le particulier qui met en demeure l'Administration de répondre, qui interprète son attitude et détermine son action personnelle en conséquence. Dès lors l'aspect juridique rejoignant l'aspect politique. cette conception du rôle de l'Administration nous parait macceptable : la Puissance Publique ne doit pas donner aux citoyens le sentiment qu'elle est partout présente, mais partout négligente ; dans l'intérêt même de sa tâche, il lui faut limiter son champ d’action, mais agir dans ce domaine avec toute conscience. Nous ne saurions admettre cette notion flottante, demi-anarchique, d'une Administration nonchalante qui pourrait intervenir pour approuver ou refuser, mais ne le fait pas, et dont les particuliers interprètent l’inaction en leur faveur. L'existence de leur droit n’est pas en la matière un argument suffisant parce que l'intérêt général exige une discipline dans l'exercice des

droits, spécialement quand ils touchent au fonctionnement des services publics, et la nécessité de l'intervention d’une mesure administrative est un élément de cette discipline.

Remarquons, en outre, que pour la matière spéciale des délivrances d’alignement, il est difficile de refuser à l’Administration un véritable droit d'appréciation. M. Hauriou luimême le reconnaissait en 1912, dans sa note précitée sous l'arrêt Société de Secours Mutuels La Blinoise ; ce n'est que postérieurement qu'il adopta cette nouvelle conception, qui lui permettait de donner à son système une portée selon nous exagérée.

Nous rejetterons donc ce nouveau remède comme contraire à la réforme que nous souhaitons dans les mœurs administratives et dans la conception que se font les particuliers de la Puissance Publique.

L'EXÉCUTION DES CONDAMNATIONS A UNE SOMME D'ARGENT PRONONCÉES CONTRE UNE PERSONNE PUBLIQUE LOCALE

Deux procédés sont très succinctement indiqués par M. Monsarrat dans une note au Dalloz 1938-1-126 sous l'arrêt de la Chambre des Requêtes Grenouiller.

L'auteur reconnaît expressément que toute saïisie-arrêt de deniers publics est interdite. Mais il semble admettre, avec réticences toutefois, la solution adoptée par la Cour d'Appel de Rennes le 21 janvier 1892 (4) : une commune avait été autorisée par le Préfet à vendre des biens lui appartenant pour payer une dette ; le prix de ces biens ayant été inscrit au budget régulièrement approuvé, avec alfectation audit paiement, la Cour permit au créancier de frapper de saisie-arrêt, entre les mains du receveur muni-

(4) D, 1893-2-380 et S. 1894-2-230,

Haye Ci de 2

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cipal, les sommes produites. La solution serait évidemment analogue si l'on suppose une créance née d’une décision de justice.

Ce procédé est discutable, reconnaît M. Monsarrat, parce que le principe de l'unité de caisse, énoncé dans l'article 21 du décret du 31 mai 1862 sur la comptabilité publique, interdit toute affectation de ressources. Mais il admet, en sa faveur, cet argument que « l'autorité administrative avait implicitement autorisé la voie d'exécution puisque le Préfet avait, au préalable, autorisé la vente uniquement pour permettre à la commune de désintéresser le créancier ».

Pour nous, il est inacceptable, parce que cette dernière justification est inconciliable avec l'interdiction de toute affectation de crédits, règle adoptée dans l'intérêt du service public : le paiement de la créance a pu constituer le motif déterminant de la vente des biens, mais ne confère aux particuliers aucun droit sur tels deniers publics individualisés : le fonctionnement de la machine administrative peut, à tout moment, exiger le paiement d'une dépense nouvelle, plus urgente encore que celle prévue, l’administrateur doit rester seul maître de ces appréciations d'opportunité. Au reste, l'on ne saurait parler, ici, d'un véritable système, mais plutôt d’une suggestion vague.

La même note de M. Monsarrat exprime encore l'idée que le créancier d’une collectivité publique peut céder son tre, dans les seules formes admises pour les créances civiles, évidemment, celles des articles 1689 et suivants du Code Civil ; la cession pourrait être admise pour les créances nées de décisions de justice, et comporterait signification entre les mains des comptables. Il faut reconnaître d'ailleurs que le principe n'est plus du domaine de la doctrine puisqu'il a été implicitement reconnu par une loi du

12 avril 1922 ; seul un emploi plus large du procédé peut être proposé.

Mais on voit bien quil ne résout pas véritablement le problème : l'Administration n’est en aucune façon contrainte à payer ; le créancier reçoit une satisfaction indirecte, par l'intervention d’un tiers, satisfaction certainement incomplète parce que le cessionnaire déduira du prix de la créance les risques que présente son recouvrement à l'encontre de l’autorité débitrice.

Par ces deux suggestions s'achève le tour d'horizon de la doctrine en notre matière ; nous ne pouvons que remarquer la valeur que prend le système adopté par M. Hauriou pour résoudre un problème qui ne comporte pas, semblet-1l, de solution totale.